幾處試點表明，社會組織的登記方式正趨簡化，而“雙重管理體制”能否有所突破，今年的修法工作或?qū)⒔o出答案

《財經(jīng)》特約作者 左林

3月1日，《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例(草案)》結(jié)束向社會公開的意見征集。其中第24條規(guī)定:申請在示范區(qū)設(shè)立協(xié)會、自然科學(xué)類的研究會和民辦非企業(yè)單位、公益性非公募基金會等社會組織的，除法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定規(guī)定登記前須經(jīng)批準(zhǔn)的以外，申請人可以直接向市民政部門申請登記。

根據(jù)中關(guān)村科技園區(qū)管理委員會的數(shù)據(jù)，園區(qū)內(nèi)各類社會組織40余家，基本以行業(yè)協(xié)會、商會為主。

在此之前，深圳市和北京市東城區(qū)也分別嘗試了類似改革。這些地方試點的改革方向，均與由來已久的“雙重管理體制”有關(guān)。

深圳先行先試

2007年以前，社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會被統(tǒng)稱為“民間組織”。它們分別由《社會團(tuán)體登記管理條例》《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》管理。

1998年發(fā)布的《社會團(tuán)體登記管理條例》規(guī)定:“成立社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意。”

按照條例，各級民政部門是社會團(tuán)體登記管理機關(guān)，各級政府部門及其授權(quán)組織，是社會團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位。登記管理機關(guān)主要負(fù)責(zé)社會團(tuán)體的成立、變更、注銷、年檢等，業(yè)務(wù)主管單位則主要負(fù)責(zé)社會團(tuán)體登記前的審查、日常監(jiān)督等工作，二者對社會團(tuán)體實行“雙重管理”。

對基金會和民辦非企業(yè)單位的注冊、管理方法，與之相仿。

2006年10月，在十六屆六中全會決定中，“民間組織”的提法首次變?yōu)椤吧鐣M織”。但“雙重管理體制”并未變化。在此模式下，一些社會組織因無法找到“業(yè)務(wù)主管單位”而難以注冊。

這一管理體制下部分社會組織異化為“二政府”，代為行使政府職能。民政部民間組織管理局副局長楊岳對《財經(jīng)》記者說，目前一些行業(yè)協(xié)會承接了大量政府職能，政府部門不便收的錢由協(xié)會收，又回流到政府部門，從全國性社團(tuán)到地方性社團(tuán)均有此類情況發(fā)生。中紀(jì)委已把行業(yè)協(xié)會作為治理腐敗的重點領(lǐng)域。

深圳市對社會組織登記方法的改革，就是從行業(yè)協(xié)會開始。深圳市民間組織管理局局長馬宏向《財經(jīng)》記者介紹，改革分為三步走。

2004年，深圳市行業(yè)協(xié)會服務(wù)署成立。它直屬于深圳市政府，統(tǒng)一行使行業(yè)協(xié)會業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)。

同年，深圳市委組織部下發(fā)文件，要求黨政機關(guān)、事業(yè)單位的所有公職人員退出行業(yè)協(xié)會中的兼職。這一工作在2004年年底完成，共有200多人退出。同時行業(yè)協(xié)會資產(chǎn)從主管單位剝離，逐一劃清、建立獨立賬號。

全市行業(yè)協(xié)會的人、財、物與政府部門脫鉤后，行業(yè)協(xié)會真正擁有了獨立的社團(tuán)法人地位。馬宏對《財經(jīng)》記者說，“這是最難的一步。”

2006年底，行業(yè)協(xié)會服務(wù)署撤銷，其職能和權(quán)力全部轉(zhuǎn)移給民政局新成立的民間組織管理局。

至此，深圳市各行業(yè)協(xié)會實現(xiàn)了在民政部門直接登記，不再需要“業(yè)務(wù)主管部門”審查的轉(zhuǎn)變。

2008年，深圳市政府下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展和規(guī)范深圳市社會組織的意見》，社會組織可直接登記的范圍，從行業(yè)協(xié)會擴大至工商經(jīng)濟、社會福利、公益慈善三類。

《社會團(tuán)體登記管理條例》中的“雙重管理體制”在深圳被局部突破。

“深圳改革是民政部的一個觀察點?！睏钤缹Α敦斀?jīng)》記者說。2009年7月，民政部與深圳市政府簽訂了合作協(xié)議，肯定深圳的改革方向，明確要深圳繼續(xù)先行先試，全面探索直接登記的管理體制。

“我們也鼓勵各地多涌現(xiàn)類似的探索?！泵裾棵耖g組織管理局巡視員廖鴻表示。

北京市東城區(qū)政府著手改革方案，是在2007年十七大明確提出大力發(fā)展社會組織之后。東城區(qū)民政局局長趙凌云告訴《財經(jīng)》記者，一步到位的改革方案被放棄，轉(zhuǎn)向折衷:在區(qū)民政局之下，成立東城區(qū)社會組織指導(dǎo)服務(wù)中心，而公益服務(wù)類社會組織可將其作為業(yè)務(wù)主管單位。

比照深圳的三步改革，北京市東城區(qū)邁出了第一步。

有限試點

從深圳到中關(guān)村園區(qū)，改革涉及的社會組織類型，大多集中在工商經(jīng)濟、公益慈善等當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟急需發(fā)展，或政府職能力所難及、需社會組織力量補充的領(lǐng)域。

“政府管不過來，也無法包辦，必須著力培育社會組織?！睎|城區(qū)民政局局長趙凌云對《財經(jīng)》記者說。

目前的改革僅是簡化了社會組織的注冊手續(xù)，并不意味著政府之手從中抽離。

北京市東城區(qū)社會組織指導(dǎo)服務(wù)中心主任莊園告訴《財經(jīng)》記者，從去年8月至今，“投靠”該中心的社會組織只有三家，另有三家接洽中。

“NPP新公益伙伴”是一家為公益基金尋找項目的組織，莊園將中心與NPP的關(guān)系定義為合作關(guān)系，中心負(fù)責(zé)在東城區(qū)尋找項目，NPP負(fù)責(zé)聯(lián)系公益基金，至于哪些項目是社會急需，則由中心判斷。

莊園對《財經(jīng)》記者表示，“政府引導(dǎo)是很重要的，否則叫什么業(yè)務(wù)主管單位?”

而試點之外的社會組織，雙重管理體制依舊。

以深圳為例，2008年至今，寶安區(qū)登記了十家維權(quán)類社會組織，組織發(fā)起人均為居委會、社區(qū)工作站負(fù)責(zé)人，組織活動范圍限定在本社區(qū)內(nèi)，所在街道辦是其業(yè)務(wù)主管單位。

寶安區(qū)民政局民間組織管理辦公室主任溫?，撓颉敦斀?jīng)》記者介紹，培育這十家維權(quán)類社會組織，主要目的是為打擊“黑律師”(無律師執(zhí)業(yè)資格的代為勞務(wù)工討薪者)。

根據(jù)溫?，摰恼f法，對這十家維權(quán)類社會組織的首要要求就是“正確引導(dǎo)社區(qū)矛盾，及時排除外來務(wù)工人員糾紛”。

在寶安區(qū)，公益慈善類和社區(qū)維權(quán)類民間組織在成立初期，可向政府申請1萬元至3萬元的啟動資金;已登記的這兩類組織，按照章程開展活動獲較好社會反響的，或承接政府購買項目的，可申請2萬元至5萬元活動資助。

目前，上述這十家維權(quán)組織共獲得資助36萬元。

修法年內(nèi)有望

除鼓勵試點之外，民政部一直在推動對上位法的修訂。管理社會組織的三部條例的修訂，被列入民政部今年立法工作重點。修訂草案已上報國務(wù)院法制辦，其中，《社會團(tuán)體登記管理條例》的修訂，2004年就已啟動，六年之后仍未出臺。

民政部民間組織管理局副局長楊岳向《財經(jīng)》記者透露，修訂草案中，民政部增加了境外社會團(tuán)體登記管理的內(nèi)容。

目前，除了基金會，法律對境外社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位在國內(nèi)登記未作規(guī)定，數(shù)千家境外社會組織處于“地下”狀態(tài)。

她表示，境外社會組織只要滿足一定條件，也應(yīng)該可以進(jìn)行登記。至于具體條件如何，楊岳并未透露。

此外，“雙重管理體制的改革一直是修訂的焦點?！毙抻啿莅笇﹄p重管理體制的設(shè)計是，按照社會組織類型、功能的不同，進(jìn)行分類設(shè)計。對從事經(jīng)濟、公益慈善活動的社會組織，政府認(rèn)為需要積極培育，很可能取消雙重管理體制，可以無主管登記。但其他領(lǐng)域的雙重管理體制仍作保留。

《社會團(tuán)體登記管理條例》現(xiàn)規(guī)定，在同一行政區(qū)域內(nèi)，已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團(tuán)體，登記管理機關(guān)不予以批準(zhǔn)籌備。民政部提交的修訂草案，冀望廢除此條規(guī)定，“只有適度競爭，才能為政府購買服務(wù)提供選擇。”楊岳表示。

民政部民間組織管理局巡視員廖鴻認(rèn)為，今年最有希望出臺的是《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，其他兩部均已修訂過一次，只有這部還是暫行條例。

他向《財經(jīng)》記者透露，在民辦非企業(yè)單位領(lǐng)域內(nèi)，民政部送交的修訂草案是徹底取消雙重管理體制，但不包括衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的民辦非企業(yè)必須前置審批?！?/p>