摘要：現(xiàn)有的國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托化模式設(shè)計存在諸多缺陷。其一方面無法保證國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度目標(biāo)的實現(xiàn)。另一方面違背了信托法的一般原理，國有資產(chǎn)授權(quán)信托化法制模式應(yīng)該重塑委托人、受托人和受益人制度。同時，為了保障國有資產(chǎn)授權(quán)信托化法制模式的有效運行，應(yīng)該構(gòu)建相關(guān)的程序性法制，即國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托登記制度、信托財務(wù)會計制度和信托資料制度。

關(guān)鍵詞：國資授權(quán)經(jīng)營；信托化實體法制；信托化程序法制

中圖分類號：D922.291

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-0544(2010)03-0078-03

一、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托化法制的兩種模式

我國國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托化法制模式歸納起來有以下兩種。

第一。國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托化法制模式是由以各級國資委為代表的國資監(jiān)管機構(gòu)、以國有獨資的國有企業(yè)、公司為主導(dǎo)的國有資產(chǎn)運營機構(gòu)以及被授權(quán)經(jīng)營的國有全資子公司、國有控股子公司和國有參股子公司構(gòu)成的國有資產(chǎn)授權(quán)信托化模式。這一模式雖然受到我國學(xué)者的大力倡導(dǎo)。但是這一模式存在以下缺陷：從經(jīng)濟角度來看，將國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)僅限于國有獨資企業(yè)或國有獨資公司，必將產(chǎn)生以下弊端：“第一，如此定義國有資產(chǎn)運營機構(gòu)，將致使國有資產(chǎn)運營機構(gòu)相對較少，國有資產(chǎn)不易流通。國有資產(chǎn)運營因缺乏競爭而形成壟斷；第二，由于國有資產(chǎn)運營機構(gòu)本身也是一個國有企業(yè)，當(dāng)其由于自身過錯不能實現(xiàn)授權(quán)的國有資產(chǎn)增值保值目標(biāo)時，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)實際上是無法追究其責(zé)任的?！逼┤绮簧俚胤絿匈Y產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)往往向國有資產(chǎn)運營機構(gòu)的董事會或經(jīng)營班子進行授權(quán)經(jīng)營，而國有資產(chǎn)運營機構(gòu)僅僅局限于特定的國有獨資企業(yè)和公司。其次。監(jiān)管機構(gòu)作為信托制度的委托人、運營機構(gòu)作為信托制度的受托人和受益人的制度設(shè)計違背了信托法的一般原則，因為根據(jù)國有資產(chǎn)所有權(quán)的本質(zhì)，監(jiān)管機構(gòu)既是被授權(quán)公司的出資人又是運營機構(gòu)的出資人，這顯然與信托委托人和受托人相互獨立原則相沖突。同時，運營機構(gòu)既是信托受托人又是信托受益人的制度設(shè)計有違信托受益人確定原則，“如果財產(chǎn)的全部所有權(quán)，即法定所有權(quán)和衡平所有權(quán)都授予一個人，那就不存在信托了”。

有學(xué)者認(rèn)識到這種國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托化法制模式不足，同時指出應(yīng)該“選擇一些專業(yè)化的、有實力的、能夠承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任的機構(gòu)或企業(yè)來作為國有資產(chǎn)運營機構(gòu)，必要時可以考慮引入民營機構(gòu)甚至外資機構(gòu)參與國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營，以解決國有資產(chǎn)運營單一、保值增值責(zé)任心不強的問題”。并“制定相應(yīng)的法規(guī)，明確國有資產(chǎn)的受托人選任范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及結(jié)果公示等問題，并由各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)各種機構(gòu)承擔(dān)國有資產(chǎn)增值保值任務(wù)能力的大小，通過綜合考評的方式，確定由誰作為受托方，對委托的國有企業(yè)產(chǎn)(股)權(quán)進行經(jīng)營”，這樣才能克服以國有獨資企業(yè)、公司作為國資授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)所存在的缺陷。

第二，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托化法制模式，其“可以把授權(quán)方定為‘委托人’，把被授權(quán)企業(yè)定為‘受托人’，而把與授權(quán)方同級的政府財政部門和被授權(quán)企業(yè)作為共同‘受益人”’。該模式具有以下優(yōu)點：“以政府財政部門為‘受益人’，一是體現(xiàn)所授資產(chǎn)的‘國有屬性’，讓財產(chǎn)的終極所有者——國家獲得應(yīng)有的收益；二則可以對授權(quán)方，即通過政府財政部門的受益權(quán)來督促國有資產(chǎn)監(jiān)管部門依法授權(quán)、依法監(jiān)管。從而改變現(xiàn)階段國資委握著大權(quán)卻不受監(jiān)督、幾乎成了‘第二政府’的局面；三則還可以對被授權(quán)企業(yè)多一份監(jiān)督，因為受益人有著與委托人相同的監(jiān)督權(quán)，可以監(jiān)督受托人管理信托財產(chǎn)、處理信托事務(wù)的行為。而把被授權(quán)企業(yè)作為共同受益人，則是為了讓它可以名正言順地從自己經(jīng)營成果中獲得受益，以激勵它積極、認(rèn)真地管理和經(jīng)營獲授的國有資產(chǎn)，最大限度地促進所授國有資產(chǎn)的增值。”該模式既規(guī)定了國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與國有資產(chǎn)運營機構(gòu)之間明確的信托法律關(guān)系，又能激勵國有資產(chǎn)信托受托人盡可能增加國有資產(chǎn)的價值。該模式的倡導(dǎo)者認(rèn)為，“《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》把授權(quán)對象僅限于國有獨資企業(yè)和國有獨資公司”這一做法大可不必甚至根本不該，因為如果將國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的受托人范圍僅僅局限于國有獨資企業(yè)和公司，不僅妨礙國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度的高效運行，而且以此為基礎(chǔ)的國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托化模式更是違背信托原理。相反，如果改變國有獨資企業(yè)和公司作為唯一授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)的做法，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托化法制不僅有助于國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營效益目標(biāo)的實現(xiàn)，而且可將國資授權(quán)經(jīng)營信托的受托人范圍擴展到國有獨資企業(yè)和公司之外，國有獨資企業(yè)和公司作為運營機構(gòu)使得國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托具有消極屬性的弊端也得到克服。

二、我國現(xiàn)有的國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托化法制模式存在的缺陷

總的來說，我國現(xiàn)有的國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托化法制模式存在以下缺陷。

第一，人們主要限于從經(jīng)濟學(xué)角度研究國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托化法制模式，比如就國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營受托人制度而言，人們主要是從經(jīng)濟角度認(rèn)為僅僅以國有獨資企業(yè)和公司作為國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托受托人會導(dǎo)致國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的低效，而很少有人從信托法制的角度對此進行探析。

第二，雖然國有資產(chǎn)信托受托人選擇范圍往往被人所詬病，但是目前人們關(guān)于國有資產(chǎn)信托受托人選擇機制的認(rèn)識還存有不足，比如學(xué)界將國有獨資企業(yè)和公司作為國有資產(chǎn)信托受托人所帶來的弊端僅僅認(rèn)為是可以改造的問題，而未將其認(rèn)為是直接關(guān)系國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托化法制是否成立的前提性問題。

第三，國有資產(chǎn)信托化法制模式缺乏令人滿意的具體制度設(shè)計，許多需要克服的問題還未被解決。比如，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托化法制模式中關(guān)于信托委托人制度的設(shè)計往往被忽視，因為我國國有資產(chǎn)涵蓋的范圍極其廣泛，按照資產(chǎn)管理科學(xué)化原則，不同的國有資產(chǎn)領(lǐng)域應(yīng)該根據(jù)其各自的特色配備相應(yīng)的專業(yè)化管理隊伍，但是對于掌握大量國有資產(chǎn)的國資委而言，其選擇合格的國有資產(chǎn)信托受托人的能力往往很有限。

第四，從現(xiàn)有的國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托化法制模式來看，人們對于國有資產(chǎn)信托受益人制度的設(shè)計也存在缺陷。從國有資產(chǎn)信托受益人的范圍來看，國有資產(chǎn)信托受益人大致分為國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)、國有資產(chǎn)運營機構(gòu)和國家財政部門，但是我國學(xué)界對此鮮有研究，

第五，信托制度要想得到法律的有效保障，還需具備若干的程序性制度，比如信托財產(chǎn)登記制度、信托財會制度和信托資料制度是信托制度實踐的重要保障。但是。這些程序制度尚未引起人們的重視。

三、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托化法制模式的重構(gòu)

(一)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托化法制的實體規(guī)定

1 合理界定國有資產(chǎn)信托委托人的主體范圍。國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托化法制委托人可以由政府根據(jù)國有資產(chǎn)的具體特性指認(rèn)不同的政府部門來擔(dān)任，將國有資產(chǎn)信托的委托人局限于國資委實在是沒有必要甚至不具有合理性。這是因為：首先，國資委作為國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托化法制的唯一委托人無法滿足國有資產(chǎn)專業(yè)化管理要求及其投資風(fēng)險分散化原則。其次，信托制度淡化委托人在信托關(guān)系中地位的原則說明國資委的作用在國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托法制中地位應(yīng)該是極其有限的，加之考慮國資委作為政府代理人這一實際背景，現(xiàn)有的國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托化法制模式將國有資產(chǎn)信托的委托人只局限于國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)即各級國資委的做法未必是最好的制度選擇。同時，國資委的成立本身具有很強的政策性，其存續(xù)具有不穩(wěn)定性，極易由于體制變革而被撤銷，這不利于已存信托關(guān)系的穩(wěn)定性。

2 創(chuàng)建合理的國有資產(chǎn)信托受托人選任機制。根據(jù)國資授權(quán)經(jīng)營受托人選任機制存在的缺陷以及信托制度的內(nèi)在要求，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托受托人選任機制應(yīng)該是一個開放的制度，凡是具有國有資產(chǎn)管理能力的合法民事主體都可以參與國有資產(chǎn)受托人的競爭。國有資產(chǎn)的委托人根據(jù)國有資產(chǎn)的不同屬性，可以根據(jù)實際需要構(gòu)建合適的國有資產(chǎn)信托受托人制度，比如，根據(jù)國有資產(chǎn)的特性，某些國有資產(chǎn)的信托受托人可以由國有獨資企業(yè)和公司與非國有獨資和公司共同來擔(dān)當(dāng)，也可以由非國有獨資企業(yè)和公司來擔(dān)當(dāng)。同時，國有資產(chǎn)的委托人可以根據(jù)國有資產(chǎn)的數(shù)量，并基于對于國有資產(chǎn)管理的安全考慮，可以根據(jù)具體情況確定國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托受托人的數(shù)量，并合理界定其相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，這不僅符合資產(chǎn)管理安全和效率的一般要求，也符合信托法制關(guān)于信托受托人數(shù)量的法律規(guī)定。

3 明確劃分國有資產(chǎn)信托受益人范圍并合理分配其權(quán)利。國有資產(chǎn)信托的受益人應(yīng)該由政府財政部門和國有資產(chǎn)信托受托人(國有資產(chǎn)運營主體)共同來擔(dān)任，因為“以政府財政部門為‘受益人’，一是體現(xiàn)所授資產(chǎn)的‘國有屬性’；二是可以對授權(quán)方有所制約；三是還可以對被授權(quán)企業(yè)多一份監(jiān)督。而把被授權(quán)企業(yè)作為共同受益人，則是為了讓它可以名正言順地從自己經(jīng)營成果中獲得收益，以激勵它積極、認(rèn)真地管理和經(jīng)營獲授的國有資產(chǎn)，最大限度地促進所授國有資產(chǎn)的增值?！钡牵绻鳛樾磐惺芤嫒说恼斦块T實施權(quán)利不力，這勢必會使得兼任國有資產(chǎn)信托受托人和受益人的國有資產(chǎn)運營機構(gòu)處于監(jiān)管真空之中，可能會導(dǎo)致國有資產(chǎn)的安全得不到切實的保障。即使作為國有資產(chǎn)受益人的政府財政部門認(rèn)真履行監(jiān)管責(zé)任，針對某些需要征求信托受益人意見方可實施的國有資產(chǎn)管理事項而言，當(dāng)作為受益人的政府財政部門與兼任受托人和受益人的國有資產(chǎn)運營機構(gòu)可能存在意見分歧，為此我們應(yīng)該采取怎么的應(yīng)對之策呢?根據(jù)信托法的規(guī)定，受益人意思表示一致時可以變更信托財產(chǎn)的管理方式和信托財產(chǎn)的本質(zhì)屬性，以符合信托財產(chǎn)管理效率的要求，對于國有資產(chǎn)管理而言，其同樣具有根據(jù)社會實際隨時轉(zhuǎn)變資產(chǎn)管理手段和投資領(lǐng)域的需要，但是由于政府財產(chǎn)部門和國有資產(chǎn)運營機構(gòu)可能具有不同的目標(biāo)追求，其關(guān)于資產(chǎn)管理手段和資產(chǎn)投資領(lǐng)域的分歧必將存在，這勢必影響國有資產(chǎn)管理增值保值目標(biāo)的實現(xiàn)。

最后，即便“肯定受托人和政府財政部門作為共同受益人這一大的前提”，“如何合理劃分兩者之間的受益比例”也是一個值得深思的問題，這是因為“如果受托人的受益比例太低，勢必影響受托人的經(jīng)營積極性，授權(quán)經(jīng)營的國有資產(chǎn)自然難以獲得大的增值，政府財政部門的受益比例定得再高也沒有意義。反之，如果受托人的受益比例很高，而政府財政部門的受益比例很低，那么，即使授權(quán)經(jīng)營的國有資產(chǎn)獲得了很大的增值，國家也是收益甚微，這樣的增值對國家同樣沒有意義，”解決這一棘手問題的關(guān)鍵在于，“考慮到行業(yè)、地區(qū)及資產(chǎn)狀況的差異，不宜規(guī)定統(tǒng)一的受益比例，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)受托人所屬行業(yè)的利潤率、所在地區(qū)的發(fā)展水平以及所授國有資產(chǎn)的優(yōu)劣狀況等因素，由委托人、受托人及政府財政部門三方協(xié)商確定一個適中的受益比例”。但是。受益人在進行受益比例協(xié)商過程中容易誘發(fā)腐敗問題，為此我認(rèn)為關(guān)于受益人相互之間受益比例的確定應(yīng)該引入競爭機制，即國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托受托人的選擇應(yīng)該引入諸如國家重大工程的招標(biāo)投標(biāo)制度，應(yīng)該讓市場機制確定國資信托制度各受益人之間應(yīng)然的受益比例。同時，由于信托受益人所享有的受益權(quán)往往被視為實質(zhì)的所有權(quán)，這就要求在確定國有資產(chǎn)信托受益比例時應(yīng)該首先確認(rèn)受益的財產(chǎn)對象，作為受托人的國有資產(chǎn)運營機構(gòu)顯然不應(yīng)享有國有資產(chǎn)原始價值的所有權(quán)，其僅僅可以從其管理的國有資產(chǎn)的增值部分中享有受益權(quán)，讓運營機構(gòu)取得國有資產(chǎn)原始價值受益權(quán)與法理相背離，因為按照所有權(quán)取得原理。國有資產(chǎn)運營機構(gòu)沒有取得國有資產(chǎn)原始價值的法律基礎(chǔ)。所以政府財政部門和國有資產(chǎn)信托受托人作為共同信托受益人享有的權(quán)益對象只限于國有資產(chǎn)增值的部分，而國有資產(chǎn)原始價值的受益人只能由政府財政部門來擔(dān)當(dāng)。鑒于賦予國有資產(chǎn)信托受托人受益權(quán)主要目的是產(chǎn)生激勵效應(yīng)，我們可以嘗試借鑒基金制度關(guān)于報酬制度的規(guī)定解決受托人激勵不足的問題，讓信托受托人認(rèn)真履行其受托責(zé)任。

(二)國資授權(quán)經(jīng)營信托化法制的程序保障

1 注重信托登記制度的完善。信托登記制度是各國信托法制的主要內(nèi)容，“信托的公示方法，一是以應(yīng)登記或注冊的財產(chǎn)權(quán)為信托者，一是以有價證券為信托者，一是以股票或公司債為信托者，一是以無法定公示方法的信托財產(chǎn)權(quán)為信托者?！毙磐兄贫戎詮娬{(diào)信托財產(chǎn)登記的意義是因為，一是信托登記制度有助于實現(xiàn)信托當(dāng)事人各自財產(chǎn)分立和獨立的要求，二是因為信托財產(chǎn)具有獨立性特性，信托登記制度能夠告知與信托財產(chǎn)交易的第三方該財產(chǎn)的屬性，信托登記制度的公示功能能夠較好的實現(xiàn)對于第三人利益的保護。我國信托法第10條規(guī)定，設(shè)立信托應(yīng)該按照法律和行政法規(guī)的規(guī)定辦理相關(guān)的手續(xù)，否則該信托將不產(chǎn)生效力。國有資產(chǎn)信托之所以強調(diào)信托登記制度，其除了上述信托登記制度的一般功效外，更為重要的是國資信托登記有助于形成國有資產(chǎn)運營的社會監(jiān)督，進而克服國資授權(quán)經(jīng)營過程中出現(xiàn)的各種不當(dāng)現(xiàn)象。當(dāng)然，國資信托登記制度應(yīng)該根據(jù)國有資產(chǎn)經(jīng)營的不同需要而有所不同，比如應(yīng)該恰當(dāng)?shù)恼业絿Y信托登記和國資經(jīng)營商業(yè)保密等之間的平衡點。同時，對于應(yīng)該登記的國資信托及其具體事項，國家應(yīng)該制定具體的具有可操作性的指南，以防止出現(xiàn)規(guī)定不明導(dǎo)致人們規(guī)避信托登記制度，進而侵害國家的利益。

2 建立完善的信托財務(wù)會計制度。信托制度之所以應(yīng)該建立完善的財務(wù)會計制度是因為信托行為畢竟是一種財產(chǎn)管理和處分的代理行為，財務(wù)會計制度的建立有助于信托當(dāng)事人之間的信息溝通，有助于平衡信托受托人和信托受益人之間的利益沖突，從而更好的實現(xiàn)信托委托人的信托目的，“完善的信托財務(wù)會計制度是信托業(yè)規(guī)范運行和對信托公司經(jīng)營活動實施有效監(jiān)管的微觀基礎(chǔ)?！毙磐胸攧?wù)會計制度主要涉及的是信托受托人關(guān)于信托財務(wù)和記錄所應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任，一般來說，“信托受托人必須保存正確的信托財務(wù)和記錄以使其應(yīng)該承擔(dān)的以下兩種信托職責(zé)相符的：一是其作為信托財產(chǎn)管理人的職責(zé)，一是其作為信托受益和本金分配者的職責(zé)。”國有資產(chǎn)信托制度所創(chuàng)立的國有資產(chǎn)管理體制由于存在很長的代理鏈，信息的不對稱容易誘發(fā)代理人的道德風(fēng)險，加強國有資產(chǎn)信托財務(wù)會計制度有助于克服國資信托各方當(dāng)事人所存在的信托不對稱。能夠較為理想的保障國有資產(chǎn)信托有效的運行。

3 建立準(zhǔn)確全面的信托資料制度。信托資料是指與信托制度的設(shè)立、存續(xù)及其相關(guān)的所有資料，信托資料大致可以分兩大類，分別是當(dāng)事人資料和信托關(guān)系資料，前者包括信托創(chuàng)立人資料和受益人資料，后者包括信托內(nèi)部資料和信托外部資料，信托內(nèi)部資料主要是指有關(guān)信托的資料，其主要以信托契據(jù)為載體，信托外部資料主要是信托受托人在管理信托時可能需要或相關(guān)的資料。信托資料制度之所以是信托實務(wù)操作中的重要內(nèi)容，這是因為信托制度的本原是一種基于信任的委托代理關(guān)系，信托委托人對于信托受托人的信任建立在受托人能夠積極的按照委托人的目的管理和處分信托財產(chǎn)，受托人履行對于委托人的信任顯然需要借助一定的書面載體來表現(xiàn)其符合信托目的要求的對于信托財產(chǎn)的管理和處分行為，這種書面載體及其所包含的內(nèi)容構(gòu)成信托資料制度。國有資產(chǎn)信托資料制度的具體建構(gòu)應(yīng)該注意以下方面：首先信托資料的保存是信托受托人的義務(wù)和責(zé)任，這是不能人為免除的；其次，應(yīng)該建立合理的國資信托資料披露機制，讓國有資產(chǎn)處于有效監(jiān)督之中；再次，應(yīng)該設(shè)立合理的制度保證相關(guān)權(quán)利人對于國資信托資料的知情權(quán)，以便維護其權(quán)利。