相對集中行政處罰權(quán)制度自1997年在北京市宣武區(qū)開展試點(diǎn)工作到現(xiàn)在在全國推行，走過了十三年的歷程，總結(jié)實(shí)施的成效和經(jīng)驗(yàn)，目的是更好地規(guī)范行政處罰，完善行政執(zhí)法體制，推進(jìn)依法行政。

一、實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)制度的主要成效和基本經(jīng)驗(yàn)

實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)制度的成效，主要有四個(gè)方面。

（一）初步形成了新的行政執(zhí)法機(jī)制，樹立了良好的行政執(zhí)法形象

據(jù)了解，開展相對集中行政處罰權(quán)工作的城市在過去各部門分散執(zhí)法時(shí)期，盡管行政執(zhí)法總數(shù)不少，但分散到各支隊(duì)伍后力量都感到嚴(yán)重不足，只能靠雇傭臨時(shí)工執(zhí)法，行政執(zhí)法者素質(zhì)普遍較低，加之大多數(shù)沒有經(jīng)費(fèi)保障，靠罰款和收費(fèi)養(yǎng)執(zhí)法隊(duì)伍，這就導(dǎo)致執(zhí)法方式簡單、粗暴，亂收費(fèi)、亂罰款、以罰代管的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，人民群眾意見很大，尖銳地批評有些地方和部門“管理就是收費(fèi)，執(zhí)法就是罰款”。對此，這些城市按照國務(wù)院有關(guān)文件的要求，嚴(yán)把行政執(zhí)法人員的錄用關(guān)，加強(qiáng)對行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)，提高行政執(zhí)法人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和法制觀念，嚴(yán)格行政執(zhí)法程序，完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度，在執(zhí)法中強(qiáng)調(diào)疏堵結(jié)合，管理與服務(wù)結(jié)合，教育與處罰結(jié)合，著力解決行政執(zhí)法中的利益驅(qū)動(dòng)問題。同時(shí)，嚴(yán)格實(shí)施罰繳分離和“收支兩線”制度，城市管理行政執(zhí)法局的罰款全額上繳財(cái)政，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財(cái)政予以保障，解決了“靠違法養(yǎng)執(zhí)法，靠罰款發(fā)工資、獎(jiǎng)金”的問題。從而，規(guī)范了行政執(zhí)法行為，贏得了人民群眾的理解和支持。

（二）在一定范圍內(nèi)進(jìn)行了管理權(quán)、審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)適當(dāng)分離的探索，為改革現(xiàn)行行政管理模式初步積累了一些經(jīng)驗(yàn)

由于政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革尚未完全到位，目前城市管理領(lǐng)域中，絕大多數(shù)部門都是“一條龍”管理，從立規(guī)矩到執(zhí)行，從管理、審批到監(jiān)督、處罰，都由一個(gè)部門決定；部門自己給自己設(shè)定權(quán)力，又自己去行使權(quán)力，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，行政執(zhí)法中存在很大的隨意性。結(jié)果，自己違法審批，自己又去監(jiān)督查處，無法從制度上解決濫用權(quán)力、權(quán)錢交易等腐敗問題，影響了法律法規(guī)的正確實(shí)施。而且，從省到市、縣的同一方面的行政主管部門都行使同樣的權(quán)力，都管同樣的事情，在多頭執(zhí)法之外，又形成多層執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法“打架”的問題。各有關(guān)城市在實(shí)行相對集中行政處罰權(quán)以后，根據(jù)城市管理領(lǐng)域的特點(diǎn)，對有關(guān)行政管理權(quán)力進(jìn)行了重新歸類和配置，初步實(shí)現(xiàn)了城市管理領(lǐng)域的管理權(quán)、審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)的適當(dāng)分離，同時(shí)還理順了市、區(qū)兩級城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍之間的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法重心向基層轉(zhuǎn)移。對此，許多同志給予了高度肯定，認(rèn)為“管理審批權(quán)與監(jiān)督處罰適當(dāng)分離，既加強(qiáng)了對執(zhí)收執(zhí)罰的監(jiān)督，也形成了對管理審批的制約”，對改革現(xiàn)行行政管理體制具有積極、深遠(yuǎn)的意義。

（三）通過推行相對集中行政處罰權(quán)制度，為合理配置政府部門的職能，精簡行政機(jī)構(gòu)初步探索了一些新的路子

不少城市在調(diào)整有關(guān)部門的行政權(quán)的基礎(chǔ)上，按照“精簡、效能、統(tǒng)一”的原則，調(diào)整歸并了相關(guān)的行政管理職權(quán)，重新配置了有關(guān)部門的職能，精簡了有關(guān)政府機(jī)構(gòu)。比如，黑龍江省的6個(gè)城市撤銷了市政局等原城市管理領(lǐng)域的行政執(zhí)法隊(duì)伍。其中，有的市在原市政公用局、市容環(huán)衛(wèi)處的行政處罰權(quán)集中到城市管理行政執(zhí)法局后，又將上述部門的審批權(quán)和其他管理權(quán)集中到市建委，進(jìn)而在機(jī)構(gòu)改革中撤銷了這兩個(gè)部門。浙江省有的市進(jìn)行試點(diǎn)后，撤銷了市容環(huán)衛(wèi)局、市政公用局和市容環(huán)衛(wèi)監(jiān)察支隊(duì)、市政公用局監(jiān)察支隊(duì)、規(guī)劃監(jiān)察支隊(duì)等部門和機(jī)構(gòu)，同時(shí)把屬于市政公用設(shè)施修建、養(yǎng)護(hù)的公共事業(yè)職能與查處城市管理領(lǐng)域違法違章行為的行政執(zhí)法職能分開，相應(yīng)建立了市容市政局與城市管理行政執(zhí)法局，從而為下一步繼續(xù)推進(jìn)政事分開的改革奠定了基礎(chǔ)。據(jù)了解，許多開展相對集中行政處罰權(quán)工作的地方大都結(jié)合機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步鞏固了相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)的成果。

（四）初步解決了城市管理領(lǐng)域中多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問題，明顯提高了行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平

從我們了解的情況看，各有關(guān)城市通過開展相對集中行政處罰權(quán)工作，由城市管理行政執(zhí)法局統(tǒng)一行使市容、規(guī)劃、園林、市政、環(huán)保、工商、公安交通等部門的全部或者部分行政處罰權(quán)，原有執(zhí)法隊(duì)伍被撤銷或者相應(yīng)精簡，多數(shù)地方執(zhí)法人員總數(shù)比原有人員減少20%-30%，有的地方甚至減少一半以上。雖然執(zhí)法隊(duì)伍和人員減少，但是執(zhí)法力量卻更加集中，執(zhí)法力度大大增強(qiáng)，執(zhí)法水平和效率顯著提高。一些多年來群眾反映強(qiáng)烈的“老大難”問題，開展相對集中行政處罰權(quán)工作之后得到了較好的解決。

總之，相對集中行政處罰權(quán)制度作為貫徹落實(shí)行政處罰法的實(shí)踐，對現(xiàn)行行政執(zhí)法體制作了一定的創(chuàng)新，取得了一定的效果，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為有以下幾點(diǎn)：

第一，黨委政府高度重視，認(rèn)識(shí)到位，措施得力，是這項(xiàng)制度取得成功的關(guān)鍵。根據(jù)行政處罰法和國務(wù)院有關(guān)文件的要求，開展相對集中行政處罰權(quán)工作，應(yīng)由擬開展這項(xiàng)工作的地方政府結(jié)合本地方實(shí)際提出調(diào)整行政處罰權(quán)的意見，報(bào)國務(wù)院或省級人民政府批準(zhǔn)后施行。因此，開展相對集中行政處罰權(quán)工作需要由地方政府啟動(dòng)，國務(wù)院和省級政府并不強(qiáng)制地方開展，推行這項(xiàng)制度與有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市和有關(guān)城市的黨委政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視是分不開的。例如，安徽省委副書記在國務(wù)院法制辦對馬鞍山市的試點(diǎn)復(fù)函上批示：“按國務(wù)院法制辦的要求認(rèn)真抓好落實(shí)。這既是一項(xiàng)改革，又是從源頭上控制行業(yè)不正之風(fēng)的重大舉措。”省政府領(lǐng)導(dǎo)同志多次專門聽取省政府法制辦關(guān)于開展相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)情況匯報(bào)，研究試點(diǎn)工作中的困難和問題，要求省政府法制辦加大對試點(diǎn)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，穩(wěn)步推進(jìn)試點(diǎn)。再如，國辦發(fā)[2000]63號(hào)文件下發(fā)以后，廣東省政府立即向該省各市政府全文印發(fā)，并將試點(diǎn)工作列入2000年開展“依法行政年”的重要工作內(nèi)容。分管副省長還親自批示省政府法制辦要加強(qiáng)調(diào)研，會(huì)同編制部門提出具體貫徹意見，理順試點(diǎn)城市存在的問題。長沙市政府領(lǐng)導(dǎo)親自抓城市管理執(zhí)法局的組建和運(yùn)作，為使這支隊(duì)伍徹底實(shí)行“收支兩條線”，專門由市財(cái)政安排經(jīng)費(fèi)2000多萬元，并解決了辦公場所，為試點(diǎn)工作提供了充足的物質(zhì)保障。正是由于省、市黨委政府高度重視，試點(diǎn)方案和準(zhǔn)備工作比較周密、扎實(shí)，所以試點(diǎn)工作才進(jìn)行得比較順利，成效才比較顯著。

第二，有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市和相關(guān)城市的法制、編制和財(cái)政等部門在本級政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，緊密配合，依法積極穩(wěn)妥地做好有關(guān)準(zhǔn)備和實(shí)施工作，是相對集中行政處罰權(quán)工作順利開展的保障。比如，黑龍江、廣東、江蘇等省的有關(guān)城市在籌備試點(diǎn)期間，市政府一般都成立了有法制、編制、財(cái)政等部門的負(fù)責(zé)同志參加的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，廣泛征求、認(rèn)真協(xié)調(diào)各有關(guān)部門的意見，研究、草擬試點(diǎn)工作方案，起草有關(guān)開展試點(diǎn)工作的實(shí)施辦法，建立、完善有關(guān)執(zhí)法監(jiān)督制度。其中，凡屬于機(jī)構(gòu)編制方面的事項(xiàng)，從試點(diǎn)方案的醞釀到各試點(diǎn)城市的城市管理行政執(zhí)法局的組建，省、市兩級編辦從一開始就全面參與，并按照規(guī)定程序直接辦理。黑龍江省編辦結(jié)合本省相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)省的情況，經(jīng)省政府同意，下發(fā)了黑編辦[2002]5號(hào)文件，統(tǒng)一明確了各市城市管理行政執(zhí)法局的性質(zhì)和名稱，并按照國辦發(fā)[2000]63號(hào)文件的規(guī)定精神提出了城市管理行政執(zhí)法局職能界定的原則意見。江蘇省也在各市預(yù)先設(shè)置了相對集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)。遼寧省專門成立全省試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由常務(wù)副省長擔(dān)任組長，省法制辦、編辦和財(cái)政廳作為成員單位，對全省各試點(diǎn)城市的工作加強(qiáng)督促、指導(dǎo)。

第三，狠抓行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)法，文明執(zhí)法，是試點(diǎn)工作贏得人民群眾支持的重要因素。實(shí)行相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)后，城市管理行政執(zhí)法局統(tǒng)一行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的全部或者部分行政處罰權(quán)，與原來分散執(zhí)法的狀況相比，執(zhí)法范圍更廣，權(quán)力更大，責(zé)任更重，要求更高。對此，有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市政府和各相關(guān)城市政府從一開始就注重抓隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)調(diào)要以此為契機(jī)，從根本上解決雇傭臨時(shí)工執(zhí)法、執(zhí)法人員素質(zhì)不高、執(zhí)法者不懂法等問題，建設(shè)一支政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)都比較高的執(zhí)法隊(duì)伍。基于這一考慮，開展相對集中行政處罰權(quán)工作的城市政府選配了一批得力的干部擔(dān)任城市管理行政執(zhí)法局的負(fù)責(zé)人，對一般執(zhí)法人員人事部門按照公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)和要求，在原有關(guān)執(zhí)法隊(duì)伍和符合條件的社會(huì)人員中公開考試、選擇錄用。各開展相對集中行政處罰權(quán)工作城市對新組建的行政執(zhí)法隊(duì)伍，在上崗前都進(jìn)行了法律、法規(guī)和業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，開展政治思想和職業(yè)道德教育，并建立嚴(yán)格的執(zhí)法程序和行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，督促執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法。由于許多城市的城市管理執(zhí)法隊(duì)伍紀(jì)律嚴(yán)明，作風(fēng)文明，工作踏實(shí)，不僅被所在城市的政府領(lǐng)導(dǎo)稱為“拉得出、干得好、靠得住、離不開的一支生力軍”，同時(shí)，也得到了社會(huì)各界的贊揚(yáng)。

第四，注重制度建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法程序，嚴(yán)格依法辦事，是鞏固相對集中行政處罰權(quán)工作成果的基礎(chǔ)。比如，大連市城市管理執(zhí)法局組建以后，制定了《行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度》、《行政執(zhí)法責(zé)任評議考核辦法》、《行政執(zhí)法公示制度》、《行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》等制度，統(tǒng)一了執(zhí)法程序，提高了執(zhí)法工作質(zhì)量，做到了“無錯(cuò)辦案件、無私辦案件、無違紀(jì)案件、無敗訴案件”。青島、鄭州、昆山等城市也都制定了城市管理相對集中行政處罰權(quán)的配套制度，理順了城市管理行政執(zhí)法局與有關(guān)部門的職權(quán)分開，明確了執(zhí)法職責(zé)和規(guī)范，使相對集中行政處罰權(quán)工作逐步做到了規(guī)范化、制度化。

二、回顧相對集中行政處罰權(quán)制度的幾點(diǎn)基本認(rèn)識(shí)

十多年來，相對集中行政處罰權(quán)工作由點(diǎn)到面，逐步推開，比較有效地解決了城市管理領(lǐng)域中長期存在的職權(quán)交叉、多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民、效率低下、執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等問題，在提高行政執(zhí)法水平和效率，加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法，改善城市管理，促進(jìn)行政管理體制改革等方面，取得了顯著成效?？偟膩碚f，十多年來的實(shí)踐證明：

——作為法律確定的制度，作為實(shí)施行政處罰法的重要制度，相對集中行政處罰權(quán)制度既是改革創(chuàng)新的產(chǎn)物，其本身也在不斷改革創(chuàng)新，其實(shí)施過程就是對現(xiàn)行行政執(zhí)法體制和行政管理體制不斷改革和不斷創(chuàng)新的過程，因此，體現(xiàn)改革創(chuàng)新精神的相對集中行政處罰權(quán)制度，經(jīng)實(shí)踐證明具有強(qiáng)大的生命力。

——國務(wù)院推行和實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)制度的一系列方針政策是正確的，是符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的，是符合當(dāng)時(shí)的特定歷史條件的。

——相對集中行政處罰權(quán)制度在解決城市管理領(lǐng)域中長期存在的職權(quán)交叉、多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民、效率低下、執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等問題上的突出作用與顯著成效，是無法否定的。

——實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)制度，對加強(qiáng)城市管理、提高城市管理水平、建設(shè)一個(gè)美好的現(xiàn)代化城市，很有意義，城市人民政府是非常歡迎相對集中行政處罰權(quán)制度，大部分人民群眾也是擁護(hù)這個(gè)制度的。

——由于相對集中行政處罰權(quán)制度突破了傳統(tǒng)觀念，打破了現(xiàn)行的條條塊塊，觸及了部門的權(quán)力和利益，加之許多人至今還不了解這個(gè)制度，因此，推行和實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)制度遇到很大的困難和阻力，以致于有些地方不得不采取一些變通辦法，使得制度的設(shè)計(jì)和制度的實(shí)施之間出現(xiàn)一定程度的不一致。

——相對集中行政處罰權(quán)制度需要不斷適應(yīng)新形勢和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出的新要求，解決新問題。作為特定歷史階段的產(chǎn)物，隨著歷史的發(fā)展，相對集中行政處罰權(quán)制度也需要不斷發(fā)展、完善。

（責(zé)任編輯：文雪峰）