“4萬億”引發(fā)了中國投資狂歡。地方政府聞風(fēng)而動(dòng)。有些公共投資項(xiàng)目安排，地方配套資金比例過大，超出了地方財(cái)政的承受能力

《財(cái)經(jīng)》記者 王延春 楊中旭 鄭猛

全球金融風(fēng)暴之后，當(dāng)世界各國還在舔舐傷口，中國經(jīng)濟(jì)已步入康復(fù)大道。

“4萬億”刺激計(jì)劃，使中國經(jīng)濟(jì)超預(yù)期逆轉(zhuǎn)。2009年一季度中國經(jīng)濟(jì)增長6.1%，二季度增長7.9%，三季度增長8.9%，四季度出現(xiàn)了久違的兩位數(shù)增長——10.7%，全年GDP增長8.7%。

中國經(jīng)濟(jì)走出了一個(gè)“V”型反轉(zhuǎn)，用財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康的話說，“4萬億托舉了中國經(jīng)濟(jì)”。不過，對(duì)“4萬億”刺激計(jì)劃的詬病，在其推出之初就爭論不斷。

4萬億大拯救

2008年年中，次貸危機(jī)從華爾街蔓延至中國。

當(dāng)年7月，中國央行對(duì)“適度緊縮”的貨幣政策進(jìn)行了一百八十度轉(zhuǎn)彎，采取了“取消信貸規(guī)模限制”的寬松貨幣政策。從9月16日開始，中國央行百日內(nèi)一連五次降息。配合貨幣政策轉(zhuǎn)身，出口退稅等積極財(cái)政政策也緊急上馬。

2008年11月5日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長的措施。

這是國務(wù)院常務(wù)會(huì)議在一個(gè)月內(nèi)連續(xù)兩次針對(duì)全國經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行部署。

此前于10月17日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議將宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)由“一保一控”轉(zhuǎn)為“保增長”，此次會(huì)議將“保持”改為“促進(jìn)”，并推出了“救急”的十條措施， 并端出令世界刮目的4萬億投資盤子。

彼時(shí)，距離雷曼兄弟公司倒閉不過50天，人們普遍以為，波及全球的金融危機(jī)是中國政府啟動(dòng)4萬億投資計(jì)劃的主要原因。

“但實(shí)際上，4萬億最初的框架在8月初就已經(jīng)提出。”中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室一位成員告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

2007年，中國大陸GDP增速躍至13%，達(dá)到新世紀(jì)以來那一輪上升經(jīng)濟(jì)周期的頂點(diǎn)。然而，波峰之后必是波谷。2008年之后，GDP增速扭頭向下。多名經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，經(jīng)濟(jì)上行周期后期以“雙防”(防經(jīng)濟(jì)由偏快轉(zhuǎn)為過熱，抑制通貨膨脹)為主的宏觀調(diào)控政策，實(shí)際上對(duì)經(jīng)濟(jì)蕭條起到了助推的作用。

2007年年底，中國國際貿(mào)易學(xué)會(huì)常務(wù)理事周世儉在赴東莞調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)匾延胁簧僖猿隹跒樯男瑥S關(guān)門歇業(yè)乃至倒閉。

次年1月29日，有接近決策層的學(xué)者在高層集體學(xué)習(xí)之時(shí)，亦曾當(dāng)面提出建議，“雙防”措施不宜過猛過密。

只是，在那一時(shí)期，次貸危機(jī)較少影響中國實(shí)體經(jīng)濟(jì)的論斷依舊是主流——這一觀點(diǎn)認(rèn)為，中國的外需經(jīng)濟(jì)不會(huì)受到很大的沖擊。孰料，次貸危機(jī)直接影響了發(fā)達(dá)國家進(jìn)口“中國制造”的產(chǎn)品——最佳調(diào)控時(shí)機(jī)因此錯(cuò)過。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長馬曉河告訴《財(cái)經(jīng)》記者:“中國經(jīng)濟(jì)那時(shí)恰好進(jìn)入了下行區(qū)間?！?/p>

汶川地震之后的六七月，中央領(lǐng)導(dǎo)密集調(diào)研以外需經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的東南沿海地區(qū)，并迅即作出政策調(diào)整。

在“4萬億”盤子里，大約2萬億元投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，1萬億元投向民生工程，1萬億元用于災(zāi)區(qū)重建。2009年全國“兩會(huì)”期間，國務(wù)院總理溫家寶為記者解讀4萬億計(jì)劃時(shí)稱:“中央1.18萬億元完全是新增的，今年在預(yù)算中已落實(shí)5950億元?！?/p>

隨后，國家發(fā)改委主任張平詳解4萬億“總盤子”構(gòu)成:2008年10月后增加投資1040億元，2009年新增投資4875億元，2010年增加5885億元。其余部分則囊括了地方政府、社會(huì)投資，以及企業(yè)和民間投資。

賈康對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，地方政府資金與中央資金大概是1∶1，也就是說，4萬億投資中至少2萬億應(yīng)屬政府財(cái)政資金。而按三年實(shí)行的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革8500億元投入并不在“4萬億”之列。

刺激計(jì)劃推出后，鐵道部、交通部、水利部大喜過望，而文化部、衛(wèi)生部、教育部、住建部則牢騷滿腹。

有牢騷的部委擺出若干理由:第一，“鐵公機(jī)電”對(duì)短期內(nèi)拉動(dòng)GDP有利，對(duì)長期拉動(dòng)就業(yè)卻不利;第二，文教衛(wèi)生保障房缺口更大，急需填補(bǔ);第三，加大對(duì)社會(huì)領(lǐng)域投資，對(duì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展有利。

四個(gè)月后，“4萬億”首次調(diào)整了投資結(jié)構(gòu)?！拌F公機(jī)電”占到了1.5萬億元——這較之2008年11月的盤子少了3000億元，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模比重由45%降至37.5%;教育、衛(wèi)生、文化、計(jì)劃生育等社會(huì)事業(yè)投資，比重由1%提高至3.75%，民生工程投資也從占比7%增加至10%。

九個(gè)月后，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議召開，對(duì)投向再次作出調(diào)整，“保存量，砍增量，有保有壓有側(cè)重”成為下一步投資的原則。中央既希望存量不會(huì)帶來爛尾，又希望防止產(chǎn)能過剩。對(duì)于這一投向調(diào)整，賈康對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，其中最重頭部分仍為“鐵公機(jī)”。

“兩年4萬億”計(jì)劃目前已經(jīng)執(zhí)行過半，從2008年四季度到2009年底，中央財(cái)政承諾的1.18萬億元投資已先后下達(dá)了四批，共計(jì)3800億元。要實(shí)現(xiàn)1.18萬億投資，中央今年還需投資5800億元左右。

中金公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈繼銘曾估算，若4萬億全部來自于政府投入，可拉動(dòng)2009年GDP約1.8個(gè)百分點(diǎn)。

投資癥候群

“4萬億”引發(fā)了中國投資的狂歡。地方政府聞風(fēng)而動(dòng)，將主要精力放在迅速修改項(xiàng)目計(jì)劃書上。東北某省發(fā)改委工作人員稱，當(dāng)時(shí)加班加點(diǎn)乃至熬通宵是家常便飯，“‘鐵公機(jī)電’是大頭，省里得趕快上項(xiàng)目;文教衛(wèi)生是小頭，省里得抓緊往下砍?！?/p>

天津一位有國資背景的醫(yī)藥上市公司老總也曾向《財(cái)經(jīng)》記者透露， 2008年冬，有關(guān)部門的人打來電話，“你趕緊報(bào)個(gè)項(xiàng)目吧，再給你2000萬元”。

“4萬億”方案公布一周之內(nèi)，各地政府紛紛公布投資藍(lán)圖:上海5000億元，吉林4000億元，海南2070億元，安徽3890億元，浙江3500億元，河北5889億元，河南1.2萬億元，遼寧1.3萬億元，重慶1.3萬億元，廣東2.3萬億元……其中，遼寧省在兩天之后即宣布超萬億的投資計(jì)劃。彼時(shí)，中央有關(guān)4萬億投資項(xiàng)目的具體框架和比例尚未公布。

加總起來，全國各省市自治區(qū)固定資產(chǎn)計(jì)劃投資總額超過10萬億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出中央最初設(shè)想的拉動(dòng)地方和社會(huì)投資規(guī)模4萬億的目標(biāo)。而1998年那輪積極財(cái)政政策，五年時(shí)間共投資大約3萬億元。

全國人大常委會(huì)副委員長成思危2009年1月曾公開表示擔(dān)心，4萬億刺激計(jì)劃之下，可能出現(xiàn)一輪新的投資大躍進(jìn)。當(dāng)其時(shí)也，3800個(gè)地方融資平臺(tái)一起“造殼”舉債，規(guī)?？涨?。

此前，給投融資平臺(tái)貸款的主要是國家開發(fā)銀行一家，而2008年年底以來，各家商業(yè)銀行蜂擁而至，在一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了競相給投融資平臺(tái)發(fā)放貸款的局面。

國務(wù)院發(fā)展研究中心提交的“地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資問題研究”報(bào)告稱，全國共有各級(jí)政府投融資平臺(tái)3800多家，其中70%以上為縣區(qū)級(jí)平臺(tái)公司。2008年年初，全國各級(jí)地方政府投融資平臺(tái)的負(fù)債約為1萬多億元，到2009年年中，迅速上升到5萬億元以上，其中絕大部分來自于銀行貸款。

“發(fā)改委系統(tǒng)加快了投資項(xiàng)目的審批進(jìn)度，以前過嚴(yán)的審批條件有所放松。” 清華大學(xué)中國與世界經(jīng)濟(jì)研究中心副主任袁剛明告訴《財(cái)經(jīng)》記者，由于刺激經(jīng)濟(jì)任務(wù)緊急，各地出爐的投資計(jì)劃中，多數(shù)為已經(jīng)在建項(xiàng)目，或者前兩年因壓縮投資規(guī)模尚未獲批的項(xiàng)目。

“節(jié)奏快了，決策就可能有問題?！?中國投資協(xié)會(huì)會(huì)長張漢亞說，盡管投資的大方向是對(duì)的，但突擊編報(bào)項(xiàng)目，審批中放松了環(huán)保、能效、技術(shù)等方面的要求，一些項(xiàng)目勢必存在隱患。

從事基礎(chǔ)設(shè)施投資和融資咨詢的北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“南方一個(gè)城市，本來核算需要5萬噸的污水處理廠，但卻上馬10萬噸的規(guī)模，由于項(xiàng)目沒有進(jìn)行可行性研究就匆匆上報(bào)，污水廠建起了，可政府配套資金跟不上，啟用污水處理的管網(wǎng)系統(tǒng)卻沒有建起來，污水廠成為擺設(shè)。”

關(guān)注4萬億投資中交通項(xiàng)目的中投顧問研究員黎雪榮對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者介紹說，高速鐵路建設(shè)方面，幾十條高速鐵路相繼上馬，安全監(jiān)管問題凸顯。此前，在修建武九線九江至廬山段客運(yùn)線時(shí)，政府招標(biāo)的防水材料半數(shù)不合格;開通不久的武廣高鐵被一根香煙“熏”停三小時(shí)等事件也相繼發(fā)生。

實(shí)際上，中央也注意到投資出現(xiàn)的問題，曾派出24個(gè)檢查組開展了多輪檢查。審計(jì)署也先后兩次公布審計(jì)結(jié)果。

截至2009年3月底，審計(jì)抽查的18個(gè)省區(qū)335個(gè)新增投資項(xiàng)目，中央投資資金平均到位率為94%，其中有的項(xiàng)目按工程進(jìn)度地方配套資金到位僅為48%。還有個(gè)別地方虛報(bào)到位配套資金和工程進(jìn)度，個(gè)別項(xiàng)目用新增投資償還以前年度拖欠的工程款，沒有形成新的實(shí)物工作量。

2009年6月-8月，全國人大財(cái)經(jīng)委組成以石秀詩為組長、副主任委員尹中卿為副組長的調(diào)研組，先后赴內(nèi)蒙古、陜西、遼寧、湖北和上海等五省(區(qū)、市)進(jìn)行公共投資項(xiàng)目實(shí)施情況的調(diào)研。

全國人大財(cái)經(jīng)委在地方調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，有些公共投資項(xiàng)目安排，地方配套資金比例過大，超出了地方財(cái)政的承受能力。

比如，2009年國家下達(dá)的保障性住房建設(shè)計(jì)劃，全國共需投入1676億元，其中，中央投入493億元，占29.4%;地方配套1183億元，占70.6%，落實(shí)困難。不少市縣政府因難以落實(shí)配套資金，大量利用銀行貸款，或拖欠工程款。

此外，按照國家要求，2009年中央財(cái)政代理發(fā)行的2000億元地方政府債券資金主要用于新增中央投資項(xiàng)目的地方配套，特別是民生工程項(xiàng)目，但人大財(cái)經(jīng)委在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的地方將該款項(xiàng)用于自己安排的項(xiàng)目，影響了中央確定項(xiàng)目配套資金的落實(shí)。

2009年9月-10月，審計(jì)署又組織對(duì)北京、內(nèi)蒙古、遼寧等17個(gè)省區(qū)市，以及鐵道部、國家電網(wǎng)公司等進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查。對(duì)1981個(gè)項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果表明，部分項(xiàng)目建設(shè)不完全符合國家環(huán)保及土地等政策要求，有的地方還存在用已完工項(xiàng)目申請(qǐng)政府投資補(bǔ)助、擠占挪用資金等問題。

繼續(xù)擴(kuò)張?

賈康表示，下階段中國宏觀政策的基本框架是在“反周期”的擴(kuò)張操作思路下，保持?jǐn)U張形態(tài)必要的連續(xù)性，并注意適當(dāng)?shù)膬?yōu)化微調(diào)，采取相機(jī)抉擇、靈活審慎的調(diào)控方略。

關(guān)于2010年投資的走向，2009年12月初召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議已給出基調(diào)，“要保持投資適度增長，重點(diǎn)用于完成在建項(xiàng)目，嚴(yán)格控制新上項(xiàng)目。”

“2009年新開工項(xiàng)目非常多，數(shù)量增長近乎1倍，很多項(xiàng)目需要跨年度甚至三四年才能完成。因此，今年的新開工項(xiàng)目必然會(huì)減少，合乎邏輯的狀況應(yīng)是資金隨之續(xù)減?！辟Z康說。

不過，賈康并不認(rèn)為這就意味著中央投資要淡出，因?yàn)橹醒?.18萬億元資金到今年年底必須全部支出，調(diào)整的只是投向而已。“在民間投資仍不景氣的情況下，政府必須投資，投入那些從中長期看能優(yōu)化民間投資環(huán)境的、對(duì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化有促進(jìn)意義的領(lǐng)域。”

但張漢亞認(rèn)為，“4萬億”計(jì)劃是非常之舉，在2010年新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下，這個(gè)提法肯定會(huì)逐漸淡化。

《財(cái)經(jīng)》記者從不同渠道獲悉，此次積極財(cái)政政策極可能會(huì)采取漸進(jìn)方式淡出，一如1998年那次。據(jù)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所副所長高培勇判斷，保守預(yù)期，這一次積極財(cái)政政策的實(shí)施區(qū)間至少要跨越三年。上一輪積極財(cái)政政策，從1998年一直持續(xù)到2005年。

據(jù)悉，積極財(cái)政政策將先從有“擠出效應(yīng)”的領(lǐng)域淡出，讓位于逐步活躍的民間投資，通過減稅、放松管制等方式，將著力點(diǎn)放在激發(fā)市場活力和市場需求上，而不是再依靠政府投資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)?！?/p>