低強(qiáng)度執(zhí)法是相對大規(guī)模集中執(zhí)法而言的，是一種以城市管理行政執(zhí)法力量為主，整合城市管理資源和力量，通過人性化、近距離、高密度、連續(xù)性的執(zhí)法活動，寓服務(wù)于執(zhí)法，在最大限度減少執(zhí)法沖突和降低行政相對人對立情緒的基礎(chǔ)上達(dá)到城市管理目的的執(zhí)法方式。

相對集中行政處罰權(quán)制度最終落腳到城市管理行政執(zhí)法局，將原來由其他多個部門行使的執(zhí)法權(quán)進(jìn)行集中后由城管執(zhí)法局來行使。作為一項(xiàng)新的制度，無現(xiàn)成的成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，全國各地的城管部門都在摸索中前進(jìn)。

一、低強(qiáng)度執(zhí)法產(chǎn)生的背景

案例：2006年蘇州市某區(qū)城管執(zhí)法局組織大規(guī)模專項(xiàng)整治行動，在一次整治某著名景點(diǎn)周邊時(shí)發(fā)生了意外。在此景點(diǎn)大門前有一家照相館，門口放置了一塊地腳牌，執(zhí)法隊(duì)員在未開具任何執(zhí)法文書的情況下進(jìn)行了收繳。就在此時(shí)店主父女倆沖了出來，父親跑到執(zhí)法車邊上去搶奪被收的地腳牌，而女兒在一旁拿著照相機(jī)在拍攝。由于現(xiàn)成混亂不堪，執(zhí)法隊(duì)員與“父親”店主的肢體沖突不斷，雙方均有不同程度受傷，其中店主鼻梁骨裂。這一切都被“女兒”店主用照相機(jī)記錄下來，而幾十名執(zhí)法隊(duì)員卻無人將整個過程進(jìn)行拍攝取證。雙方不同的方式卻得到了截然不同的結(jié)果，執(zhí)法局不但賠償了相應(yīng)的費(fèi)用，并且相關(guān)人員受到了處理。

城市管理領(lǐng)域所涵蓋的范圍較為廣泛，而且反復(fù)性高、易引發(fā)矛盾；且原先由多個部門行使的最為敏感的法律、法規(guī)，現(xiàn)在集中到城管執(zhí)法部門統(tǒng)一行使。這些因素大大增添了城市管理行政執(zhí)法的難度。相對集中行政處罰權(quán)制度作為一項(xiàng)新事物，在缺乏可借鑒經(jīng)驗(yàn)的情況下，又肩負(fù)起解決在城市管理工作中長期存在的多頭執(zhí)法、推諉扯皮等一系列問題，因此在實(shí)際的工作中存在種種困惑。

全國各地城管執(zhí)法部門的組織模式雖然不盡相同，但工作的難度與承受的壓力卻有相似之處。對于日趨復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境，在沒有更有力的法律支撐和沒形成更好的體制、機(jī)制的情況下，大規(guī)模突擊整治和長效管理相結(jié)合的工作方式被廣為采用。誠然集中力量（包括執(zhí)法局自身及其他部門）能形成強(qiáng)大的高壓態(tài)勢，影響面更廣，能解決一些單兵作戰(zhàn)時(shí)無法根治的執(zhí)法難題。作為一種工作方式，大規(guī)模執(zhí)法仍有需完善的地方，我們在褒揚(yáng)其有利面的同時(shí)，也不能忽視其自身的弊端。由于無現(xiàn)成的成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，各地在具體實(shí)施過程中均不同程度地出現(xiàn)了這樣或那樣的問題，引發(fā)的爭議不斷。從上述的案例中不難看出：在大型或聯(lián)合行動中，由于現(xiàn)場的不可預(yù)測原因，打亂了既定的部署，造成局面失控的情況屢見不鮮，使執(zhí)法的效果大打折扣，也使城管執(zhí)法隊(duì)伍的形象嚴(yán)重受損。

大規(guī)模集中執(zhí)法在目前特定的環(huán)境中作為一種行之有效的手段而被廣泛應(yīng)用，但其所具有的局限性又是明顯的，這種局限在當(dāng)前的體制下及今后的一段時(shí)期內(nèi)還會繼續(xù)發(fā)生作用。在“和諧”的大背景中，需要一種更為科學(xué)的方式作為大規(guī)模執(zhí)法的補(bǔ)充，那就是低強(qiáng)度執(zhí)法。

二、低強(qiáng)度執(zhí)法的概述

低強(qiáng)度執(zhí)法作為大規(guī)模集中執(zhí)法必要、有益的補(bǔ)充，是一種更為人性化、靈活的執(zhí)法方式。

（一）低強(qiáng)度執(zhí)法的概念及其內(nèi)涵

法律是剛性、不可扭曲的，執(zhí)法是具有強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性的，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該依法確保當(dāng)事人履行已做出的行政處罰。而低強(qiáng)度執(zhí)法乍一聽好似自相矛盾，執(zhí)法是強(qiáng)制的，前面加了個“低強(qiáng)度”，“低強(qiáng)度”如何能保障強(qiáng)制性執(zhí)法的力度？再嚴(yán)重點(diǎn)：是執(zhí)法機(jī)關(guān)畏懼執(zhí)法中的沖突與暴力，權(quán)衡利弊后的妥協(xié)？答案：都不是。

低強(qiáng)度執(zhí)法是相對大規(guī)模集中執(zhí)法而言的，是一種以城市管理行政執(zhí)法力量為主，整合城市管理資源和力量，通過人性化、近距離、高密度、連續(xù)性的執(zhí)法活動，寓服務(wù)于執(zhí)法，在最大限度減少執(zhí)法沖突和降低行政相對人對立情緒的基礎(chǔ)上達(dá)到城市管理目的的執(zhí)法方式。

（二）低強(qiáng)度執(zhí)法的特性

1.靈活性。大規(guī)模集中執(zhí)法在每次行動前各參與部門需要做大量的工作，如：協(xié)調(diào)、溝通、布置、落實(shí)等。由于職責(zé)交叉，在實(shí)際行動中存在問題較多：如溝通不暢，雖令不行，推諉扯皮、消極怠工，執(zhí)法擾民等等，使執(zhí)法效果往往事與愿違。低強(qiáng)度執(zhí)法由于自身的特點(diǎn)——人員較少，就少了很多前期工作，只需牽頭部門將行動目的及原則講明即可，現(xiàn)場處置隨機(jī)應(yīng)變，具有較強(qiáng)的靈活性。

2.溫和性。和諧執(zhí)法不是寬松放任，而是一種近距離的執(zhí)法，而近距離不是指執(zhí)法隊(duì)員和行政相對人身體的物理距離，而是指通過人性化操作來拉近雙方心理距離，在減少不必要的沖突和降低對立情緒的基礎(chǔ)上進(jìn)行溝通達(dá)到城市管理的目的，更為重要的是贏得良好的百姓口碑。

3.連續(xù)性。城管執(zhí)法局可以通過調(diào)度所有執(zhí)法人員參與某一點(diǎn)（處）的整治，或可以通過更高層次的城管主管部門牽頭加強(qiáng)區(qū)域交界處相關(guān)中隊(duì)的小規(guī)模聯(lián)動，這也就是所謂的“分工不分家”。目前城管執(zhí)法的人員數(shù)量相對較少，工作量大難度高，單靠中隊(duì)自身力量進(jìn)行集中整治已捉襟見肘，而通過低強(qiáng)度執(zhí)法，不但可以增加執(zhí)法的覆蓋面，關(guān)鍵是可以延長管理的效果，長此以往可大大改善市容環(huán)境。

4.節(jié)約成本。在管理學(xué)中有一個成本效率原則，顯然，低強(qiáng)度執(zhí)法的理念與這一原則是相吻合的。低強(qiáng)度執(zhí)法在人力和物力上的節(jié)約是勿庸置疑的，再深層次些，大規(guī)模集中執(zhí)法容易造成嚴(yán)重的社會問題，而這些問題往往是由政府的其他部門負(fù)責(zé)后續(xù)處理的，如信訪局、街道、司法局等，這也是執(zhí)法成本的一部分。相對大規(guī)模集中執(zhí)法來說，低強(qiáng)度執(zhí)法的靈活操作方式，在人性化的前提下能很好的化解矛盾避免帶來其他社會問題。

三、低強(qiáng)度執(zhí)法的適用范圍

（一）低強(qiáng)度執(zhí)法與“強(qiáng)制”的剝離

相對集中行政處罰權(quán)在集中時(shí)，相應(yīng)的行政強(qiáng)制手段及措施由于種種原因被強(qiáng)行剝離，因此在實(shí)踐工作中，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)由于缺乏必要的執(zhí)法手段，處罰達(dá)到的效果難以保障，讓集中行政處罰呈現(xiàn)出“鞭長莫及”的一面。

第一，強(qiáng)制措施沒有隨處罰權(quán)轉(zhuǎn)移。具體表現(xiàn)在：在執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案情后到行政處罰做出前，違法行為難以有效制止；證據(jù)收集難；做出的處罰執(zhí)行難。

第二，缺乏必要的行政處罰手段。由于城管執(zhí)法機(jī)關(guān)缺乏從源頭對當(dāng)事人約束的權(quán)力，致使執(zhí)法質(zhì)量大打折扣，難以對違法者產(chǎn)生威懾力，因此只能是屢犯屢管，屢管屢犯。

第三，缺乏行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。勿庸置疑，“硬性”的執(zhí)法手段是相對集中行政處罰權(quán)制度不可或缺的一部分。而事實(shí)上，處罰權(quán)集中了，手段卻少了，震懾作用減弱了，執(zhí)法效果也就更差了。在這種形勢下就需要一種既依法執(zhí)法又讓行政相對人容易接受的執(zhí)法形式，此時(shí)低強(qiáng)度執(zhí)法應(yīng)運(yùn)而生，有效解決強(qiáng)制權(quán)“剝離”帶來的尷尬。

（二）低強(qiáng)度執(zhí)法在城市管理領(lǐng)域的運(yùn)用

1.在長效管理中的運(yùn)用。突擊整治是長效管理的手段，而長效管理是突擊整治的目的。通過經(jīng)驗(yàn)可以知道，每次專項(xiàng)集中整治后，如果沒有及時(shí)有效的措施跟上，違章現(xiàn)象回潮是必然的。由此可見，長效管理的關(guān)鍵是管理不是執(zhí)法，而管理的關(guān)鍵是得當(dāng)?shù)拇胧?，這個措施中就包含一定程度的執(zhí)法。執(zhí)法是手段，管理是目的，低強(qiáng)度執(zhí)法通過高密度、連續(xù)性的執(zhí)法，并將服務(wù)寓于執(zhí)法，以執(zhí)法來促進(jìn)和保障管理，這是落實(shí)長效管理行之有效的途徑。

2.在案件查處中的運(yùn)用。城管執(zhí)法由于缺乏必要的強(qiáng)制手段，造成取證難、處罰難。在實(shí)際的執(zhí)法中，很多行政相對人對于城管執(zhí)法懷著較強(qiáng)的對立情緒，表現(xiàn)在拒絕配合執(zhí)法工作，使得取證工作難以順利開展。通過低強(qiáng)度執(zhí)法，可以拉近“大蓋帽”與百姓的距離，改善相互關(guān)系，在較為和諧的氣氛中交流，使各項(xiàng)工作能得到行政相對人認(rèn)可，促使其在認(rèn)識到違章行為后主動配合調(diào)查取證工作。同時(shí)，在依法行政中進(jìn)行換位思考，為行政相對人在履行行政處罰后合法辦理相關(guān)手續(xù)提供服務(wù)。

3.在大型行動前期工作的運(yùn)用。大型整治行動在形成強(qiáng)大威懾力的同時(shí)也容易造成沖突，筆者認(rèn)為，缺乏前期工作的“突擊”是原因之一。前期工作的缺乏或不充分，造成了行政相對人和執(zhí)法機(jī)關(guān)的信息不對稱，從而導(dǎo)致暴力抗法、暴力執(zhí)法。筆者建議在大型整治行動前，屬地中隊(duì)先行低強(qiáng)度執(zhí)法。在執(zhí)法過程中通過發(fā)放宣傳資料、口頭告知等形式，與行政相對人進(jìn)行充分的交流，使行政相對人清晰地了解即將進(jìn)行的大型整治行動的目的，主動配合執(zhí)法，盡可能減少沖突現(xiàn)象。

綜上所述，低強(qiáng)度執(zhí)法可貫穿于執(zhí)法和管理工作的始終，和諧的理念和人性化的操作不僅有利于城管工作的開展，還有利于城管執(zhí)法隊(duì)伍樹立良好的形象。

四、完善低強(qiáng)度執(zhí)法的建議

城市管理行政執(zhí)法工作由于面對對象的流動性和不確定性，因此執(zhí)法現(xiàn)場的情況是不可預(yù)測的。執(zhí)法局只做好自身的工作是不夠的，還需要完善更多的細(xì)節(jié)來提高效能。

（一）加強(qiáng)相關(guān)人員的參與

1.“執(zhí)法隊(duì)員”從事的應(yīng)該是執(zhí)法工作，市容管理員和街道協(xié)管員側(cè)重的應(yīng)是管理。市容管理員和街道協(xié)管員作為城管執(zhí)法的輔助力量，通過城管委平臺，整合好執(zhí)法隊(duì)員、市容管理員和街道協(xié)管員三支隊(duì)伍的力量，形成執(zhí)法加管理的模式。

2.培訓(xùn)先行，有效整合。相對而言，街道協(xié)管員的理論知識學(xué)習(xí)不夠，管理的技巧尚欠嫻熟。在之后的工作中，加強(qiáng)協(xié)管員隊(duì)伍的培訓(xùn)，強(qiáng)化低強(qiáng)度執(zhí)法的理念和操作方式，使之和市容管理員真正成為執(zhí)法隊(duì)伍的有力補(bǔ)充。

3.管理在前，執(zhí)法在后。按照低強(qiáng)度執(zhí)法的理念，應(yīng)先與行政相對人進(jìn)行充分溝通，達(dá)到一定的管理目的，爾后執(zhí)法。而協(xié)管員提前管理，在管理過程中與行政相對人溝通，一方面做好宣傳工作、提升管理效果，另一方面通過溝通了解更多詳細(xì)信息，為之后的執(zhí)法工作做好鋪墊。而執(zhí)法又是為了促進(jìn)管理，提升效果，兩者相輔相成。

（二）公安參與是執(zhí)法效果的有效保障

雖然低強(qiáng)度執(zhí)法具有種種優(yōu)勢，但畢竟是小規(guī)模性質(zhì)的執(zhí)法，一旦遇上“成幫結(jié)派”的攤點(diǎn)群或一些復(fù)雜的社會人員聚集，人少的弱點(diǎn)暴露無遺，容易發(fā)生暴力抗法。一方面執(zhí)法人員較少，使行政相對人容易心生“藐視”，進(jìn)而無理取鬧，最后演變成沖突，甚至暴力抗法；另一方面，執(zhí)法人員的心理素質(zhì)參差不齊，一旦稍有言語沖突，心理素質(zhì)較差者便驚恐不已，萌生退卻之意，這種情緒不但使其本人無法繼續(xù)正常執(zhí)法，還會影響其他同去人員，對執(zhí)法效率產(chǎn)生致命的打擊。若真的產(chǎn)生暴力抗法后，由于人寡力薄，又無限制人身自由的強(qiáng)制權(quán)，執(zhí)法人員往往是在流血后得不到理解而“流淚”，以致產(chǎn)生心理陰影，害怕執(zhí)法工作。

2009年蘇州城管公安治安分局的成立，無疑是場“及時(shí)雨”，若將公安的作用提前到矛盾激化前，或在激化中及時(shí)介入，利用公安的行政強(qiáng)制權(quán)和權(quán)威來保障城管執(zhí)法，一定能使城管執(zhí)法的效果大為改善。

公安的介入，使執(zhí)法隊(duì)員解除了后顧之憂。一旦甩去了“包袱”，執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)心理踏實(shí)，頭腦清晰、思維敏捷，溝通交流細(xì)致入微，不僅能實(shí)現(xiàn)一時(shí)的執(zhí)法效果，而且能延長執(zhí)法的效果。

（三）完善團(tuán)結(jié)協(xié)作機(jī)制

1.團(tuán)隊(duì)意識的加強(qiáng)。俗話說“團(tuán)結(jié)就是力量”，只有團(tuán)隊(duì)里的每個人團(tuán)結(jié)一致，才能形成更大的力量。每次執(zhí)法都存在無法預(yù)知事件發(fā)生的可能，如何能從執(zhí)法局內(nèi)部出發(fā)來盡量減少受傷的概率呢？就是團(tuán)結(jié)！只有團(tuán)結(jié)了，才能做到“相互配合、相互保護(hù)”。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)可知，發(fā)生暴力抗法和沖突時(shí)，場面異常混亂，指揮系統(tǒng)幾乎失靈，這時(shí)靠什么來保護(hù)我們“罵不還口、打不還手”的執(zhí)法人員？靠執(zhí)法隊(duì)員的相互間的保護(hù)和配合，只有這樣才有可能減少受傷，穩(wěn)住局面，化解沖突。

2.細(xì)化分工。低強(qiáng)度執(zhí)法作為一種行之有效的執(zhí)法模式，必須將其固有的步驟及內(nèi)容進(jìn)行格式化和規(guī)范化，具備了理論和實(shí)踐的模式才會發(fā)展和完善。根據(jù)低強(qiáng)度執(zhí)法的內(nèi)在要求，要將其成員的分工與目的相對應(yīng)，細(xì)化職責(zé)。

筆者認(rèn)為，首先要根據(jù)目的進(jìn)行細(xì)化成近期目的和遠(yuǎn)期目的，然后根據(jù)近期目的分解成若干工作項(xiàng)目，梳理出輕重緩急，注重有效銜接，逐個按序完成；而后再完成中遠(yuǎn)期目的，最后是遠(yuǎn)期目的，整個過程掌握好節(jié)奏，注重細(xì)節(jié)，每一步的工作不僅僅是完成任務(wù)，而且是為下一步的工作打好基礎(chǔ)、做好鋪墊。

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（責(zé)任編輯：文雪峰）