城市環(huán)境治理作為一種新的理念已經(jīng)對(duì)世界各地的城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了諸多重大的積極的影響。然而，什么是城市環(huán)境治理？城市環(huán)境治理理論的基本內(nèi)容是什么？目前爭(zhēng)議較大、尚無(wú)定論。本文擬結(jié)合有關(guān)文獻(xiàn)，對(duì)城市環(huán)境治理理論的基本內(nèi)容進(jìn)行概括歸納，并對(duì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)城市環(huán)境治理的模式選擇與制度創(chuàng)新提出建議。

一、城市環(huán)境治理理論

城市環(huán)境治理作為一種新理念已經(jīng)對(duì)中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。城市環(huán)境治理是城市治理的重要組成部分。所謂城市環(huán)境治理是指各類(lèi)治理主體對(duì)城市環(huán)境進(jìn)行合作參與多元化管理的一種過(guò)程，而城市環(huán)境治理理論則主要研究各類(lèi)治理主體之間的相互關(guān)系、運(yùn)行機(jī)制、治理工具、治理模式及其正式的、非正式的制度安排。城市環(huán)境治理的核心是在適時(shí)合理遵循城市生態(tài)環(huán)境規(guī)律與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，正確處理“城市人”健康發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，正確處理城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。城市環(huán)境治理的本質(zhì)在于改進(jìn)和影響“城市人”的環(huán)境經(jīng)濟(jì)行為，創(chuàng)新城市環(huán)境管理模式，轉(zhuǎn)變城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，協(xié)調(diào)各方利益。

城市環(huán)境治理、城市環(huán)境管理與城市治理三者既有聯(lián)系，又有區(qū)別。城市環(huán)境治理模式是城市環(huán)境治理的重要內(nèi)容，其涵義是指治理主體對(duì)環(huán)境問(wèn)題所采取的一切行動(dòng)的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)與方向。主要包括治理主體結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、治理原則、治理目標(biāo)、治理績(jī)效等在內(nèi)的分析框架。國(guó)內(nèi)外城市環(huán)境治理的模式五花八門(mén)，可以從不同的角度進(jìn)行分類(lèi)。城市環(huán)境治理的必須遵循有關(guān)原則，主要包括：全面規(guī)劃，合理布局的原則；明確責(zé)任，各自承擔(dān)的原則；預(yù)防保護(hù)為主，反對(duì)事后補(bǔ)救的原則；公眾參與，合力治理的原則；強(qiáng)化法治，綜合治理的原則；分類(lèi)指導(dǎo)，突出重點(diǎn)原則；科技創(chuàng)新，技術(shù)治理的原則。

城市環(huán)境治理主體是一個(gè)多元化的主體。傳統(tǒng)的城市管理作為單一城市管理主體，偏重于政府對(duì)城市環(huán)境事務(wù)進(jìn)行自上而下的支配、強(qiáng)制、限制與控制，而城市環(huán)境治理一個(gè)最大的特征是實(shí)行包括政府在內(nèi)的多元化治理主體，特別注重環(huán)境治理的合作、參與、自愿、雙贏。在城市化快速健康發(fā)展過(guò)程中，政府、企業(yè)與民間組織的良性互動(dòng)將是城市環(huán)境治理問(wèn)題中重中之重。

20世紀(jì)以來(lái)，世界視角的城市環(huán)境治理歷史發(fā)展大致分為城市環(huán)境治理非限制階段、城市環(huán)境治理起步階段、城市環(huán)境工業(yè)化治理階段、城市環(huán)境綜合防治階段、城市環(huán)境治理可持續(xù)發(fā)展階段等5個(gè)階段。20世紀(jì)70年代以來(lái)，中國(guó)的城市環(huán)境治理伴隨著整個(gè)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，先后經(jīng)歷了工業(yè)污染的點(diǎn)源治理、污染綜合防治、城市環(huán)境綜合整治和生態(tài)建設(shè)與環(huán)境質(zhì)量全面改善等4個(gè)發(fā)展階段。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家城市環(huán)境治理的內(nèi)容、特征與措施

發(fā)達(dá)國(guó)家城市環(huán)境治理的主要內(nèi)容是：對(duì)城市空氣污染、城市水環(huán)境污染、城市固體廢棄物污染、城市噪聲污染、有毒化學(xué)品污染等環(huán)境污染問(wèn)題進(jìn)行多元的、綜合性防治，以保護(hù)和改善城市及其周?chē)貐^(qū)的生態(tài)環(huán)境以及城市環(huán)境中的風(fēng)景、風(fēng)貌、文物古跡等人工環(huán)境。發(fā)達(dá)國(guó)家大部分城市環(huán)境治理的目標(biāo)大致相同：一是保護(hù)和改善城市環(huán)境質(zhì)量，保護(hù)居民身體健康；二是合理開(kāi)發(fā)和利用自然資源，減少和消除有害物質(zhì)進(jìn)入城市環(huán)境系統(tǒng)，為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供持續(xù)穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)。

不同類(lèi)型的城市面臨的城市環(huán)境問(wèn)題不同，環(huán)境治理的側(cè)重點(diǎn)也有所差異。實(shí)踐上表現(xiàn)出一些共同特征和趨勢(shì)：一是強(qiáng)化環(huán)境管理體系；二是制定一系列環(huán)境保護(hù)法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)；三是設(shè)置跨區(qū)域的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)；四是加大環(huán)境保護(hù)資金投入的力度；五是依靠科技進(jìn)步來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題[1]。不同的發(fā)達(dá)國(guó)家，由于其國(guó)情不同，采取的做法與措施也不盡一致，但其基本的措施（或手段）主要是環(huán)境行政措施、環(huán)境經(jīng)濟(jì)措施、環(huán)境立法措施、環(huán)境技術(shù)措施、環(huán)境教育措施等。發(fā)達(dá)國(guó)家積累了不少城市環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)及其教訓(xùn)留給人們諸多啟示，值得中國(guó)學(xué)習(xí)與借鑒。

三、轉(zhuǎn)型期中國(guó)城市環(huán)境治理的模式選擇與制度創(chuàng)新

城市環(huán)境治理模式有其孕育、興起與發(fā)展的演變過(guò)程。所謂城市環(huán)境治理模式，就是治理主體對(duì)環(huán)境問(wèn)題所采取的一切行動(dòng)的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)與方向。國(guó)內(nèi)外環(huán)境治理模式五花八門(mén)，比較常見(jiàn)的模式有政府直控型環(huán)境治理模式、市場(chǎng)化環(huán)境治理模式、自愿性環(huán)境治理模式、合作型環(huán)境治理模式、透明型環(huán)境治理模式、環(huán)境自覺(jué)行動(dòng)治理模式、環(huán)境治理契約模式等，這些治理模式對(duì)城市環(huán)境治理具有借鑒與參考作用。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)大多數(shù)城市在城市環(huán)境治理上，都采取傳統(tǒng)的非合作一元化單向治理模式，即政府主導(dǎo)的、主要依靠政府對(duì)城市環(huán)境進(jìn)行治理。實(shí)踐證明，這種行政主導(dǎo)的環(huán)境治理模式不能有效地應(yīng)對(duì)區(qū)域、流域污染問(wèn)題和生態(tài)系統(tǒng)管理問(wèn)題，也不能有效地解決涉及多個(gè)行動(dòng)主體的環(huán)境問(wèn)題。因此，有必要探索新的治理模式。

根據(jù)國(guó)外城市環(huán)境治理模式，結(jié)合中國(guó)具體實(shí)踐，建議我國(guó)城市采取并實(shí)施“合作參與多元化綜合治理模式”簡(jiǎn)稱CPDC治理模式，就是治理主體對(duì)城市環(huán)境實(shí)施合作型、參與式、多元化的綜合治理模式。CPDC治理模式表達(dá)式：（合作型+參與式+多元化）+綜合治理= CPDC治理模式。

合作型含義是指各個(gè)主體通過(guò)采取“互助、協(xié)作與合作”等形式共同對(duì)城市環(huán)境進(jìn)行治理，包括跨區(qū)域合作、國(guó)際合作、政府間合作、社區(qū)合作、主體合作及其合作管理。參與式含義是指公眾、市民通過(guò)各種途徑直接或間接參加到城市環(huán)境治理有關(guān)行動(dòng)中的一系列活動(dòng)的總稱。

所謂城市環(huán)境治理制度創(chuàng)新是指在充分總結(jié)中國(guó)城市環(huán)境治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和成熟制度的基礎(chǔ)上，對(duì)傳統(tǒng)城市環(huán)境治理有關(guān)制度進(jìn)行改進(jìn)、完善與創(chuàng)建的一種行為過(guò)程。分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷兩種模式。城市環(huán)境治理制度創(chuàng)新是一種過(guò)程，是動(dòng)態(tài)的，它會(huì)隨著時(shí)間的推移而產(chǎn)生、發(fā)展與完善。城市環(huán)境治理制度創(chuàng)新必須堅(jiān)持若干基本原則，主要包括：堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，互惠共贏的原則；堅(jiān)持互補(bǔ)共促，整體發(fā)揮的原則；堅(jiān)持社會(huì)公眾參與，民間組織推動(dòng)的原則；堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合的原則等。城市環(huán)境治理制度創(chuàng)新的主體可以是個(gè)體，也可以是群體，主要包括個(gè)體、社會(huì)團(tuán)體、公司企業(yè)與政府機(jī)構(gòu)。影響城市環(huán)境治理制度創(chuàng)新的基本因素：一是信息不完全與信息不對(duì)稱；二是創(chuàng)新動(dòng)力機(jī)制問(wèn)題；三是政府的重要作用；四是相關(guān)制度因素[2]。中國(guó)城市環(huán)境治理制度創(chuàng)新的基本取向主要有：市場(chǎng)取向的制度創(chuàng)新、政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新與主體多元化的制度創(chuàng)新。

（一）市場(chǎng)取向的制度創(chuàng)新

主要是指各類(lèi)市場(chǎng)主體以及其他主體通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制與規(guī)律進(jìn)行環(huán)境治理創(chuàng)新。利用市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用實(shí)施城市環(huán)境治理是一種低成本的手段，經(jīng)濟(jì)手段對(duì)個(gè)人和企業(yè)具有不可替代的激勵(lì)作用，有利于鼓勵(lì)公眾協(xié)助、參與城市環(huán)境治理。市場(chǎng)化機(jī)制調(diào)節(jié)措施主要包括：污染許可證和資源配額的交易；征收污染稅、原料稅、產(chǎn)品稅、資源稅、排污費(fèi)、使用費(fèi)、補(bǔ)償費(fèi)等；提供財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款和環(huán)境基金，建立環(huán)境資源損害賠償責(zé)任；實(shí)行押金—-退款制度等。

（二）政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新

就是政府作為制度創(chuàng)新的主體推行的制度變革。制度變遷是在權(quán)力中心支配下自上而下進(jìn)行的，因而政府是制度創(chuàng)新的最主要主體及其推動(dòng)者，尤其是在中國(guó)目前處于轉(zhuǎn)型期，政府在制度的創(chuàng)新中發(fā)揮著極重要的作用。政府的制度創(chuàng)新居于主導(dǎo)地位，但是政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新并不都是有效的。

（三）多元化的治理主體取代單一治理主體

多元化的治理主體取代以政府為主導(dǎo)的單一治理主體，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)建立一種在微觀領(lǐng)域?qū)φ饔眠M(jìn)行補(bǔ)充或替代的制度形態(tài)，使大量的社會(huì)力量來(lái)參與環(huán)境治理。在城市環(huán)境治理中，應(yīng)形成各種利益主體積極參與的主體多元化機(jī)制，積極探索建立有利于多主體參與、多方投入、多形式經(jīng)營(yíng)的多元經(jīng)營(yíng)機(jī)制和利益分配機(jī)制。面對(duì)當(dāng)前中國(guó)城市發(fā)展的環(huán)境壓力和出現(xiàn)的新問(wèn)題，城市環(huán)境治理的有關(guān)制度必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

四、中國(guó)特色城市環(huán)境治理綜合評(píng)價(jià)及其指標(biāo)體系的構(gòu)建

城市環(huán)境治理評(píng)價(jià)是指評(píng)價(jià)主體運(yùn)用一定的科學(xué)的方法和手段，評(píng)價(jià)判斷城市環(huán)境經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)運(yùn)行狀況、各種環(huán)境治理政策措施的實(shí)現(xiàn)程度及其基本效果的一種行為活動(dòng)。其目的是為指導(dǎo)城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和推動(dòng)城市環(huán)境治理工作提供科學(xué)依據(jù)。城市環(huán)境治理評(píng)價(jià)，是實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境治理目標(biāo)的有效工具，通過(guò)評(píng)價(jià)不僅可以監(jiān)測(cè)城市環(huán)境質(zhì)量變化趨勢(shì)，還能夠?yàn)閮?yōu)化城市環(huán)境治理決策提供依據(jù)。城市環(huán)境治理評(píng)價(jià)主要包括對(duì)末端治理效果的評(píng)價(jià)、對(duì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)影響環(huán)境的狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)以及對(duì)社會(huì)支持環(huán)境治理的能力進(jìn)行評(píng)價(jià)等基本內(nèi)容。實(shí)施城市環(huán)境治理評(píng)價(jià)，必須堅(jiān)持當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相結(jié)合，經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益相結(jié)合，靜態(tài)評(píng)價(jià)與動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)相結(jié)合等基本原則。

中國(guó)特色城市環(huán)境治理綜合評(píng)價(jià)體系是城市環(huán)境治理評(píng)價(jià)理論的創(chuàng)新與發(fā)展。城市環(huán)境治理評(píng)價(jià)的基本方法主要有環(huán)境費(fèi)用效益分析法、環(huán)境費(fèi)用效果分析法、環(huán)境質(zhì)量指數(shù)法、環(huán)境治理相對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)法。這些方法只能在一定程度上反映城市環(huán)境治理的情況，不能全面反映城市環(huán)境治理的趨勢(shì)及其績(jī)效。多指標(biāo)評(píng)價(jià)方法是評(píng)價(jià)城市環(huán)境治理的有效方法，但是現(xiàn)有的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是從可持續(xù)發(fā)展或生態(tài)城市建設(shè)角度出發(fā)，未能充分重視環(huán)境治理方面。因此，在轉(zhuǎn)型期作為發(fā)展中的中國(guó)，有必要從宏觀環(huán)境治理的角度出發(fā)，建立一套全面、科學(xué)的城市環(huán)境治理綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)各類(lèi)城市環(huán)境治理進(jìn)行定量的、可參考的、動(dòng)態(tài)的、綜合的評(píng)價(jià)，以準(zhǔn)確、快速、多角度的反應(yīng)、評(píng)判各類(lèi)城市治理的基本績(jī)效、問(wèn)題與制約因素。

城市環(huán)境治理綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基本框架：城市環(huán)境治理綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是指一系列城市環(huán)境治理評(píng)價(jià)的若干方法及其多項(xiàng)指標(biāo)所構(gòu)成的有機(jī)體系。包括總體指標(biāo)與分類(lèi)指標(biāo)等。設(shè)計(jì)、構(gòu)建中國(guó)城市環(huán)境治理綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，必須堅(jiān)持系統(tǒng)性原則、科學(xué)性原則、可比性原則、可操作性原則與實(shí)用性原則。根據(jù)對(duì)城市環(huán)境治理內(nèi)涵原則的理解，結(jié)合國(guó)家城市環(huán)境綜合整治考核、生態(tài)城市建設(shè)、環(huán)境友好城市建設(shè)等方面的做法和經(jīng)驗(yàn)，在構(gòu)建指標(biāo)體系框架時(shí)，應(yīng)考慮5大因素：一是指標(biāo)內(nèi)容上，要從污染控制、生態(tài)建設(shè)、行為方式、思想理念等方面全面審視城市環(huán)境治理；二是過(guò)程上，從生產(chǎn)源頭、生產(chǎn)過(guò)程、生產(chǎn)末端全過(guò)程反映環(huán)境治理狀況；三是從政府、企業(yè)、社會(huì)公眾等角度反映各個(gè)城市經(jīng)濟(jì)主體在城市環(huán)境治理方面的努力和貢獻(xiàn)；四是要素上，從水、氣、聲、固體廢棄物等方面綜合考慮城市環(huán)境治理的現(xiàn)狀和趨勢(shì)；五是鑒于城市環(huán)境治理內(nèi)容較為寬泛，部分指標(biāo)難以完全定量化，因此，指標(biāo)體系構(gòu)建過(guò)程中，既考慮定量化指標(biāo)，也引入定性指標(biāo)。

據(jù)上述考慮，借鑒有關(guān)文獻(xiàn)[3-4]，城市環(huán)境治理綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系總體上分為三個(gè)象限，即資源環(huán)境系統(tǒng)狀況、高效經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會(huì)治理能力建設(shè)（一級(jí)指標(biāo)）。在各個(gè)象限中，分別包含不同的主題(二級(jí)指標(biāo))，描述了各自的主要特征。其中：資源環(huán)境系統(tǒng)狀況主要包括生態(tài)建設(shè)、環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境污染三個(gè)主題；高效經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)包括經(jīng)濟(jì)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平、經(jīng)濟(jì)效益、經(jīng)濟(jì)外向度五個(gè)主題；社會(huì)治理能力建設(shè)：包括居民消費(fèi)環(huán)境友好度、工業(yè)企業(yè)環(huán)境友好度、政府環(huán)境友好度、城市基礎(chǔ)設(shè)施、信息獲取能力、居民生活水平、科技教育水平七個(gè)主題。

五、未來(lái)城市環(huán)境治理理論研究展望

（一）要加強(qiáng)核心關(guān)鍵問(wèn)題的研究

特別是城市環(huán)境治理模式、運(yùn)行機(jī)制、制度創(chuàng)新等方面，有待于進(jìn)一步進(jìn)行深入分析，如分析各種不同治理模式發(fā)揮作用的前提和條件，明確政府、企業(yè)、居民個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體在環(huán)境治理中各自承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)及其相應(yīng)的權(quán)利等等相關(guān)問(wèn)題的全面系統(tǒng)的分析，建立科學(xué)合理的城市環(huán)境治理理論體系及其政策制度體系，方能有效指導(dǎo)城市環(huán)境治理工作。

（二）要加強(qiáng)實(shí)證方面的研究

現(xiàn)行的一些研究主要是從理論方面對(duì)城市環(huán)境治理制度、體制、模式等進(jìn)行分析，相應(yīng)實(shí)證研究不多，今后還應(yīng)更多地從實(shí)證方面對(duì)城市環(huán)境治理進(jìn)行研究和分析。

（三）要加強(qiáng)區(qū)域性典型性方面的研究

鑒于不同區(qū)域和不同類(lèi)型城市所面臨的城市環(huán)境問(wèn)題會(huì)不盡一致或大相徑庭，而不同城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件也有很大的差別，相應(yīng)地這些城市環(huán)境治理的模式和有效的政策手段也會(huì)有所差別，所以對(duì)不同區(qū)域和不同類(lèi)型城市的環(huán)境治理問(wèn)題進(jìn)行深入分析，可以得出更切合實(shí)際和具有針對(duì)性的環(huán)境治理理論和政策建議。

（四）要建立科學(xué)合理的一般性城市環(huán)境治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

城市環(huán)境治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系有待進(jìn)一步完善，找到更具有普遍意義和適用性的評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)，能夠?qū)?dòng)態(tài)的城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)及處于不同區(qū)域、不同類(lèi)型和不同發(fā)展階段的城市，做出客觀、科學(xué)的環(huán)境治理方面的評(píng)價(jià)。

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（責(zé)任編輯：黃荔）