政策制定者的決心與基層鹽業(yè)企業(yè)的呼聲，未能“上下聯(lián)動(dòng)”進(jìn)而啟動(dòng)改革。徘徊十年的中國鹽業(yè)體制變革再次被中鹽公司和中鹽協(xié)會(huì)以“分步走”之名拖延

《財(cái)經(jīng)》記者 慈冰 李緯娜 胡雯

延至今年3月，業(yè)界翹盼一年有余的新鹽業(yè)改革方案仍未順利推出。

“按照計(jì)劃，新方案本應(yīng)在去年底前出臺(tái)并上交國務(wù)院。但目前來看，全國‘兩會(huì)’之前仍難完成。”2月24日，接近發(fā)改委的知情人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者透露，新方案正在國家發(fā)改委內(nèi)部會(huì)簽，但經(jīng)貿(mào)司和產(chǎn)業(yè)司對(duì)方案持不同意見。

這已是有關(guān)鹽業(yè)體制改革的第七套方案。2000年至今，相關(guān)主管部門曾出臺(tái)過六套鹽改方案，均因各方分歧未付諸實(shí)施。當(dāng)初被政策制定者認(rèn)為“最沒有風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)含量最低”的鹽業(yè)市場(chǎng)化改革，卻徘徊十年難以突破。

2009年3月，“加快鹽業(yè)行業(yè)改革”首入《政府工作報(bào)告》，令業(yè)界重燃希望。隨后，鹽業(yè)體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立，在國務(wù)院督辦下，由國家發(fā)改委體改司、工業(yè)和信息化部消費(fèi)品司負(fù)責(zé)，著手制訂鹽改第七套方案。

《財(cái)經(jīng)》記者了解到，新鹽改方案與此前多個(gè)方案一樣，仍以打破行業(yè)壟斷，對(duì)鹽業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化改革為目標(biāo)，并確立“政企分開、市場(chǎng)放開、科學(xué)補(bǔ)碘、加強(qiáng)監(jiān)管”等原則。

但至今這一方案仍未走出國家發(fā)改委大院。原因何在?參與此次方案制定的發(fā)改委體改司一位負(fù)責(zé)人在電話中未予以正面回應(yīng)。

“最大分歧可能在于改革時(shí)間安排?！鄙鲜鲋槿耸糠治?，中國鹽業(yè)總公司(下稱中鹽公司)和中國鹽業(yè)協(xié)會(huì)(下稱中鹽協(xié))對(duì)改革時(shí)間安排幾次提出異議，認(rèn)為鹽改應(yīng)以“穩(wěn)定、穩(wěn)妥”為前提，循序漸進(jìn)，分步實(shí)施。這一說法在過去十年間多次出現(xiàn)，每每決定了鹽改的走向。

中鹽公司以及下屬各級(jí)鹽業(yè)公司是中國鹽業(yè)市場(chǎng)的壟斷者，從1996年至今一直占據(jù)“兩堿”工業(yè)用鹽以外的所有鹽業(yè)銷售市場(chǎng)。

在生產(chǎn)端，雖然絕大多數(shù)生產(chǎn)企業(yè)是在中鹽體系之外，但食鹽生產(chǎn)的計(jì)劃指標(biāo)卻由中鹽公司負(fù)責(zé)分配。

國家經(jīng)貿(mào)委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局原副局長、現(xiàn)國資委企業(yè)監(jiān)事會(huì)監(jiān)事陳國衛(wèi)曾參與過2001年第一次鹽業(yè)體制改革，他對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，鹽改的技術(shù)含量不高，但阻力極大，中鹽公司、中鹽協(xié)以“分步走”之名，行拖延改革之實(shí)。

“如果本次改革再被拖延，那接下來的十年將更艱難?！标悋l(wèi)坦言，“大家會(huì)心灰意冷，不再關(guān)心?！?/p>

鹽業(yè)壟斷之弊

企業(yè)生產(chǎn)的食鹽以450元/噸賣給鹽業(yè)公司，到達(dá)消費(fèi)者手中時(shí)變成2000元/噸至2800元/噸

如今的鹽業(yè)壟斷格局始于1996年國務(wù)院發(fā)布的《食鹽專營辦法》(下稱《辦法》)，動(dòng)因是消除碘缺乏病。十余年來，這一體制在保證食鹽安全方面起到積極作用，但與壟斷相伴的低效也暴露無疑。

2006年，一份針對(duì)山東省鹽業(yè)系統(tǒng)的審計(jì)報(bào)告指出，現(xiàn)行食鹽專營制度是通過行政權(quán)力排除市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這一制度破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，讓鹽業(yè)公司缺乏市場(chǎng)壓力，缺乏變革生產(chǎn)方式的動(dòng)力，導(dǎo)致資源配置效率低下。同時(shí)，政企不分致使監(jiān)管乏力、腐敗滋生。

山東省一位從業(yè)20多年的縣級(jí)市鹽務(wù)局副局長對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，鹽業(yè)系統(tǒng)體制存在的，混亂局面有待理順。他透露，在山東，鹽務(wù)局和鹽業(yè)公司是“兩塊牌子，一套人馬”，鹽務(wù)局局長就是鹽業(yè)公司總經(jīng)理。

而在進(jìn)行生產(chǎn)企業(yè)劃歸鹽業(yè)公司的改制之后，一些地市鹽務(wù)局局長同時(shí)又擔(dān)任生產(chǎn)企業(yè)董事長?！斑@部分人既有公務(wù)員編制，又是企業(yè)法人代表，雖然中組部和中紀(jì)委明令禁止，但由于鹽業(yè)行業(yè)規(guī)模小，各級(jí)鹽務(wù)局又歸省鹽務(wù)局直屬，地方政府極少干預(yù)。”

《財(cái)經(jīng)》記者了解到，上述鹽業(yè)系統(tǒng)人員最多可以領(lǐng)到三份薪水——鹽務(wù)局工資、鹽業(yè)公司工資、鹽場(chǎng)獎(jiǎng)金。利益的誘惑直接催生“買官賣官”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，像司機(jī)等普通員工，也想方設(shè)法升職為鹽業(yè)系統(tǒng)的副處級(jí)干部。

鹽業(yè)公司“低買高賣”賺取高額利潤也為業(yè)界所詬病。據(jù)了解，企業(yè)生產(chǎn)的食鹽通常以450元/噸(不含稅)均價(jià)賣給鹽業(yè)公司，鹽業(yè)公司加碘后再以1500元/噸均價(jià)賣至零售點(diǎn)，最后到達(dá)消費(fèi)者手中的食鹽價(jià)格約在2000元/噸-2800元/噸。其中，鹽業(yè)公司的加碘成本僅為20元/噸-25元/噸，獲利頗豐。

某大型食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》記者，近年來，食鹽零售價(jià)翻漲至原來的兩到三倍，但生產(chǎn)企業(yè)食鹽出廠價(jià)十多年沒有變化?！爸钡阶罱欢螘r(shí)間，為緩解產(chǎn)銷矛盾，發(fā)改委才將食鹽出廠價(jià)每噸提高了80元，也就是從鹽業(yè)公司的高額利潤中分出一點(diǎn)點(diǎn)。但實(shí)際上，漲價(jià)根本執(zhí)行不到位。如果生產(chǎn)企業(yè)按新標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)，鹽業(yè)公司就拒絕購買?！?/p>

尤為關(guān)鍵的是，食鹽生產(chǎn)計(jì)劃指標(biāo)掌握在中鹽公司手中，而這一指標(biāo)數(shù)決定著生產(chǎn)企業(yè)年盈利水平的高低。該負(fù)責(zé)人說，生產(chǎn)企業(yè)長期處于微利或虧損狀態(tài)，缺乏改造研發(fā)資金，無力進(jìn)行技術(shù)改造和產(chǎn)品升級(jí)。

“一些生產(chǎn)技術(shù)落后，污染嚴(yán)重的小企業(yè)，通過與鹽業(yè)公司拉關(guān)系，可獲得生產(chǎn)指標(biāo)維持生產(chǎn)。而一些技術(shù)先進(jìn)的企業(yè)則由于計(jì)劃配額限制，無法提高產(chǎn)能獲得更好發(fā)展?！鄙鲜鲐?fù)責(zé)人表示。

《財(cái)經(jīng)》記者了解到，2006年《全國制鹽工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的指導(dǎo)意見》出臺(tái)時(shí)，經(jīng)全國工商機(jī)關(guān)登記注冊(cè)的制鹽企業(yè)僅530余家，時(shí)至今日，這一數(shù)字已飆升至2200余家，平均產(chǎn)能僅為3萬噸-4萬噸。

鹽改十年徘徊

“鹽改并不是一件很復(fù)雜的事，但最怕明白人裝糊涂”

十年來，除相關(guān)主管部門先后出臺(tái)了六套均未能實(shí)施的鹽改方案外，中央政府也先后六次在正式文件中提及鹽改。

2005年4月，《國務(wù)院關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》提出“完善煙草行業(yè)管理體制，研究制訂鹽業(yè)體制改革方案”;2006年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中提到“深化壟斷行業(yè)體制改革，深化電力、石油、民航……鹽業(yè)和市政公用事業(yè)體制改革，推進(jìn)國有資產(chǎn)重組”;2007年、2008年、2009年連續(xù)三年由發(fā)改委下發(fā)或國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的“深化經(jīng)濟(jì)體制改革意見”中，都將鹽業(yè)改革寫入其中;2009年3月，溫家寶總理《政府工作報(bào)告》中再提“加快鐵路、電力、鹽業(yè)等行業(yè)改革”。

但鹽改之路始終步履遲緩。在近年的幾套鹽改方案及各部委批示文件中，市場(chǎng)化改革方向并沒有變化。有主管部門負(fù)責(zé)人在批示中直言，“鹽業(yè)管理部門對(duì)改革口頭贊成，實(shí)際消極或反對(duì)……不能以強(qiáng)制推廣碘鹽為由阻撓改革，鹽業(yè)體制改革勢(shì)在必行。”

“鹽改第一次寫進(jìn)政府工作報(bào)告，肯定會(huì)有一個(gè)說法，鹽業(yè)公司這一回也看出了政府的決心。”有知情人士早前曾對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

2009年4月，國家發(fā)改委發(fā)出《關(guān)于開展鹽業(yè)體制改革調(diào)研的通知》。

“調(diào)研去了八個(gè)省份，直接下到生產(chǎn)企業(yè)、鹽業(yè)公司、用鹽企業(yè)，以及工商、質(zhì)檢、物價(jià)、衛(wèi)生等地方職能部門。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，發(fā)改委體改司形成了以打破壟斷為目標(biāo)的第七套鹽改方案?！鄙鲜鲋槿耸拷榻B，政策制定者和基層鹽業(yè)企業(yè)都希望改革能盡快實(shí)施。

不過，新方案至今未能走出發(fā)改委，接近發(fā)改委的人士判斷，這可能與經(jīng)貿(mào)司和產(chǎn)業(yè)司有關(guān)。這兩個(gè)司局均與中鹽公司存在種種聯(lián)系?！爸贫}業(yè)調(diào)撥計(jì)劃是經(jīng)貿(mào)司的職能，但在實(shí)踐中，該項(xiàng)職能已委托給中鹽公司。另外，中鹽公司也有工作人員借調(diào)在主管部門，消息溝通比較便捷?！?/p>

中鹽協(xié)理事長董志華曾在2009年4月的內(nèi)部會(huì)議上表示，2005年12月發(fā)改委工業(yè)司(現(xiàn)改為產(chǎn)業(yè)司)制訂了第二份鹽改方案，當(dāng)時(shí)一位副司級(jí)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)鹽業(yè)專營的重要性和成就，其后這一改革方案尚未實(shí)行即被擱置。

陳國衛(wèi)指出，鹽業(yè)改革最怕“明白人裝糊涂”，“鹽改并不是一件很復(fù)雜的事，沒有拖延的必要?！?/p>

正是在鹽改擱淺這幾年間，中鹽公司獲得了爆發(fā)式增長。

中鹽公司2010年1月公布的數(shù)據(jù)顯示，從2003年到2009年的6年時(shí)間里，公司總資產(chǎn)從37億元發(fā)展到310億元，增長逾8倍;利潤總額從8452萬元翻漲至6億元，增長達(dá)7倍;鹽產(chǎn)量從不足300萬噸增加到1058萬噸，增長2.6倍;鹽化工產(chǎn)品從無到有，產(chǎn)量達(dá)400萬噸。

中鹽公司總經(jīng)理茆慶國表示，力爭(zhēng)再通過兩個(gè)五年，實(shí)現(xiàn)銷售收入、利潤總額、資產(chǎn)總額再翻兩番。這個(gè)時(shí)間區(qū)間，與中鹽公司所建議的鹽改“過渡期”基本吻合。

誰在拖延鹽改

“食鹽專營”與“消滅碘缺乏病”之間不能畫等號(hào)，但與“中鹽的利益”之間可以畫等號(hào)

“中鹽公司對(duì)抗改革?！?009年年末，在“國企壟斷、公共利益與法治建設(shè)”學(xué)術(shù)研討會(huì)上，曾參與鹽業(yè)改革的陳國衛(wèi)痛陳，“在我們剛開始接手這個(gè)事情(鹽業(yè)改革)時(shí)，他們的頭面人物直接對(duì)我們說，你們不要管，事情讓我們來做，你們的個(gè)人問題，出國什么的我們?nèi)?。扛不住時(shí)，(鹽業(yè)公司)又寫信到經(jīng)貿(mào)委、國務(wù)院以及后來的發(fā)改委告狀;通過媒體，不斷報(bào)道工業(yè)鹽沖擊市場(chǎng)，危害人們健康的消息?！?/p>

2001年，原全國熱處理標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)鹽類工業(yè)組組長李伏明被判入獄7年，李被指控“將3000多噸工業(yè)鹽流入食用鹽市場(chǎng)”。

“那個(gè)時(shí)候，1個(gè)車皮(50噸鹽)就可以判5年，60個(gè)車皮可以判300年。”李伏明在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)回憶。最終法院判決書對(duì)此情節(jié)未予認(rèn)可，只是認(rèn)定李執(zhí)行了假文件。

“防止碘缺乏病，維護(hù)人民身體健康”多年來被中鹽公司反復(fù)強(qiáng)調(diào)。對(duì)此，中國地方病協(xié)會(huì)副會(huì)長陳吉祥對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，碘鹽曾經(jīng)起過重要防病作用，但現(xiàn)在已是“百害無一利”。各地缺碘程度不同，應(yīng)分類指導(dǎo)、因地制宜、科學(xué)補(bǔ)碘。

“國家為加碘食鹽每公斤補(bǔ)3分錢，其實(shí)1分錢都用不了。食鹽加碘工藝非常簡(jiǎn)單，沒有太高技術(shù)含量。”陳吉祥認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)碘鹽安全等于變相拖延改革步伐。

2009年7月27日，中鹽協(xié)提交了一份24頁的《關(guān)于鹽業(yè)體制改革的意見和建議》(下稱《建議》)，核心觀點(diǎn)是:鹽業(yè)不是壟斷行業(yè);食鹽專營對(duì)防治碘缺乏病取得了巨大成就，接下來要繼續(xù)堅(jiān)持食鹽專營政策。

該《建議》指出，鹽業(yè)改革要循序漸進(jìn)，不能操之過急。保證20多萬鹽業(yè)職工隊(duì)伍的穩(wěn)定，保證職工的正常生活。

此《建議》一出，大多數(shù)鹽業(yè)生產(chǎn)企業(yè)表示不滿，認(rèn)為中鹽協(xié)并沒有尊重生產(chǎn)企業(yè)的意愿和呼聲，混淆視聽延緩改革。

一位中鹽協(xié)常務(wù)理事單位負(fù)責(zé)人對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，中鹽協(xié)自建立以來并未站在整個(gè)行業(yè)立場(chǎng)上，每當(dāng)遇到改革總是反對(duì)。

公開資料顯示，中鹽協(xié)自創(chuàng)建以來，前四屆理事會(huì)與中鹽公司均是“一套人馬、兩塊牌子”，現(xiàn)任中鹽協(xié)理事長董志華在1995年至2004年九年間身兼中鹽公司總經(jīng)理和中鹽協(xié)理事長雙職。食鹽專營體制于1996年由他親手創(chuàng)立，他曾在多個(gè)場(chǎng)合表示要“誓死捍衛(wèi)”。

2009年12月7日，湘鄂贛制鹽企業(yè)分會(huì)發(fā)出通知，召集部分制鹽企業(yè)召開應(yīng)對(duì)鹽業(yè)體制改革座談會(huì)，會(huì)議地點(diǎn)在江西省南昌市嘉萊特和平國際酒店。

細(xì)心人察覺，會(huì)議通知上顯示著中鹽協(xié)的傳真號(hào)碼——Fax NO.01063324356?！爸宣}協(xié)認(rèn)為自己不方便出面，便采取了這種方式?！币晃慌c會(huì)制鹽企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說。2009年12月9日，共有28家制鹽企業(yè)參會(huì)，并形成了一份《全國重點(diǎn)制鹽企業(yè)對(duì)鹽業(yè)體制改革建議》，與會(huì)代表簽字后遞交至相關(guān)主管部門。

然而，《財(cái)經(jīng)》記者共獲得了三份內(nèi)容截然不同的建議書。在第一份供參會(huì)企業(yè)討論的原稿中，提出了“建議改革分兩步走，在實(shí)行三年特許經(jīng)營之后，再完全放開市場(chǎng)”，但這一建議未得到與會(huì)企業(yè)認(rèn)同。

比照參會(huì)企業(yè)簽字認(rèn)同的第二份建議稿和第三份正式提交給主管部門的建議稿，《財(cái)經(jīng)》記者發(fā)現(xiàn)，后者較前者多出一大段敘述:

“我們得知，2011年食鹽專營將完全放開，我們則非常擔(dān)心。全國有2000多家制鹽企業(yè)，如果都可以生產(chǎn)食鹽，必將出現(xiàn)無序競(jìng)爭(zhēng)，食鹽質(zhì)量無法保證，市場(chǎng)監(jiān)管難度加大，食鹽加碘、防治碘缺乏病工作必將受到嚴(yán)重影響，后果不堪設(shè)想。我們認(rèn)為，食鹽是關(guān)系到國計(jì)民生的重要食品，直接關(guān)系到人民的身體健康，從源頭上控制食鹽產(chǎn)品的質(zhì)量，意義重大，絕不能把食鹽當(dāng)做一般商品去對(duì)待。”

上述制鹽企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，中鹽協(xié)將“食鹽專營”與“消滅碘缺乏病”畫上等號(hào)，一個(gè)重要目的應(yīng)當(dāng)是，利用食鹽專營權(quán)保護(hù)中鹽協(xié)的利益。

堅(jiān)冰終將開裂

第七套鹽改方案的安排是:兩年內(nèi)全面放開鹽業(yè)市場(chǎng)

接近國家發(fā)改委的人士透露，第七套鹽改方案將會(huì)采取“兩步走”策略:第一步，允許生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，由生產(chǎn)企業(yè)與現(xiàn)有省市鹽業(yè)公司自由競(jìng)爭(zhēng)。第二步，放開鹽業(yè)公司以外的流通企業(yè)進(jìn)入鹽業(yè)行業(yè)。

該人士指出，生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，是鹽業(yè)體制改革關(guān)鍵。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本要求，賦予食鹽生產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，直接進(jìn)入市場(chǎng)。除營銷企業(yè)，食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)也要成為食鹽專營主體，同時(shí)省、市、縣鹽業(yè)公司應(yīng)打破購、銷地域封鎖，直接與生產(chǎn)企業(yè)見面，做到貨暢其流，各省鹽業(yè)公司的鹽業(yè)可自由流通。

人員安置方面，新方案提出，一部分鹽業(yè)公司人員隨鹽政管理、監(jiān)督、執(zhí)法職能進(jìn)入公務(wù)員行列。同時(shí)，剝離鹽業(yè)公司現(xiàn)有優(yōu)良資產(chǎn)，分流安置剩余人員，直接進(jìn)入市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)。

政企關(guān)系方面，新方案認(rèn)為，各級(jí)鹽業(yè)管理職能從鹽業(yè)公司分離，鹽業(yè)公司只有經(jīng)營職能，管理職能分別由質(zhì)檢、工商、食品藥品監(jiān)督等部門承擔(dān)，從鹽業(yè)公司剝離出來的鹽務(wù)管理局則承擔(dān)鹽政管理工作。《財(cái)經(jīng)》記者了解到，新方案對(duì)改革時(shí)間的安排是，兩年內(nèi)全面放開鹽業(yè)市場(chǎng)。

鹽業(yè)生產(chǎn)企業(yè)似乎更早嗅到放開的氣息。去年10月，湖北鹽業(yè)公司和四川久大集團(tuán)公司合作收購湖南湘潭堿業(yè);緊接著，貴州、河南、陜西等鹽業(yè)公司也先后找到四川久大，探討在銷售和收購項(xiàng)目上的合作方式。

2009年11月，中鹽公司總經(jīng)理茆慶國在全國食鹽計(jì)劃會(huì)議上發(fā)言，稱“在專營沒放開的時(shí)候該維護(hù)的要維護(hù)，另外要做好放開的準(zhǔn)備”。

一位在鹽業(yè)行業(yè)工作多年的業(yè)內(nèi)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析，生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)之后，可以促使食鹽質(zhì)量提高，價(jià)格也會(huì)因競(jìng)爭(zhēng)而下降。

以往鹽業(yè)公司“抽肥補(bǔ)瘦，以近補(bǔ)遠(yuǎn)”，很多偏遠(yuǎn)地區(qū)碘鹽難以送到，但放開市場(chǎng)后，碘鹽價(jià)格下降，生產(chǎn)企業(yè)和“鹽販子”會(huì)將市場(chǎng)觸角延伸至這些地區(qū)，所需的政府補(bǔ)貼也有望減少。

一直從事鹽業(yè)體制改革研究的中國社科院法學(xué)研究所副研究員賀海仁對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，“專營肯定會(huì)打破，這一點(diǎn)我很樂觀。不樂觀的是，變相專營還會(huì)存在。雖然表面上放開，但國企可以大量收購鹽場(chǎng)，其他企業(yè)則沒有這樣的實(shí)力?！?/p>