2009年底和2010年初，中央和社會各界對地方政府融資平臺(以下簡稱“融資平臺”)問題高度關注，銀行監(jiān)管部門甚至發(fā)出風險警示，《政府工作報告》中也首次提出要對該問題進行深入剖析，防范地方融資平臺風險進一步擴大。由于這一問題的敏感性日益上升，近期在部分商業(yè)銀行公布2009年年報后，不少銀行的管理層都被媒體和分析師問及本行融資平臺貸款情況及風險管理措施等。令人詫異的是，幾家大銀行的負責人對融資平臺貸款風險則表現(xiàn)出與監(jiān)管部門和專家學者不盡相同的看法，甚至有的負責人還說融資平臺貸款問題被擴大化、“妖魔化”了。發(fā)改委某司長最近就表示過如下看法:“要避免出現(xiàn)將地方投融資平臺的融資風險不合理放大的傾向和做法，要防止矯枉過正?！碑斎灰灿幸恍┿y行表示，2009年已經(jīng)“及時出臺措施加強管理，停止對縣級政府融資平臺客戶貸款投放，嚴控對財力弱的地方政府融資平臺提供信貸支持，控制政府融資平臺貸款增長”。

是否融資平臺貸款真的安然無恙?是否其風險真的被“妖魔化”或擴大化?是否防范融資平臺貸款風險有點小題大做?對于這些問題是亟待澄清的，不然會影響對經(jīng)濟形勢和銀行發(fā)展“三性”的正確判斷?；谶@一考慮，筆者再對融資平臺貸款問題談一些個人看法(筆者曾于2009年7月撰文，對融資平臺問題進行了分析并提出相關的建議)。

對地方融資平臺要明確定義，不宜概念混淆

有人說:“融資平臺貸款早已有之，并非自2009年才有。商業(yè)銀行在多年前就已介入此類貸款，多數(shù)都安全無慮，所以不必對其‘談虎色變’，一律棒喝?！贝嗽挷钜?，或存在混淆概念之誤。目前，金融界說的融資平臺貸款既不是20世紀80年代后期對中央和地方投資公司發(fā)放的“撥改貸”基金貸款和儲備貸款，也不是自20世紀90年代后期起對某些地方高速公路公司、電廠、電站、鐵路、機場等項目發(fā)放的基礎設施貸款。而是指對“政府融資平臺包括公益性融資平臺和經(jīng)營性(準公益性)融資平臺，如綜合開發(fā)、城建投資、土地儲備、公共交通、稅務公用事業(yè)等”發(fā)放的貸款。這些融資平臺的具體形式:一是直接作為借款單位的政府部門，如鐵道、交通、電力等。二是政府單獨設立的平臺公司，如政府性項目公司、綜合開發(fā)投資公司、市政建設公司等。三是政企合一的融資平臺(如土地儲備中心、開發(fā)園區(qū)管理公司等)。四是其他政府融資平臺(公司)?？梢哉f，這個由權威部門發(fā)布的對“融資平臺”的正式定位，既包含了銀行此前對一些基礎設施項目貸款的范圍，但外延邊界更寬，還包含了許多銀行以前不宜涉及、不愿意或按風險管理原則不能夠參與的范圍。完全可以說，在這個定位明確后，以前一些銀行自己定位的“融資平臺”概念就不復存在或應該更新了。事實上，一些銀行還沒有完成本行內部對融資平臺概念的統(tǒng)一定義和風險管理原則，以至出現(xiàn)在最終統(tǒng)計的融資平臺貸款總量中，監(jiān)管部門調查統(tǒng)計數(shù)據(jù)與商業(yè)銀行統(tǒng)計的數(shù)據(jù)不一樣，通常是監(jiān)管部門數(shù)據(jù)大大高于各家銀行自行上報的數(shù)據(jù)。

由于統(tǒng)計報告數(shù)據(jù)上的差異，現(xiàn)在業(yè)界對全國究竟有多少融資平臺、有多少融資平臺貸款等還缺乏一個權威部門的定調數(shù)據(jù)。最新的說法是，據(jù)財政部財政科學研究所估算，“目前我國地方投融資平臺負債超過6萬億元，約相當于GDP的16.5%”。對此，筆者的解讀是，實際數(shù)據(jù)或將高于上述判斷或測算。一些地方的債務總量已經(jīng)到了難以維持正常財政收支預算管理的境況。筆者在浙江溫州調研時，就有當?shù)亟鹑诮缛耸繉P者述及，目前地方政府是“吃飯靠財政，建設靠土地，發(fā)展靠金融”。富甲一方的溫州尚且如此，中西部的地方財政情況肯定還要嚴峻得多。

地方融資平臺貸款未必真的是低風險貸款

在被問及地方融資平臺貸款的風險狀況時，幾大銀行高管的回應比較接近，官方回答是“四大國有上市銀行的政府融資平臺貸款結構比較合理，整體風險在可控之中”。如果真是這樣，也許業(yè)界對融資平臺貸款風險有些誤解或者曲解，似乎有點杞人憂天，小題大做。然而筆者并不認同這樣的“自信”和定論。

據(jù)筆者初步分析，地方融資平臺目前尚未出現(xiàn)巨額不良貸款的風險有以下幾個主要因素。

還款期限未到。許多融資平臺貸款項目的建設期和還款期設定時間較長。目前絕大多數(shù)項目還處于建設期，在建設期內通常只需償還貸款利息部分，而該利息都已計算在投資總額中，甚至銀行為了爭攬平臺貸款還給予優(yōu)惠利率，因而在目前貸款年利率只有5%#12316;6%的低水平下不會對項目和平臺公司構成還款(還息)壓力。因此，只要平臺項目還有后續(xù)資金，還在貸款期限內，似乎都可列為“正常貸款”。

銀行循環(huán)授信或多頭授信支持，融資平臺公司項目回旋余地大，可以暫緩風險暴露。客觀上，只要融資平臺公司不倒，它們就可以利用一家銀行或多家銀行的充足授信額度進行資金運作，或以新還舊，或以甲還乙，或以大還小(即用后續(xù)獲得的更大授信額度歸還之前的借款額度)，或寅吃卯糧，從而形成融資平臺公司還款正常的“假象”，貸款銀行也可以心照不宣地“以貸收息”或維持來之不易的貸款存量而“持之以恒”。

不合法的政府(財政)擔?；蚋咭鐑r的土地(資產(chǎn))抵押，給融資平臺抹上了一層“保護色”。盡管《擔保法》明確政府機構的擔保無效，但商業(yè)銀行對有政府背景或政府擔保、有土地抵押的融資平臺通常都“高看一眼”、厚愛有加，在審查審批上比較寬松，綠燈放行。有的銀行審批人員甚至開玩笑說，“銀行對政府都不相信還能相信誰?”、“只要有土地在就不怕貸款還不了”。

融資平臺打捆包裝，可以“拆東墻補西墻”，掩飾真實償債能力不足的風險。有一些融資平臺因有地方政府庇護，可同時介入同一行業(yè)或不同行業(yè)的多個項目公司或機構，有的甚至是“打捆借款”。由于銀行不能按具體項目監(jiān)控其資金流向和用款進度，加之融資平臺公司的財務報表不規(guī)范、不透明，銀行很難進行深入的貸后管理。只要融資平臺堵得上當期應歸還貸款的“窟窿”，銀行通常不會去深究其還貸資金是從哪里來的。

銀行對融資平臺貸款風險的寬容度較高。由于銀行管理層和信貸人員并不希望自己營銷和審批的融資平臺貸款過早地、大面積地出現(xiàn)不良風險征兆，大都采取“高寬容度”或“難得糊涂”的態(tài)度，能忍則忍，能拖則拖，能護則護，畢竟如果出了大額不良貸款，誰的日子都不好過，輕則可能會影響“烏紗帽”，重則可能淪為“階下囚”。

寄望于經(jīng)濟持續(xù)高增長的救贖或政府(納稅人)埋單。一些政府出資的融資平臺公司或機構，盡管地方政府負債率、杠桿率已經(jīng)很高了，但因對高GDP增長的熱衷和為官一任的“政績”追求，往往難以克制對負債建設、透支建設的誘惑?；ㄥX在本官，還錢在后任，加之有土地抵押(土地也不是自己的，不抵白不抵)，只要經(jīng)濟增長率能高于銀行貸款利率，只要地方財政收入增長率能高于銀行授信增長率，融資平臺的老板就不會顧忌卸任后還不還得了貸款。特別是大手筆的融資平臺貸款，有的從一開始就沒準備自我還款，而是寄希望于政府(納稅人)埋單。

目前有一個扭曲的現(xiàn)象。有些商業(yè)銀行一方面不承認地方融資平臺貸款蘊藏著較大風險，另一方面又聲稱本行發(fā)放的融資平臺貸款并不多，想方設法縮小該項貸款在本行貸款總量中的占比和外界對該項貸款結構的關注。有的銀行一方面為本行融資平臺貸款正名，另一方面在內部發(fā)出警示，對新的融資平臺貸款掛出“免戰(zhàn)牌”。事實上，地方融資平臺貸款運用已經(jīng)出現(xiàn)一些問題，并非進入了“有借必有還”的安全保險箱，更非如某些人士推測的極低的風險損失概率。比如，上海一家地方融資平臺公司(上海江橋城市建設投資有限公司)已經(jīng)曝出20億元銀行貸款被挪用的問題，此等現(xiàn)象或許并非個案。又如，銀監(jiān)會三令五申要求各家銀行把地方融資平臺貸款的“項目包”解開，而一些銀行卻遲遲不能復命，存在難以解包或不愿解包之嫌。再比如，監(jiān)管部門對銀行發(fā)出通報，要求對“三無”(無具體用途、無實質項目、無還款來源)的融資平臺項目進行清理，但相關銀行至今也拿不出自身有多少“三無”性質的融資平臺項目貸款數(shù)據(jù)等。由于長期處于“霧里看花”的狀態(tài)，對地方融資平臺貸款的風險究竟有多大就難免存在莫衷一是的看法。

在筆者看來，對融資平臺的風險，既不能把它視為洪水猛獸，但也不能只看作蝦兵蟹將，斷定其折騰不出什么大的風險。筆者的觀點是，融資平臺貸款猶如一個裝了很長引線的“炸藥桶”，現(xiàn)在還在往里面填充炸藥，但已經(jīng)有跡象顯示該引線開始著火。如果不迅速采取措施減少停止炸藥的填充，切斷引線以防止過早地被外力引爆或自燃，一旦火藥桶被引爆，則其造成的損失和危害將難以計量。如果至今仍有人堅持認為融資平臺貸款風險會“平安無事”，筆者認為那決不是他判斷失誤，而是有欺人騙己之嫌。商業(yè)銀行應始終將信貸經(jīng)營安全性放在第一位。

地方融資平臺貸款應做的補救工作

通過十幾年前對幾大商業(yè)銀行不良貸款多次剝離的實踐，筆者總結出一條教訓:商業(yè)銀行從事任何違背信貸規(guī)律和風險管理原則的業(yè)務，到頭來都會受到客觀規(guī)律的教育和懲罰。也許直接受到懲罰的并不是那些最初違背客觀規(guī)律辦了錯事的機構和人員，但他們的后繼者、員工和廣大納稅人都會深受其害。那么，應該如何消除融資平臺貸款風險可能帶來的危害和不良影響呢?筆者的建議是:健全法制，鎖定存量，歸類整合，堵疏有序，新老劃斷，汰劣存優(yōu)，加強問責，力避后患。

健全法制

之所以出現(xiàn)大規(guī)模的融資平臺問題，主要是法制建設不健全、不落實，有法不依?！稉７ā贰ⅰ额A算法》等都明文規(guī)定了地方各級政府、財政不能提供擔保，即使出具了擔保也不具有法律效力，地方政府不能發(fā)債搞赤字建設等，但很多地方卻是用行政部門的通知取代了國家法律的權威，憑借地方財政部門書面或口頭的安慰函或承諾等，就可以暢通無阻地向銀行借款、向民眾舉債。為今之計，不能讓這種“用通知代替法律”的狀況再延續(xù)下去。鑒于地方融資平臺的債務已經(jīng)達到數(shù)萬億元之巨，建議國家迅速立法或由國務院制訂條例進行嚴格的管理規(guī)范。

首先，要統(tǒng)一“融資平臺”的法律定義。目前存在的對地方融資平臺五花八門的稱謂或自定概念、自定范圍、自定規(guī)則的現(xiàn)象必須迅速糾正。

其次，應由全國人大組織立法，凡原有相關法律中確認為不能違背或暫不具備修改、取代條件的內容，應明確必須堅持依法執(zhí)行;凡已不合時宜的條款可以廢止執(zhí)行或用新的法律法規(guī)取代。因時間緊迫，可以授權國務院先行制訂具有法律約束力的《融資平臺投融資管理條例》進行規(guī)范。

第三，強化立法檢查監(jiān)督。每年應組織全國人大常委委員和人大代表會同地方人大等立法機構，對各級地方政府執(zhí)行國家相關法律或《融資平臺投融資管理條例》的情況進行檢查。有關工作也可授權國家審計機構進行審計監(jiān)督，并將審計結果向全國人大報告。

鎖定存量

由于概念不清晰，管理渠道多，目前究竟有多少融資平臺貸款實際上是一本“糊涂賬”，缺乏權威部門的一錘定音。長此下去將會留下越來越多的隱患。此項工作涉及面廣、成因復雜、解決棘手，短時間難以斷根。建議由國務院成立類似于1992年清理“三角債”那樣的工作機構，從相關職能部門抽調得力人員，分區(qū)域進行專項調查，掌握實情和底數(shù)?，F(xiàn)在由某一機構組織地方或貸款銀行自報的數(shù)據(jù)可以作為參考，但其中或有水分(地方擴大虛報或指望將來中央財政多補貼買單)，或有隱瞞(不敢實情報告主要擔心把事情搞大、債務過重等日后被問責或違規(guī)、違法問題露餡)。相對而言，在明確了統(tǒng)一的“融資平臺”概念后，以各家銀行的系統(tǒng)數(shù)據(jù)為基礎進行核實、甄別是比較可信的。在摸清融資平臺的債務“家底”后，要將相關融資平臺建庫存放，實行專項管理，嚴禁在現(xiàn)有存量基礎上繼續(xù)擴大范圍、變換花樣、前清后欠、尾大不掉。

歸類整合

據(jù)了解，現(xiàn)有的由融資平臺包裝或供應資金的項目大體分為三類:第一類是純經(jīng)營性的項目(公司)，有獨立的收支來源、渠道，能夠依靠現(xiàn)在和未來的現(xiàn)金流自我還本付息。第二類是準經(jīng)營性(或準公益性)項目(公司)，這類項目除依靠自我經(jīng)營的現(xiàn)金流外，還必須有一定的政府補貼，才能歸還銀行貸款利息，能否歸還本金則需視投資多少或經(jīng)營狀況而定。第三類是純公益性的項目(公司)，這類項目屬于政府公益性質，沒有獨立還款的能力，必須由財政全額補貼才能維持經(jīng)營和支付利息。對這三類平臺項目，需要分門別類，一類一策或同類多策。不宜交叉設置歸類，在治理上更不能混同安排。鑒于縣級機構的融資平臺數(shù)量較多，且多為近年來新建立，可以明確一個管理規(guī)則，實施在本省、本市范圍內融資平臺項目的歸類整合，原則上，每個省(市)最多可以保留3個融資平臺(即純經(jīng)營性的、準經(jīng)營性的、純公益性的融資平臺各一個)。凡不愿納入整合范圍的，債務一律自主承擔，撤銷原來的政府擔?；虺兄Z，徹底走市場化的公司治理體制。

堵疏有序

對融資平臺貸款要實施量化控制，根據(jù)各省、市的財力基礎和增長狀況，核定其能夠通過融資平臺向外承借銀行貸款和其他債務的數(shù)量。筆者曾建議至少要建立以下幾個債務指標的底線標準。

地方政府的債務承擔率。該指標是指地方財政的全部債務余額與其當年可自主支配的財力的比例，原則上以小于80%為好。

地方政府的負債率。該指標是指地方政府的債務余額與其地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)的比例。筆者認為該比例不應是一個常態(tài)指標，而是經(jīng)濟刺激政策期間的應急性舉措，原則上應以零負債為宜，即使迫不得已舉債，也不應超過15%的限度，而且以后年度應逐年減少。

地方財政對全部債務的償還率。該指標是指地方財政對當年需要其安排預算內和預算外資金(包括賣地收入資金)償還各類債務的本息總額與其當年可實際支配財力的比例。該比例暫不宜統(tǒng)一劃線，基本原則是地方財政當年應償還的債務本息總額必須在確保當年經(jīng)常性開支不斷檔、不拖欠、不挪用、不擠占且收支相抵尚有盈余的財力內能及時、足額償還。

自有資本充足率。按國家規(guī)定，城市建設項目的最低資本比例應達到30%，而現(xiàn)在許多融資平臺項目的資本金都未達到此標準，不少項目都存在資本金不足、資本金不實或抽逃資本金的違規(guī)情況。針對當前一些融資平臺項目的資本金被虛化或是用借債資金充當資本金的情況，國家應明確規(guī)定，各類銀行貸款資金(包括開發(fā)銀行的“軟貸款”)、由融資平臺發(fā)債募集的資金、用商業(yè)銀行信托理財產(chǎn)品轉化借入的資金、具有債務性質的股東借款等，均不能作為融資平臺項目(公司)的資本金。以前存在用上述資金充作資本金的，必須全面清算、核實，責成融資平臺公司或其上級、股東單位用合法、合格的資本金置換或補足。嚴禁各類銀行對資本金不足、不實、不到位的融資平臺繼續(xù)發(fā)放新的貸款(包括搭橋貸款)。

在堵住漏洞和缺口的同時，國家也應為地方財政及合法融資平臺開辟合法、合理、合適的借債途徑或融資渠道。目前采用的由中央財政替地方政府發(fā)債納入全國預算的做法可以堅持，但數(shù)量應該再準確核算，適量增加。對不具備清償債務能力的地方政府，則應暫停為其繼續(xù)發(fā)債，可通過其他合法途徑改變其債務越積越重、依賴越來越強的被動狀況。如有可能，國家應對《預算法》及分稅制等相關法制、體制、機制等問題，進行通盤考慮，統(tǒng)籌協(xié)調解決，避免產(chǎn)生顧此失彼、矛盾越積越多的體制性風險。

新老劃斷

據(jù)悉，由財政部牽頭已經(jīng)擬訂出一份《地方融資平臺相關監(jiān)管意見》的文件，文件中已經(jīng)提出了新老劃斷的主張及劃分新老的時點。但據(jù)媒體報道，似乎這個文件的部分條款受到來自一些地方政府的抵制和排斥。筆者認為，地方融資平臺的制造者和主要受益者就是地方政府的官員，任何一個部門出臺監(jiān)管融資平臺的文件，無疑是對其加了一道“緊箍咒”或“避雷針”，地方政府感到不舒服、不自在、不適應是很自然的事情，這也是監(jiān)管意見應該達到的效果。因此，對新老隔斷的安排不能放棄，不能退讓。如果有的地方政府仍然固執(zhí)己見，不對目前已經(jīng)有所泛濫乃至失控的地方融資平臺數(shù)量和貸款(借債)總額視若無睹，仍要繼續(xù)添磚加瓦的話，建議國家明確，由地方黨政主要負責人和相關銀行負責人簽訂責任狀或承諾書，對已經(jīng)存在和將要繼續(xù)發(fā)生的融資平臺債務風險，承擔自我清償和平衡的責任。務必在其一定任期內完成，而不能將相關債務轉嫁到后任、中央或者遙遙無期。即便是實行新老隔斷，也應該對新老融資平臺貸款、債務制訂出新的管理規(guī)則，不能讓其在原有的無序、失控狀態(tài)下繼續(xù)膨脹。

汰劣存優(yōu)

2009年，在各級銀行信貸“大躍進”的同時，地方融資平臺也如“雨后春筍”般拔地而起，不僅門類龐雜，而且數(shù)量巨多。全國初步統(tǒng)計是8000多家，但此數(shù)僅是2009年6月底的數(shù)據(jù)。由于2009年的信貸形勢是各家銀行爭相向地方融資平臺發(fā)放貸款，甚至降低利率或給其他優(yōu)惠(放寬授信審查、擴大審批權限、還款期限長且給予寬限期等)，因此融資平臺已經(jīng)被吊起大大的胃口，不少融資平臺的授信總額少則10億元，多則上千億元。這勢必給魚龍混雜、形色各異的融資平臺帶來盲目做大做強的生機或期盼。

而自2009年第四季度以來，這股融資潮開始降溫，特別是2010年銀行普遍收緊放貸總量和進度節(jié)奏，而且銀行還被“實貸實付”的固定資產(chǎn)貸款管理辦法等約束貸款用途，一些融資平臺已經(jīng)出現(xiàn)后續(xù)資金斷檔、項目進展拖期現(xiàn)象。這類貸款風險實際是從該類融資平臺誕生起或銀行發(fā)放第一筆貸款時就已經(jīng)存在(或潛伏)，現(xiàn)在收縮或許可減輕以后的壓力，防止更大風險的積累，如繼續(xù)維持下去，后果則不堪設想?，F(xiàn)在是需要下決心進行“壯士斷腕”、“釜底抽薪”的時候了。大部分低層次、高負債、缺管理、少人才、無效益的融資平臺必須盡快整合、淘汰、撤銷、關閉，早做少損失，晚做大損失，不做全損失。即使對經(jīng)過清理整頓后保留下來的融資平臺，也要重新制訂收入與來源平衡、風險與效益平衡、任期與責任平衡、短期與長期平衡、資本與負債平衡的發(fā)展規(guī)劃，不能再走“邊上項目邊借款，頭腦一熱就建平臺”的老路。對那些財政收支(包括轉移支付后)入不敷出的省份，其現(xiàn)有的省以下純公益性融資平臺，應全部納入省級融資平臺進行統(tǒng)一管理，制訂計劃逐年清償銀行貸款和其他債務，新的平臺一律不準再搭建和注冊經(jīng)營，銀行更不準再發(fā)放新的貸款(即使用國有土地做抵押、財政擔保也不能貸款)。

加強問責

本輪地方融資平臺貸款的興起，各級地方政府應負主要責任，商業(yè)銀行放寬授信審批條件和一貫的“三性”原則而劍走偏鋒、網(wǎng)開一面、增磚添瓦也難辭其咎。筆者相信，泡沫已然吹大，風險已經(jīng)釀成，除了亡羊補牢清收整改，力爭減少損失外，更要充分吸取教訓，分清責任，避免一誤再誤。很多實例說明，大放貸的后面存有大風險，同時大放貸的背后或許不無權錢交易、違規(guī)瀆職、損公肥私的大腐敗事件。王益的受賄案是前些年的不良范例，上海江橋城建投資公司則可能是新的事例。建議在規(guī)范地方融資平臺時，要本著“既對事也對人”的原則，明辨是非和責任，不能在國家用納稅人的血汗排雷、埋單、清欠的同時，卻讓那些埋設地雷、從中漁利甚至有違法行徑的人員“官照當、錢照撈”，甚至變本加厲，越走越遠。

力避后患

治理融資平臺風險不能孤立地進行，也不能只搞“一陣風”的清理整改后又恢復原樣。融資平臺風險與房地產(chǎn)風險是相伴相成的，融資平臺靠地方政府不斷賣地的高地價收入生存或擔保，而高地價又是高房價的第一推手;地方政府卻又從高房價中獲取高稅費收入，從而形成不良循環(huán)。同時，融資平臺也是一些地方為維持“兩高一?！钡嚷浜螽a(chǎn)業(yè)結構或搞“政績工程”的一根“救命稻草”，因為融資平臺的地方保護、隱蔽、轉移功能比較強。因此，對治理地方融資平臺不能滿足于一時見效，而要著眼于建立長效治本制度和防止系統(tǒng)性風險發(fā)生的剛性監(jiān)管措施，需要多個部門、銀行的聯(lián)手合作，作為一個系統(tǒng)工程來建設。這樣，才能避免遇到經(jīng)濟低潮時重蹈覆轍，再生后患。

(作者系中國投資學會常務理事)