摘要:本文從實(shí)行相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)有利于促進(jìn)環(huán)境行政管理走向善治，有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益的最大化和有利于推進(jìn)環(huán)境行政管理體制與執(zhí)法機(jī)制改革的角度，闡述了實(shí)行相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)的必要性。其次歸納分析了實(shí)行相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)的理論依據(jù)之行政法理論基礎(chǔ)的“控權(quán)——平衡論”，我國城市管理實(shí)行相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作所取得的成效。最后筆者對完善相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)制度提出了幾點(diǎn)立法構(gòu)想，為推動我國實(shí)行相對集中行政處罰權(quán)提供一些可行性建議。

關(guān)鍵詞:相對集中;環(huán)境保護(hù);行政處罰

中圖分類號:F840 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1003-9031(2010)04-0048-03

近年來，我國環(huán)境法制建設(shè)取得了很大的進(jìn)展，環(huán)境法體系在我國已初步建立。我國現(xiàn)行環(huán)境行政執(zhí)法主體分散體制由于部門利益的驅(qū)動而難以適應(yīng)日益發(fā)展的環(huán)境保護(hù)需求，甚至出現(xiàn)部門權(quán)力化、權(quán)力利益化、利益法定化的不良局面?！跋鄬协h(huán)境行政處罰權(quán)制度是指一個(gè)環(huán)境行政機(jī)關(guān)通過一定的法律程序，相對集中地行使相關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)的法律制度。”[1]2002年8月22日，國務(wù)院下發(fā)在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》中明確指出:“行政處罰法確立相對集中行政處罰權(quán)制度的目的，是要解決多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等問題，深化行政管理體制改革，探索建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理體制和行政執(zhí)法機(jī)制，提高行政執(zhí)法的效率和水平，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和促進(jìn)社會生產(chǎn)力的發(fā)展?！盵2]鑒于我國目前環(huán)境行政執(zhí)法實(shí)踐中存在的種種問題，我國非常有必要實(shí)行相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)，實(shí)行相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)具有重要的實(shí)現(xiàn)意義。

一、實(shí)行相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)的必要性

1.有利于促進(jìn)環(huán)境行政管理走向善治

首先，實(shí)行相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)有利于解決環(huán)境行政管理中的多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問題，提高環(huán)境行政執(zhí)法的水平。目前在我國環(huán)境與資源的保護(hù)管理過程中，職責(zé)重疊交叉明顯，執(zhí)法機(jī)構(gòu)林立，經(jīng)常導(dǎo)致多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民、環(huán)境行政不作為等問題。通過實(shí)行相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)，由環(huán)境監(jiān)督管理行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一集中行使全部或者部分環(huán)境行政處罰權(quán)，將使環(huán)境行政執(zhí)法力量和執(zhí)法資源更加集中，執(zhí)法工作更加專業(yè)，執(zhí)法力度得到增強(qiáng)，進(jìn)而顯著提高環(huán)境行政執(zhí)法水平和效益。

其次，實(shí)行相對集中環(huán)境行政權(quán)有利于解決部門本位主義與部門利益化的問題。部門職能不清和利益的紛爭助長了部門本位主義和部門利益化，實(shí)行相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)可以在一定程度上克服部門本位主義和部門利益化的問題。

第三，實(shí)施相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)是控制權(quán)力濫用和保護(hù)環(huán)境行政相對人合法權(quán)益的需要。實(shí)行相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)，可以解決環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)林立、職責(zé)交叉、職責(zé)不明等執(zhí)法實(shí)踐中的弊端，從一定程度上制約了環(huán)境行政權(quán)力的專橫與濫用，防止環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)亂作為和不作為的情況發(fā)生。

2.有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益的最大化

環(huán)境行政處罰權(quán)作為行政權(quán)力的一種，具有環(huán)境公共性。這即意味著環(huán)境執(zhí)法的目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，實(shí)現(xiàn)社會和民眾的環(huán)境公益的最大化。環(huán)境行政處罰權(quán)的相對集中行使，執(zhí)法主體可以更加迅捷地履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，懲處環(huán)境違法相對人，威懾潛在的環(huán)境違法行為人，教育廣大公民和組織要自覺遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)等，指引公民和組織的行為符合環(huán)境保護(hù)的要求，保障自然人的環(huán)境權(quán)，最終促進(jìn)社會環(huán)境公共利益的實(shí)現(xiàn)。

3.有利于推進(jìn)環(huán)境行政管理體制與執(zhí)法機(jī)制改革

實(shí)行相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)制度是對我國環(huán)境行政執(zhí)法手段的創(chuàng)新，是對我國現(xiàn)行的環(huán)境行政管理體制和執(zhí)法機(jī)制的改革。在環(huán)境與資源管理領(lǐng)域，從規(guī)范、權(quán)限的制定到執(zhí)行都由一個(gè)行政部門決定，容易導(dǎo)致環(huán)境行政處罰缺乏有效的監(jiān)督與制約機(jī)制，且執(zhí)法主體具有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，這就無法從管理體制與執(zhí)法機(jī)制上防止權(quán)力濫用等問題，影響了環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的正確執(zhí)行。實(shí)行相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)，對有關(guān)環(huán)境行政管理權(quán)力進(jìn)行重新調(diào)整和配置，可以克服政府環(huán)境保護(hù)職能部門之間權(quán)限劃分不合理、各自為政等問題，對改革現(xiàn)行環(huán)境行政管理體制與執(zhí)法機(jī)制具有積極而深遠(yuǎn)的意義。

二、實(shí)行相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)的可行性

1.實(shí)行相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)的理論依據(jù)

行政法理論基礎(chǔ)“控權(quán)——平衡論”是實(shí)行相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)的理論依據(jù)?！翱貦?quán)——平衡論”強(qiáng)調(diào)的是不斷尋求公共利益與個(gè)體利益、行政權(quán)力與相對方權(quán)利之間的合理支點(diǎn)，且不斷打破舊的支點(diǎn)而尋求新的合理支點(diǎn)。通過體現(xiàn)控權(quán)——平衡理念的現(xiàn)代行政法積極功能的發(fā)揮，在行政實(shí)體與行政程序中合理分配社會權(quán)利，并以司法審查與利益衡量作為體系外保障?？梢姡翱貦?quán)——平衡論的價(jià)值取向是體現(xiàn)控權(quán)——平衡精義的現(xiàn)代行政法。其歷史使命是在維護(hù)正常行政秩序的基礎(chǔ)上，在行政法主體間合理分配社會權(quán)利(側(cè)重體現(xiàn)控權(quán))，以趨于實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)體利益均至最大值化，亦即平衡狀態(tài)?！盵3]以控權(quán)——平衡為核心理念的現(xiàn)代行政法，以行政自律為基礎(chǔ)，兼以權(quán)力制衡行政與以權(quán)利制衡行政，并適應(yīng)社會現(xiàn)實(shí)的需要，不斷強(qiáng)化管理，弱化行政，日益縮減強(qiáng)制性權(quán)力行政范圍，拓寬民主管理領(lǐng)域。相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)制度是在不改變現(xiàn)行法律、法規(guī)等規(guī)定的情況下，對我國現(xiàn)行環(huán)境行政管理體制與執(zhí)法機(jī)制進(jìn)行的改革，以解決環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)林立、環(huán)境監(jiān)管職權(quán)交叉、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題，控制環(huán)境行政處罰權(quán)的依法、合理行使，保護(hù)環(huán)境行政相對人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益的最大化，這正是行政法基礎(chǔ)理論之“控權(quán)——平衡論”的要求和追求目標(biāo)。

2.實(shí)行相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)的成效

相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作實(shí)施以來取得了一些成效，主要有以下幾點(diǎn).

第一，實(shí)現(xiàn)了職能轉(zhuǎn)變，改變了管理方式，提高了管理效能。實(shí)施試點(diǎn)后，城市管理領(lǐng)域共性的、經(jīng)常發(fā)生、容易查處、處罰較輕的執(zhí)法權(quán)集中起來交由一執(zhí)法機(jī)關(guān)行使，執(zhí)法人員按公務(wù)員條件配備，既提高了綜合素質(zhì)，又改變了執(zhí)法形象，不但使相關(guān)行政機(jī)關(guān)從大量的事務(wù)性工作中解脫出來，而且通過“監(jiān)、管、罰”分離，改變了由一個(gè)行政機(jī)關(guān)“自批、自管、自查、自罰”的管理模式，較好地實(shí)現(xiàn)了權(quán)力與利益脫鉤，符合現(xiàn)代行政管理模式的要求，提高了管理效能。

第二，避免交叉執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問題，樹立了良好的執(zhí)法形象。實(shí)行試點(diǎn)后，部分行政處罰權(quán)相對集中于一個(gè)部門，加強(qiáng)了隊(duì)伍的管理，嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線管理，罰款和沒收非法所得全部上繳財(cái)政，有效地解決了多頭執(zhí)法、交叉檢查、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問題，有利于公正、廉潔執(zhí)法，受到了社會各界和廣大市民的歡迎，為執(zhí)法部門樹立了良好的社會形象。通過試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了城市管理執(zhí)法的經(jīng)?；?，改變了各部門分散執(zhí)法時(shí)的“突擊”執(zhí)法、“運(yùn)動式”執(zhí)法狀況，一定程度上解決了執(zhí)法部門之間因職責(zé)不清而造成的執(zhí)法推諉扯皮、見利爭管、無利不管等問題。

第三，降低了執(zhí)法成本，形成了執(zhí)法合力，提高了執(zhí)法效率。實(shí)施試點(diǎn)后，不僅精簡了機(jī)構(gòu)，減少了冗員，降低了執(zhí)法成本，而且進(jìn)一步明確了執(zhí)法責(zé)任，減輕了部門之間的協(xié)調(diào)難度，減少了執(zhí)法環(huán)節(jié)，形成了執(zhí)法合力，大大提高了執(zhí)法效率。

第四，形成了新的行政執(zhí)法機(jī)制，為深化行政管理體制改革探索新路徑。通過試點(diǎn)，探索新的行政執(zhí)法手段，形成新的執(zhí)法機(jī)制，為深化行政管理體制改革做好鋪墊。有的城市結(jié)合進(jìn)行相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)，進(jìn)一步相應(yīng)地將有關(guān)行政執(zhí)法部門的審批權(quán)和其他管理權(quán)作了調(diào)整、歸并，從而為地方政府精減行政機(jī)構(gòu)和合理調(diào)整部門職能配置打下了良好的基礎(chǔ)。

三、完善相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)制度的立法構(gòu)想

由于我國目前對相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)沒有系統(tǒng)的立法，一些地方制定的有關(guān)規(guī)章及其他規(guī)范性文件和執(zhí)法實(shí)踐中存在種種問題。為此，筆者試從幾方面進(jìn)一步探討如何完善有關(guān)立法內(nèi)容，并提出了相應(yīng)的對策建議。

1.統(tǒng)一進(jìn)行相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)的中央立法

要確保行政權(quán)力正確的運(yùn)行方向，必須盡量減少有關(guān)法律的沖突，避免職權(quán)重疊與交叉。國務(wù)院和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要加強(qiáng)與各級人大的協(xié)調(diào)，嚴(yán)格按照《立法法》的規(guī)定，規(guī)范立法活動，完善立法程序，加強(qiáng)立法的宏觀管理，改變“部門立法”的傾向，防范利益部門化、地方化和利益法定化的趨勢。由于相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)從本質(zhì)上而言是對行政主體的重構(gòu)與行政權(quán)力的重新分配，這是非常重要的組織行為，對其進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范的法律依據(jù)不應(yīng)是地方性法規(guī)、行政規(guī)章，而應(yīng)是全國人大或其常委會制定的法律，或者由國務(wù)院先行制定行政法規(guī)加以調(diào)整規(guī)范，待適用成熟后再由全國人大或其常委會立法規(guī)范。

2.限定行使相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)的主體資格

系統(tǒng)立法應(yīng)嚴(yán)格限定行使相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)的主體資格，僅僅限于綜合類的環(huán)境行政監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，對個(gè)別環(huán)境違法行為可由其他的環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)實(shí)施。由于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域行政處罰權(quán)和一般城市管理領(lǐng)域的行政處罰權(quán)不同，具有較強(qiáng)的專業(yè)性，對環(huán)境違法行為的認(rèn)定往往需要借助專業(yè)知識，所以行使相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)的主體不能是一般的城管執(zhí)法部門，而應(yīng)賦予專門的環(huán)境保護(hù)行政監(jiān)管機(jī)關(guān)。

3.規(guī)范相對集中環(huán)境行政處罰的自由裁量權(quán)

相對集中環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)是行使相對集中權(quán)限的環(huán)保部門在查處環(huán)境違法行為時(shí)，依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，酌情決定對違法行為人是否處罰、處罰種類和處罰幅度的權(quán)限。根據(jù)我國現(xiàn)狀，環(huán)境行政處罰中存在自由裁量權(quán)是完全必要的，也有其存在的客觀必然性，這也對正確使用環(huán)境行政處罰中的自由裁量權(quán)提出了更高的要求:首先，要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的法律培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員執(zhí)法水平，使其具有較高的法律專業(yè)知識和政策水平，保證其合法、合理、公正地行使處罰權(quán);其次，要防止濫用環(huán)境行政處罰中的自由裁量權(quán)，必須引入社會監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，健全行政救濟(jì)制度，建立環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制;最后，在立法上，盡量避免自由裁量權(quán)過大，要區(qū)別不同違法情節(jié)，大致劃分處罰幅度的若干檔次，加強(qiáng)法律解釋工作。[4]

4.建立行政部門間的協(xié)調(diào)合作機(jī)制

環(huán)境問題的綜合性和復(fù)雜性決定了環(huán)境監(jiān)管事務(wù)在大多數(shù)情況下會涉及多個(gè)部門，要進(jìn)行高效的環(huán)境監(jiān)管就有必要建立跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的協(xié)調(diào)合作機(jī)制。實(shí)行相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)后，原環(huán)境行政機(jī)關(guān)的許可權(quán)被保留，其處罰權(quán)被授予一個(gè)新的環(huán)境行政機(jī)關(guān)集中行使，行政許可權(quán)與行政處罰權(quán)分屬于不同的行政機(jī)關(guān)，同時(shí)為了避免相互推諉、重復(fù)管理，我國立法應(yīng)建立相應(yīng)的部門間、地區(qū)間、部門與地區(qū)間協(xié)調(diào)合作機(jī)制。

首先，應(yīng)建立工作協(xié)調(diào)制度。主要包括:審批抄告制度，即行政許可部門在依法實(shí)施涉及環(huán)境行政處罰部門管轄的事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在行政審批許可文件下發(fā)后，在限定的期限內(nèi)抄送環(huán)境行政處罰部門;重大審批、處罰征詢制度，即作出重大行政審批或者環(huán)境行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)相互征求意見;處罰后續(xù)處理告知制度，即環(huán)境行政處罰后可以補(bǔ)辦審批手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知有關(guān)行政許可部門;監(jiān)督反饋制度，即行政許可部門和環(huán)境行政處罰部門發(fā)現(xiàn)不當(dāng)處罰或者不當(dāng)審批應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)對方。

其次，應(yīng)建立相關(guān)聯(lián)的部門間、地區(qū)間、部門與地區(qū)間的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，采取互派聯(lián)絡(luò)員或建立微機(jī)網(wǎng)絡(luò)等形式，隨時(shí)掌握行政審批動態(tài)和環(huán)境行政執(zhí)法動態(tài)。有關(guān)行政機(jī)關(guān)可以將環(huán)境行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的各種問題、危害等情況，及時(shí)反饋給相關(guān)部門，使有關(guān)機(jī)關(guān)適時(shí)調(diào)整政策和具體工作，為相應(yīng)的立法提供依據(jù)，改進(jìn)環(huán)境執(zhí)法活動的效果。

第三，應(yīng)建立聯(lián)席會議制度。它是由政府主要領(lǐng)導(dǎo)召集不同的部門就解決環(huán)境執(zhí)法問題的一種協(xié)調(diào)機(jī)制，其協(xié)調(diào)的地位相對較高，協(xié)調(diào)的作用較明顯，但需與其他協(xié)調(diào)合作機(jī)制相互配合才能發(fā)揮更好的作用。

第四，建立信息資源共享機(jī)制，積極推行“政務(wù)超市”、“聯(lián)審中心”等多部門集中審批的制度，實(shí)現(xiàn)信息資源的相對集聚，為信息資源共享創(chuàng)造了條件。

綜上所述，在我國實(shí)行相對集中環(huán)境行政處罰權(quán)在很大程度上改善了現(xiàn)在部門林立、各自為政、部門本位主義、地方保護(hù)主義的環(huán)境行政管理體制和環(huán)境執(zhí)法機(jī)制無法滿足環(huán)境與資源保護(hù)的需要等問題，符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求。因此，必須用法律的形式進(jìn)行全面規(guī)范，用制度來制約環(huán)境行政處罰權(quán)，防止權(quán)力濫用。同時(shí)，依法保障環(huán)境行政相對人的合法權(quán)益，最大限度地促進(jìn)環(huán)境公益的實(shí)現(xiàn)，真正將環(huán)境行政監(jiān)管職責(zé)、權(quán)力融于環(huán)境資源保護(hù)工作的全過程中，將取之于民的權(quán)力用之于民，在環(huán)境行政執(zhí)法活動中創(chuàng)造權(quán)力、權(quán)益與環(huán)境的協(xié)調(diào)、和諧。

參考文獻(xiàn):

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[3]郭潤生，宋功德.控權(quán)——平衡論——兼論現(xiàn)代行政法歷史使命[J].中國法學(xué)，1997(6).

[4]周珂.環(huán)境與資源保護(hù)法[M].北京:中國人民大學(xué)出版社2007.