[摘要]自世界銀行提出“有效政府”以來(lái)，各國(guó)政府和學(xué)術(shù)界對(duì)有效政府的關(guān)注度越來(lái)越高。一個(gè)現(xiàn)代政府要想成為有效政府，就必須加強(qiáng)法制建設(shè)、推動(dòng)民主進(jìn)程以及促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

[關(guān)鍵詞]有效政府 法制建設(shè)職能轉(zhuǎn)變

一、有效政府的提出

1997年世界銀行發(fā)表了題為《變革世界中的政府》的發(fā)展報(bào)告，其中心議題為變革的世界需要一個(gè)有效政府，指出“發(fā)展是人類所面臨的最重大的挑戰(zhàn)”，而“政府對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及這種發(fā)展能否持續(xù)下去有舉足輕重的作用?！薄叭绻麤]有有效的政府，經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和可持續(xù)的發(fā)展是不可能的。有效的政府一而不是小政府一是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵?！辈⒄教岢隽恕坝行д钡母拍睿@引起了學(xué)術(shù)界對(duì)有效政府理論的大討論，探索如何構(gòu)建一個(gè)有效政府成為各國(guó)政府關(guān)注的一個(gè)現(xiàn)實(shí)而緊迫的問(wèn)題。

二、有效政府的內(nèi)涵

目前，關(guān)于有效政府的內(nèi)涵，還沒有統(tǒng)一的說(shuō)法，但學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為有效政府應(yīng)是“有效的”。有從效率角度定義有效絕不只是技術(shù)上有效的政府，還應(yīng)具有配置效率，動(dòng)態(tài)效率，尤其是具有制度效率的政府(李秀萍):有從政府職能定義有效政府除了規(guī)模適度之外，還應(yīng)該是一個(gè)能有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府(竹立家)。有從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)角度認(rèn)為政府的有效性首先表現(xiàn)在它能夠遵循經(jīng)濟(jì)運(yùn)行法則，能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用、優(yōu)化作用以及對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的整合作用。當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制在某些領(lǐng)域?qū)Y源配置出現(xiàn)低效率和無(wú)效率的“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象時(shí)，有效政府能以“看得見的手”給予糾正，使其復(fù)活(張希仁)。也有的學(xué)者認(rèn)為有效政府是一個(gè)“小政府，大社會(huì)”。

筆者認(rèn)為，一個(gè)有效的政府應(yīng)該是通過(guò)其內(nèi)部職能的轉(zhuǎn)變和具體職能的有效運(yùn)行來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而加強(qiáng)法治建設(shè)、推動(dòng)基層民主進(jìn)程則是從外部保證有效政府運(yùn)行的屏障。

三、有效政府的構(gòu)建

“行政與其所在的環(huán)境具有密切的關(guān)系，要了解行政制度和行政行為就必須研究這些環(huán)境以及行政與環(huán)境的相互關(guān)系?！边@句話告訴我們，即使在同一個(gè)國(guó)家，同一歷史發(fā)展階段，不同領(lǐng)域?qū)φＪ降囊笠灿兴煌Ｒ簿褪钦f(shuō)，一個(gè)有效政府的構(gòu)建，須隨生態(tài)環(huán)境的變化，及時(shí)地對(duì)政府行政進(jìn)行變革和創(chuàng)新，只有這樣，才能保證政府的有效性。因此，我們?cè)谧鳛橐环N規(guī)范性理論的有效政府理論的指引下，結(jié)合有效政府的內(nèi)涵，探索和歸納我國(guó)該如何構(gòu)建“有效政府”。我們認(rèn)為，一個(gè)現(xiàn)代政府要想成為有效政府，就必須從內(nèi)部促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，外部加強(qiáng)法制建設(shè)以及推動(dòng)民主進(jìn)程。

1 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府職能的界定是基于對(duì)市場(chǎng)失靈的分析，市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域恰恰是政府發(fā)揮作用，實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會(huì)職能的領(lǐng)域。政府迫切需要改變職能的越位、缺位和錯(cuò)位，樹立公平和效率并重的理念，為社會(huì)發(fā)展提供最基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系、調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)以及培育和發(fā)展第三部門。促進(jìn)財(cái)政職能轉(zhuǎn)軌是構(gòu)建有效政府的有效途徑。

(1)促進(jìn)財(cái)政職能轉(zhuǎn)軌、滿足公共需求

按照公共財(cái)政理論，財(cái)政職能一般有資源配置、公平分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定三大職能，是政府職能在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的反映。公共財(cái)政作為政府提供公共服務(wù)的財(cái)力保障，是構(gòu)建有效政府的重要內(nèi)容之一。政府職能的轉(zhuǎn)變，需要政府財(cái)政機(jī)制的配合。政府也應(yīng)當(dāng)通過(guò)公共財(cái)政支出，來(lái)具體落實(shí)政府職能的運(yùn)行。

其一，明確公共財(cái)政支出范圍，有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。公共財(cái)政理論認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)資源的主要配置者是市場(chǎng)而不是政府，只有在市場(chǎng)失靈或市場(chǎng)存在缺陷時(shí)政府部門介入才是必要的。我們認(rèn)為政府可以介入的領(lǐng)域必須是以市場(chǎng)機(jī)制配置社會(huì)資源失靈或失敗的領(lǐng)域，其所承擔(dān)的主要是市場(chǎng)不能解決或難于奏效的事項(xiàng)。其次，財(cái)政支出的領(lǐng)域必須是全體社會(huì)成員一般和共同需要的領(lǐng)域，如義務(wù)教育，基礎(chǔ)科學(xué)研究、生態(tài)環(huán)境和傳統(tǒng)文化藝術(shù)的保護(hù)、社會(huì)公益事業(yè)等。

其二，合理運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配;在現(xiàn)代文明社會(huì)，對(duì)公平的追求是人們的基本權(quán)利，而促進(jìn)公平也是政府有效性的具體表現(xiàn)。要使居民都能得到大體均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)，就必須使各地的財(cái)力得到調(diào)劑和均衡。合理運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是逐步實(shí)現(xiàn)各地區(qū)公共服務(wù)水平均衡化的緊迫需要，同時(shí)也是縮小我國(guó)日益擴(kuò)大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的重要措施。我國(guó)地區(qū)間公共服務(wù)能力存在較大的差距，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距今年來(lái)也有擴(kuò)大的趨勢(shì)，因此，為了緩解地區(qū)間差距，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保證國(guó)家統(tǒng)一，逐步使各地區(qū)在公共服務(wù)能力方面達(dá)到大體相等的水平，應(yīng)盡快建立和健全域轉(zhuǎn)移支付相關(guān)的法律法規(guī)，保證財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化，使轉(zhuǎn)移支付資金的分配公正、合理。

(2)厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)

中國(guó)決定建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之時(shí)，市場(chǎng)與政府的關(guān)系即已在邏輯上悄然成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的根本性的大關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般特點(diǎn)即市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)減少到最低限度，而其基本職能在于宏觀調(diào)控。但是，市場(chǎng)機(jī)制本身也有其缺陷，而它的缺陷可以歸納為兩大方面:一是“市場(chǎng)失靈”，即市場(chǎng)不能對(duì)有些資源實(shí)現(xiàn)有效配置，對(duì)某些生產(chǎn)與服務(wù)起不到促進(jìn)作用;二是具有副作用，即對(duì)商品生產(chǎn)的發(fā)展起某種阻礙作用，給社會(huì)帶來(lái)消極影響。市場(chǎng)機(jī)制固有的缺陷是它自身無(wú)法糾正和彌補(bǔ)的，而惟一能予以矯正和彌補(bǔ)的力量就是政府。在這一方面，政府須充當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者和管理者、市場(chǎng)規(guī)則的制定者和市場(chǎng)失靈的糾正者。但是，如果政府活動(dòng)范圍超出政府職能以外的目標(biāo)和任務(wù)，那就管理了許多不該管的，結(jié)果是管不了，也管不好，從而出現(xiàn)了政府運(yùn)行中的“錯(cuò)位”、“越位”、“缺位”現(xiàn)象，降低政府績(jī)效。這就有違“有效政府”的理念。因此，我們需要明確界定政府與市場(chǎng)的職能范圍，改革政府管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能，把大量原來(lái)由政府承擔(dān)的微觀管理和服務(wù)的職能轉(zhuǎn)移出去，交給社會(huì)中介組織來(lái)承擔(dān)，把職能重點(diǎn)限制在宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管，社會(huì)管理與公共服務(wù)方面，真正做到“掌舵”而不“劃槳”，既溝通了政府與社會(huì)各方面的聯(lián)系:也保證了政府與社會(huì)各司其職，各負(fù)其責(zé)，避免了政府管那些不該管的事，增強(qiáng)了政府的能力與績(jī)效。

(3)培育和發(fā)展“第三部門”

當(dāng)今西方發(fā)達(dá)國(guó)家主要是通過(guò)培育和發(fā)展“第三部門”來(lái)彌補(bǔ)“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”所留下來(lái)的空白地帶，并使之成為溝通國(guó)家與社會(huì)、政府與民眾、市場(chǎng)與企業(yè)之間的橋梁和紐帶。綜合各國(guó)的情況看，地方政府職能轉(zhuǎn)變的途徑有以下幾種其一，通過(guò)出售的方式將原來(lái)由政府承擔(dān)的職能直接交由私人來(lái)承擔(dān)其二，基于購(gòu)買與生產(chǎn)，掌舵與劃槳的區(qū)分，地方政府將所要提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)通過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng)或委托的方式承包出去:其三，將一部分地方政府職能交由準(zhǔn)自治的、民間組織去承擔(dān);四是設(shè)立最基層的、自治性的鄰里或社區(qū)機(jī)構(gòu)，將地方政府的職能下放給它們?nèi)バ旭偂?/p>

我國(guó)非政府組織的發(fā)展?fàn)顩r距離轉(zhuǎn)變政府職能的要求和充分發(fā)揮非政府組織在公共服務(wù)等方面的功能仍有較大差距，所以政府要大力加強(qiáng)立法，積極培育非政府組織，減少政府的直接干預(yù)，讓其承擔(dān)政府無(wú)力提供或提供不好的公共服務(wù)。

第一，正確引導(dǎo)非政府組織發(fā)展。政府應(yīng)根據(jù)社會(huì)需要及政府管理能力，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、輿論及必要的行政手段，有計(jì)劃、有重點(diǎn)的引導(dǎo)非政府組織的發(fā)展，調(diào)節(jié)發(fā)展方向，把握發(fā)展速度，將引導(dǎo)非政府組織發(fā)展納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體發(fā)展規(guī)劃之中。在當(dāng)前條件下，應(yīng)大力扶持以下三類非政府組織的發(fā)展:一是對(duì)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)政府行業(yè)管理職能下放具有重要作用的行業(yè)協(xié)會(huì)及各類商業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展二是滿足社會(huì)公益事業(yè)需求的教育、科技、衛(wèi)生、體育、社會(huì)福利等非政府組織的發(fā)展:三是依托社區(qū)、服務(wù)社區(qū)的社區(qū)非政府組織的發(fā)展。

第二，完善有關(guān)非政府組織的法律體系。政府應(yīng)根據(jù)現(xiàn)階段非政府組織的實(shí)際情況，并借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，逐步制定和完善相互配套不同層次的非政府組織的法律、法規(guī)和規(guī)章，用法律的形式明確各類非政府組織的性質(zhì)、地位，宗旨、組織形式，管理體制，經(jīng)費(fèi)來(lái)源，財(cái)產(chǎn)關(guān)系、內(nèi)部制度、人事任免，登記管理、權(quán)利義務(wù)及其與社會(huì)成員和政府的關(guān)系等，使非政府組織制度化。規(guī)范化和法制化。

2 加強(qiáng)法制建設(shè)、推動(dòng)民主進(jìn)程

(1)加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)

加強(qiáng)社會(huì)主義法制，完善法律體系，堅(jiān)持依法治國(guó)，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是鄧小平同志建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義理論的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的必然要求，同時(shí)也是我們構(gòu)建有效政府的必要前提。

加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)的首要任務(wù)是嚴(yán)格依法行政。依法行政是建設(shè)有效政府的必由之路。依法行政是指行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定取得、行駛行政權(quán)力，并對(duì)行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。具體來(lái)說(shuō)，依法行政是依法治權(quán)，不是依法治事:是依法治官，不是依法治民。依法行政要有完善的法律體系，有法可依才能為社會(huì)發(fā)展提供可遵循的規(guī)則。

加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)還需要建立和完善權(quán)力監(jiān)督制度。權(quán)力失去制約必然導(dǎo)致腐敗。少數(shù)黨政干部利用手中的政治權(quán)力非正常介入經(jīng)濟(jì)生活，造成市場(chǎng)機(jī)制扭曲和秩序混亂，侵蝕公共利益，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。腐敗的本質(zhì)是權(quán)錢交易，研究腐敗問(wèn)題就要研究權(quán)力，解決腐敗問(wèn)題就要建立和完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，用權(quán)力制約權(quán)力。

因此，遏制政府權(quán)力的濫用，防止政府逾越法律的界限侵害公民的權(quán)益，確立和維持一個(gè)在權(quán)力、作用和規(guī)模上都受到嚴(yán)格法律限制的有限且有效的政府勢(shì)在必行。

(2)推動(dòng)民主進(jìn)程

民主是在自由平等的基礎(chǔ)上，按照多數(shù)人的意志依照一定的規(guī)則進(jìn)行決定的制度。人民民主是社會(huì)主義的本質(zhì)要求和內(nèi)在屬性。發(fā)展社會(huì)主義民主政治是始終不渝的奮斗目標(biāo)。在我國(guó)目前的黨政體制之下，推進(jìn)民主進(jìn)程應(yīng)當(dāng)從以下幾方面著手:

其一，建立民主決策機(jī)制。建立民主基礎(chǔ)上的決策機(jī)制，就是要實(shí)行決策的民主化、科學(xué)化和程序化。它對(duì)于推進(jìn)民主進(jìn)程至關(guān)重要。完善的民主決策機(jī)制能更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，能切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)，表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。推行政務(wù)公開是建立民主決策機(jī)制的重要原則。從西方國(guó)家推行政務(wù)公開的歷史表明，政務(wù)公開必須由政府運(yùn)用法制強(qiáng)制推行:民主的重要特征就是按程序辦事，因此應(yīng)盡快制定行政程序法，明確政務(wù)公開的具體操作方式、步驟、時(shí)限和順序等程序，從而保證行政行為的科學(xué)性、民主性和公開化。其次要建立政務(wù)信息公開制度。所謂政務(wù)信息公開制度是指政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)或者根據(jù)相對(duì)人的請(qǐng)求，公開有關(guān)政務(wù)活動(dòng)的情況和信息，否則，將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

其二，提倡輿論自由，建設(shè)良好的輿論環(huán)境。一個(gè)良好的輿論環(huán)境，是民主政治的需要。改善輿論環(huán)境加強(qiáng)輿論監(jiān)督，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)的民主政治建設(shè)大有裨益。

最后，建立民眾監(jiān)督機(jī)制。通過(guò)各種形式的分權(quán)和制衡，使民主主體自始至終地控制自己轉(zhuǎn)讓的權(quán)力，是保障公民權(quán)益，最大限度地遏制公共權(quán)力濫用的基本途徑。只有在對(duì)政治權(quán)力實(shí)行有效民主監(jiān)督的社會(huì)里，公民才能既是社會(huì)生活的主人，又是自身生活的主人，從而獲得真正的有效政府。

在體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，我國(guó)社會(huì)能否持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，關(guān)鍵還在于政府。然而，我們也必須從傳統(tǒng)政府管理體制中，對(duì)政府規(guī)模大小和機(jī)構(gòu)多少的關(guān)注，轉(zhuǎn)移到如何提高我國(guó)政府的有效性上來(lái)。有效政府的目標(biāo)構(gòu)建，超越了單純的政府機(jī)構(gòu)壓縮，人員精簡(jiǎn)的模式，而是從根本上，轉(zhuǎn)變政府的作為方式，和執(zhí)政理念。因此，本文對(duì)有效政府的探討，通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)以及推進(jìn)民主進(jìn)程來(lái)構(gòu)建有效政府，對(duì)于政府機(jī)構(gòu)改革也是一個(gè)新的角度的審視，必將有助于我國(guó)行政體制改革的推進(jìn)。

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