摘要：本文在對(duì)澳大利亞和荷蘭水源水質(zhì)法律調(diào)控研究的基礎(chǔ)上，深入評(píng)析了我國(guó)水源水質(zhì)保護(hù)的法律調(diào)控現(xiàn)狀，提出了完善我國(guó)水源水質(zhì)保護(hù)法律調(diào)控的具體措施。為我國(guó)水源保護(hù)法制建設(shè)進(jìn)行了有益的探索。

關(guān)鍵詞：澳大利亞；荷蘭；水質(zhì)；保護(hù)；法律調(diào)控

中圖分類號(hào)：D92266

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-0544(2010)03-0143-04

針對(duì)水質(zhì)問題，澳大利亞通過了《國(guó)家水質(zhì)管理戰(zhàn)略》、《澳大利亞水質(zhì)指針》、《澳洲環(huán)境可持續(xù)發(fā)展國(guó)家策略》對(duì)水質(zhì)進(jìn)行調(diào)控。荷蘭通過了三個(gè)重要法案：1990年水管理法，1992年水委員會(huì)法及1996年防洪法。防洪法規(guī)定了權(quán)利與責(zé)任的分配，給予中央政府較大的制定政策綱領(lǐng)、基準(zhǔn)、目標(biāo)等的權(quán)利，以此來影響各水委員會(huì)的決策：并對(duì)水質(zhì)處理機(jī)構(gòu)、規(guī)劃?rùn)C(jī)制、許可制度及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)委員會(huì)的設(shè)立等予以規(guī)定，以切實(shí)保護(hù)水質(zhì)。

一、澳大利亞和荷蘭水質(zhì)管理的經(jīng)驗(yàn)

(一)管理目標(biāo)

澳大利亞《國(guó)家水質(zhì)管理戰(zhàn)略》中指出了關(guān)于水質(zhì)保護(hù)的政策目標(biāo)：在維持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的同時(shí)保護(hù)和提高水質(zhì)。以達(dá)到對(duì)國(guó)家水資源的可持續(xù)利用。它聲稱，將規(guī)定“水質(zhì)管理的政策、程序以及一系列國(guó)家指針”?！栋拇罄麃喫|(zhì)指針》的一個(gè)顯著特征是它采取了環(huán)境管理制度，該制度適用地區(qū)的以及地方的計(jì)劃措施；該制度還設(shè)立了監(jiān)測(cè)目標(biāo)和調(diào)控機(jī)制，以評(píng)價(jià)政策手段的應(yīng)用是否達(dá)到了管理目標(biāo)?！栋闹蕲h(huán)境可持續(xù)發(fā)展國(guó)家策略》第三部分(部門間議題)第18節(jié)(水資源管理)也規(guī)定：各政府要努力確保水資源的開發(fā)決定是基于可接受的水質(zhì)與水量標(biāo)準(zhǔn)，且尊重這些依永續(xù)基礎(chǔ)建立的管理要求。這些努力將著重于更有效率地用水和合理分配水資源及減輕污染。謹(jǐn)慎制定資源管理政策、價(jià)格制定政策與環(huán)境保護(hù)措施標(biāo)準(zhǔn)。充分考慮為達(dá)成國(guó)家水質(zhì)管理策略所建議的廣泛行動(dòng)，在維持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，通過保護(hù)和提升水質(zhì)以達(dá)成國(guó)家水資源的永續(xù)利用。

當(dāng)前荷蘭所有水管理領(lǐng)域中的各項(xiàng)國(guó)家政策都是經(jīng)長(zhǎng)時(shí)間緩慢演化發(fā)展而來。早期有關(guān)水管理的國(guó)家政策文件多是零碎的，每個(gè)文件只是單獨(dú)地處理一個(gè)單一主題，水質(zhì)是在獨(dú)立的指示性規(guī)劃政策的文件中加以處理的。1998年的水管理國(guó)家政策文件將整合性水管理的概念向前推動(dòng)了一步，強(qiáng)調(diào)特定區(qū)域中的整合(包括都市地區(qū)中的水)及使用水本身的運(yùn)動(dòng)作為空間規(guī)劃的指導(dǎo)原則，從整體上對(duì)水質(zhì)進(jìn)行規(guī)劃和保護(hù)。

(二)水質(zhì)保護(hù)的機(jī)構(gòu)

澳大利亞水與河流委員會(huì)對(duì)水質(zhì)保護(hù)負(fù)有主要責(zé)任，為此目的，該委員會(huì)可對(duì)土地利用行為，尤其是(保留的或非保留的)飲用水源涵養(yǎng)區(qū)(整個(gè)流域)的土地利用行為進(jìn)行法律控制。在飲用水源涵養(yǎng)區(qū)之外的地區(qū)，水與河流委員會(huì)在管理水質(zhì)方面唯一的直接調(diào)控權(quán)利就是依據(jù)西澳大利亞1976年頒布的《水道保持法》對(duì)宣告為水道管理區(qū)的排放和土地利用行為進(jìn)行控制。僅有少數(shù)地區(qū)被宣告為水道管理區(qū)。水與河流委員會(huì)在保護(hù)水質(zhì)方面的法律資格是有限的，行使權(quán)力保護(hù)水質(zhì)時(shí)必須依靠其它政府機(jī)構(gòu)的配合。比如需要計(jì)劃部(土地利用規(guī)劃和發(fā)展控制)、土地保持與管理司(公有土地的管理)、西澳大利亞州農(nóng)業(yè)部(調(diào)整農(nóng)地利用)、環(huán)境保護(hù)司以及環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的配合。

荷蘭水管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)保障陸地免受水災(zāi)。他們的工作包括建造與維修壩、堤、閘等，控制水的流動(dòng)與高度。以及維護(hù)水質(zhì)。水管理機(jī)關(guān)的議會(huì)傳統(tǒng)上是由該機(jī)關(guān)所轄區(qū)域中擁有不動(dòng)產(chǎn)的所有者中間選出，但是，其執(zhí)行委員會(huì)及主席卻是由中央政府任命。

(三)水權(quán)和水稅費(fèi)制度

澳大利亞參議院委員會(huì)正在要求聯(lián)邦和州政府通過建立國(guó)家水權(quán)登記制度。以更好地處理澳大利亞的水問題。除行使基本的水資源權(quán)利外，現(xiàn)行的西澳大利亞《水權(quán)與灌溉法》要求任何水權(quán)只有在取得許可之后方可取得：(1)地表水管理區(qū)內(nèi)的地表水；(2)任何自流井中的地下水；(3)地下水管理區(qū)內(nèi)任何非自流井中的地下水。此外。只有在取得許可證之后方可實(shí)行：(1)阻攔或影響地表水管理區(qū)內(nèi)的私人土地上的水道或濕地，或者阻攔或影響地表水管理區(qū)外的公共土地上的水道或濕地；(2)開鑿或改造水井(自流井以及非自流井)。如果許可證持有人申請(qǐng)變更。水與河流委員會(huì)也有權(quán)變更地下水許可證的內(nèi)容等。例如：如果水與河流委員會(huì)認(rèn)為地下水被浪費(fèi)、被不正當(dāng)使用或造成損害時(shí)，或者當(dāng)水與河流委員會(huì)想控制從涵水層抽取的地下水?dāng)?shù)量時(shí)。水與河流委員會(huì)有權(quán)發(fā)布指令。改變地下水許可證的權(quán)利內(nèi)容。如果許可證持有人被法院判決為違反該種指令時(shí)。水與河流委員會(huì)可吊銷其許可證。

荷蘭水管理應(yīng)用污染者付費(fèi)的原則。荷蘭《防止地表水污染法》規(guī)定：主管當(dāng)局不僅擁有為某設(shè)施頒發(fā)排污許可證和向排污者提出“不當(dāng)排放”，而且有權(quán)對(duì)排污者征稅。稅額的多少根據(jù)排污者所排污水的數(shù)量及該污水的特性而定；稅率由中央、省、地方當(dāng)局的立法確定，征得的稅金必須用于治理地表水污染及支付為防止及控制水污染而花費(fèi)的管理費(fèi)用。根據(jù)地下水法。省政府可以核發(fā)給公司抽取地下水的許可，并換取每立方米幾分美金的費(fèi)用。此收入用來資助研究地下水耗竭及超量使用地下水所產(chǎn)生的失水效果。

二、我國(guó)水質(zhì)保護(hù)法律調(diào)控的現(xiàn)狀

(一)管理目標(biāo)

我國(guó)關(guān)于水質(zhì)保護(hù)管理目標(biāo)的規(guī)定散落在《水法》和《水污染防治法》中。如《水法》第1條規(guī)定：為了合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)水資源，防治水害，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用；第9條規(guī)定：國(guó)家保護(hù)水資源，采取有效措施，保護(hù)植被，植樹種草，涵養(yǎng)水源。防治水土流失和水體污染，改善生態(tài)環(huán)境?！端廴痉乐畏ā返?條規(guī)定：為防治水污染，保護(hù)和改善環(huán)境，以保障人體健康，保證水資源的有效利用。不難看出，我國(guó)沒有關(guān)于水質(zhì)保護(hù)管理目標(biāo)的具體規(guī)定。

(二)水質(zhì)保護(hù)的機(jī)構(gòu)

在水質(zhì)方面。上游排污應(yīng)考慮對(duì)下游的影響，支流水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)應(yīng)符合干流的需要。只有以流域?yàn)橐粋€(gè)整體，全面規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，才能有效管理?！端ā返?2條規(guī)定：國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。第13條規(guī)定：國(guó)務(wù)院有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的有關(guān)工作?？h級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的有關(guān)工作?！端廴痉乐畏ā返?條規(guī)定：各級(jí)人民政府的環(huán)境保護(hù)部門是對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的機(jī)關(guān)。各級(jí)交通部門的航政機(jī)關(guān)是對(duì)船舶污染實(shí)施監(jiān)督管理的機(jī)關(guān)。各級(jí)人民政府的水利管理部門、衛(wèi)生行政部門、地質(zhì)礦產(chǎn)部門、市政管理部門、重要江河的水源保護(hù)機(jī)構(gòu)，結(jié)合各自的職責(zé)，協(xié)同環(huán)境保護(hù)部門對(duì)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。

由于我國(guó)流域?qū)哟紊系墓芾矸浅１∪?，缺乏制度支撐。這就不可避免地造成地方過分地強(qiáng)調(diào)本地方的需要，而忽路流域整體上的需要和流域其他地方的需要。導(dǎo)致水源開發(fā)利用的隨意性。而且流域管理機(jī)構(gòu)的地位、作用、權(quán)限在現(xiàn)行的法律法規(guī)中都沒有作出明確的規(guī)定，因而在水源水質(zhì)保護(hù)中難以行使有效的監(jiān)督管理權(quán)，以至出現(xiàn)污染事故時(shí)，不能采取有效的措施予以制止，使水源水質(zhì)保護(hù)得不到保障。改進(jìn)我國(guó)現(xiàn)行水源水質(zhì)保護(hù)的管理體制成為大勢(shì)所趨。

(三)水權(quán)和水稅費(fèi)制度

我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《取水許可制度實(shí)施辦法》等中。如《水法》規(guī)定，國(guó)家對(duì)直接從地下或者江河、湖泊取水的，實(shí)行取水許可制度，并征收水資源，其實(shí)行取水許可制度的步驟、范圍和辦法，以及水資源費(fèi)的征收辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。但與水質(zhì)保護(hù)的迫切性相比，還顯得十分不足。如依據(jù)《水法》制定頒布的《取水許可制度實(shí)施辦法》，規(guī)定取水許可證不得轉(zhuǎn)讓，這就明顯阻礙了水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的形成。目前，我國(guó)的水價(jià)體系還不完善，水資源費(fèi)和水利工程水價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)仍偏低。探討適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的新的管理運(yùn)行機(jī)制，前提條件是水價(jià)改革。使之能完全達(dá)到成本水價(jià)，這是資源水價(jià)征收體制改革的一個(gè)方面。因此。必須針對(duì)我國(guó)建立水市場(chǎng)可能出現(xiàn)的情況，及時(shí)修訂那些滯后的法律法規(guī)，以促進(jìn)并保障我國(guó)水市場(chǎng)的早日建立和完善。

三、完善我國(guó)水質(zhì)保護(hù)法律調(diào)控的對(duì)策

(一)明確管理目標(biāo)

實(shí)行流域水資源的統(tǒng)一管理，是指對(duì)地表水和地下水、水量和水質(zhì)進(jìn)行統(tǒng)一的系統(tǒng)管理。由于多年來缺乏流域?qū)λ|(zhì)的統(tǒng)一管理，大部分水源特別是平原河道水質(zhì)污染呈惡化趨勢(shì)。要加強(qiáng)對(duì)水利工程的水質(zhì)管理，特別是城市居民生活用水水源，使水質(zhì)達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。全面實(shí)施《流域水資源保護(hù)條例》，加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)，逐步改善水質(zhì)，提高水的利用率，緩解日益加劇的供需矛盾。

以流域?yàn)閱挝粚?duì)水源進(jìn)行綜合管理是水文地理和生態(tài)科學(xué)發(fā)展的結(jié)果，現(xiàn)代水法發(fā)展的一大趨勢(shì)就是實(shí)行按流域管理水源。因而，在水質(zhì)保護(hù)和管理中，應(yīng)當(dāng)將流域水系統(tǒng)作為一個(gè)整體來考慮，采取行動(dòng)在整個(gè)流域生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上管理水源。如《21世紀(jì)議程》全面闡述了應(yīng)對(duì)水源進(jìn)行按流域綜合開發(fā)管理；評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)水源的質(zhì)和量；保護(hù)水源、水質(zhì)和生態(tài)系統(tǒng)；確保水源的供應(yīng)和衛(wèi)生；注意研究氣候變化對(duì)水源的影響。加拿大和美國(guó)簽署的大湖區(qū)水質(zhì)協(xié)定，以及博茨瓦納、莫桑比克、坦桑尼亞、贊比亞和津巴布韋簽署的有關(guān)管理共有的贊比亞河水系行動(dòng)計(jì)劃的協(xié)定都強(qiáng)調(diào)應(yīng)實(shí)行按流域?qū)λ此|(zhì)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)督和管理。

實(shí)行水源流域管理的首要前提是信息共享、聯(lián)合研究，以達(dá)成共識(shí)，消除認(rèn)識(shí)上的差異和文化上沖突。由于水源水質(zhì)保護(hù)中普遍存在信息障礙，往往容易扭曲事實(shí)真相。因此，需要建立信息平臺(tái)，促進(jìn)信息交換與情報(bào)交流，以及正確的決策支持系統(tǒng)以減少?zèng)Q策中的不確定性。同時(shí)，通過信息交換與情報(bào)交流，還可以有效地避免和解決糾紛。在我國(guó)水源水質(zhì)保護(hù)的過程中。擴(kuò)大流域水源水質(zhì)信息公開渠道，為公眾參與流域水源水質(zhì)管理提供信息服務(wù)。水源的開發(fā)、利用、保護(hù)、管理涉及到社會(huì)中每一成員的利益，與他們的生存與發(fā)展息息相關(guān)。公眾應(yīng)該有權(quán)利通過一定途徑了解水源水質(zhì)的相關(guān)信息。公眾依法享有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，有權(quán)了解涉及全流域所有公民及其子孫后代切身利益的流域水源開發(fā)、利用、保護(hù)和改善的情況，迫切需要了解流域水源從宏觀到微觀的管理以及開發(fā)、利用、保護(hù)和改善方方面面的信息。應(yīng)當(dāng)通過立法直接確立公眾的知情權(quán)，并應(yīng)具體規(guī)定知情權(quán)的行使方式、程序以及權(quán)利受到侵害后的救濟(jì)程序。這樣，在信息知情的情況下更好的實(shí)現(xiàn)水質(zhì)保護(hù)的管理目標(biāo)。

(二)完善水質(zhì)保護(hù)的機(jī)構(gòu)

通過立法，強(qiáng)化流域水源管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威，摒棄過去多頭管理，設(shè)置重疊的管理體制。利用法律約束機(jī)制調(diào)節(jié)利益沖突，實(shí)現(xiàn)流域統(tǒng)一優(yōu)化管理，在嚴(yán)重缺水地區(qū)，應(yīng)盡快建立統(tǒng)一的、有權(quán)威的流域水源管理機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)本流域水源開發(fā)、分配、治理、保護(hù)和利用的一切活動(dòng)，不斷對(duì)管理機(jī)構(gòu)體系，機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變、法律法規(guī)和政策管制等方面進(jìn)行改革、完善和創(chuàng)新。同時(shí)，要通過立法明確流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位、職權(quán)范圍、人員編制等內(nèi)容，以便為實(shí)施水源流域管理奠定良好的法律基礎(chǔ)，實(shí)行流域水源的可持續(xù)利用。

根據(jù)國(guó)際上的流域水源水質(zhì)管理經(jīng)驗(yàn)，流域管理機(jī)構(gòu)有三種設(shè)立模式：(1)協(xié)調(diào)委員會(huì)。這是一種由有關(guān)管理部門和流域地方政府代表共同組成的非常設(shè)立組織。委員會(huì)的主要功能是給有關(guān)各方提供一個(gè)論壇，共同協(xié)商制定一些政策，解決糾紛。委員會(huì)不干預(yù)實(shí)際管理機(jī)構(gòu)和地方政府的日常工作。例如法國(guó)的流域委員會(huì)就能起到協(xié)調(diào)委員會(huì)的作用。法國(guó)把水當(dāng)作水的匯集系統(tǒng)的整體來進(jìn)行管理，按流域劃分管理單元，將全國(guó)劃分為6部分，相應(yīng)地建立了6個(gè)流域委員會(huì)及水管理局。流域委員會(huì)是“水的地方議會(huì)”，是流域內(nèi)一切水問題立法者的“講臺(tái)”。它由用水者、政府、社會(huì)組織的代表以及對(duì)水問題科學(xué)技術(shù)內(nèi)行的生態(tài)學(xué)家所組織的。這樣的委員會(huì)不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，而是為了作出決策，每年召集1－2次。(2)流域委員會(huì)。這是一種常設(shè)流域管理機(jī)構(gòu)，具有一定的制定規(guī)章和執(zhí)法的權(quán)力。澳大利亞水與河流委員會(huì)和荷蘭水管理機(jī)關(guān)就是這樣的機(jī)構(gòu)。在飲用水源涵養(yǎng)區(qū)之外的地區(qū)，西澳大利亞1976年頒布的《水道保持法》對(duì)宣告為水道管理區(qū)的排放和土地利用行為進(jìn)行控制。水與河流委員會(huì)行使權(quán)力保護(hù)水質(zhì)時(shí)必須依靠其它政府機(jī)構(gòu)的配合。荷蘭水管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)建造與維修壩、堤、閘等，控制水的流動(dòng)與高度，以及維護(hù)水質(zhì)，維護(hù)全流域用水者的利益。從而，較好地管理和保護(hù)整個(gè)流域的水源。(3)流域管理局。這是一種最強(qiáng)有力的流域管理機(jī)構(gòu)。它幾乎囊括了所有有關(guān)流域的管理職能，具有廣泛的規(guī)章制定權(quán)與執(zhí)法權(quán)。例如美國(guó)的田納西流域管理局。田納西河是美國(guó)東南部俄亥俄河的最大支流。長(zhǎng)約1450km，流域面積約10.5km²，流經(jīng)美國(guó)七個(gè)州。在實(shí)施田納西河流域管理法之前，該流域內(nèi)淤沙沉積，大多數(shù)有價(jià)值的礦物資源被盲目掠奪，土地嚴(yán)重荒漠化和風(fēng)化，經(jīng)常發(fā)生洪澇災(zāi)害。為了開發(fā)和保護(hù)田納西河流域，美國(guó)政府于1933頒布了《田納西河流域管理局法》，成立了田納西河流域管理局，明確規(guī)定流域管理局的任務(wù)和職責(zé)。根據(jù)該法規(guī)定，管理局是一個(gè)政府機(jī)構(gòu)。其董事會(huì)成員由總統(tǒng)提名，國(guó)會(huì)任命，任期5年。該法要求董事會(huì)按照明確責(zé)任、提倡效率的原則建立管理局的組織體系，董事會(huì)可根據(jù)需要任命經(jīng)理及其他組織機(jī)構(gòu)成員。為了保障流域管理機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)作，《田納西河流域管理局法》授予田納西河流域管理局一系列權(quán)力。例如。授權(quán)管理局根據(jù)全流域開發(fā)和管理宗旨來修正或者廢除與《田納西河流域管理局法》相沖突的地方法規(guī)。并制定規(guī)章和條例；授權(quán)管理局可以進(jìn)行勘測(cè)和調(diào)查，為流域內(nèi)自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的綜合發(fā)展提出報(bào)告；根據(jù)《田納西河流域管理局法》授予流域管理局獨(dú)立自主權(quán)，流域管理局可以跨越一般的政治程序，直接向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)匯報(bào)，從而免除了一般政治程序中常有的干擾。這樣，有效地保障了流域管理局對(duì)這個(gè)流域的調(diào)控。

縱觀國(guó)外的流域水源水質(zhì)管理機(jī)構(gòu)的模式，在我國(guó)水源水質(zhì)保護(hù)的過程中，考慮借鑒澳大利亞和荷蘭水質(zhì)管理機(jī)構(gòu)的模式比較符合現(xiàn)實(shí)情況，具有可操作性。在中央一級(jí)，有必要在現(xiàn)有部門管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上成立具有協(xié)調(diào)功能的水源委員會(huì)，負(fù)責(zé)全國(guó)水源的協(xié)調(diào)管理，協(xié)調(diào)現(xiàn)有與水源管理有關(guān)的部門的職能。在流域?qū)哟危亟M流域水源水質(zhì)管理機(jī)構(gòu)，成立包括各方利益代表參加的委員會(huì)形式的機(jī)構(gòu)，行使中央水源管理委員會(huì)或流域法規(guī)授予的管理職能。在地方一級(jí)，主要由地方環(huán)境保護(hù)部門執(zhí)行水源污染防治的監(jiān)督管理工作。但現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)在開展工作時(shí)必須服從流域水源污染防治的統(tǒng)一規(guī)劃和計(jì)劃，服從流域管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。同時(shí)，為了協(xié)調(diào)好流域內(nèi)各方利益主體的關(guān)系，在管理體制內(nèi)應(yīng)給公眾參與留有足夠的空間。建議在流域水源管理委員會(huì)中吸收公眾和有關(guān)團(tuán)體參加，讓他們有一個(gè)發(fā)表意見的講壇，在決策過程中充分發(fā)表自己的意見。通過能反映各方利益的整合性決策，樹立流域機(jī)構(gòu)的權(quán)威，實(shí)現(xiàn)流域水質(zhì)的綜合管理。

(三)健全水權(quán)和水稅費(fèi)制度

水市場(chǎng)是重新分配水資源的機(jī)制，能夠滿足缺水時(shí)期的水需求，提高水資源使用效率。建立明確產(chǎn)權(quán)、可測(cè)定、可實(shí)施、可交易的用水權(quán)制度，是水市場(chǎng)健康發(fā)展的根本保證。我國(guó)自頒布《取水許可制度實(shí)施辦法》以來。對(duì)取水權(quán)的管理已經(jīng)積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)。取水權(quán)是根據(jù)《水法》和《取水許可證制度實(shí)施辦法》而制定的一項(xiàng)制度。我國(guó)取水權(quán)制度和通行的用水權(quán)制度是兩種不同的制度。從法律關(guān)系看，取水權(quán)是根據(jù)國(guó)家規(guī)定和政府許可授權(quán)取水的行為，無論哪種取水都是無償、無期、不得轉(zhuǎn)讓的行為：而用水權(quán)則是有償、有期、可轉(zhuǎn)讓的。因而，應(yīng)實(shí)現(xiàn)取水權(quán)向用水權(quán)的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，水權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)實(shí)行公示登記制度，向水行政主管部門辦理取用水許可證登記，既保護(hù)了水權(quán)擁有者的用水權(quán)利。也保證了水權(quán)的交易安全和保護(hù)交易相對(duì)人的利益。公告制度要規(guī)定公告的時(shí)間、水質(zhì)水量、期限、公告方式和轉(zhuǎn)讓條件等內(nèi)容。這樣才能促進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的建立健全。

水資源使用價(jià)格和水的稅費(fèi)是實(shí)現(xiàn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓和建立水市場(chǎng)的前提條件。水使用的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用包括開采與輸送費(fèi)用及機(jī)會(huì)費(fèi)用。水資源的有效使用，是指水資源開采速率應(yīng)使凈效益最大化(總費(fèi)用的總效益)。水的服務(wù)費(fèi)用應(yīng)由受益人來付，付費(fèi)與受益成正比；定價(jià)政策應(yīng)有利于水資源儲(chǔ)存、管理和輸送及利用，并以生態(tài)可持續(xù)方式進(jìn)行。水的價(jià)值既包括獲取它的開采費(fèi)用，還取決于用戶付費(fèi)的意愿(關(guān)鍵是對(duì)水質(zhì)的付費(fèi)意愿)。因此要特別考慮水資源質(zhì)量退化的未來經(jīng)濟(jì)影響。同時(shí)，環(huán)境稅是國(guó)家為了保護(hù)環(huán)境資源而憑借其主權(quán)對(duì)一切開發(fā)、利用的單位和個(gè)人，按照其開發(fā)、利用、污染、破壞的程度進(jìn)行糾正，或?qū)ΡＷo(hù)環(huán)境資源的單位和個(gè)人，按照其保護(hù)的程度進(jìn)行減免的一個(gè)稅種。對(duì)抽水者建立刺激機(jī)制，考慮到留給未來的機(jī)會(huì)費(fèi)用，建立專門的抽水稅費(fèi)(相當(dāng)于留給未來機(jī)會(huì)使用的配額)，以避免含水層開采速度過快導(dǎo)致含水層枯竭。值得借鑒的是澳大利亞新南威爾士于1997年實(shí)行的兩部分稅費(fèi)體系，它是由固定部分和變化部分組成，前者是根據(jù)許可證制度的水使用權(quán)限制定固定的價(jià)格，后者是根據(jù)水的總使用量收取超額用水費(fèi)用。1998年，根據(jù)經(jīng)濟(jì)效益、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)費(fèi)用、環(huán)境因素內(nèi)化、供水的變化等因素，進(jìn)行了更加綜合評(píng)估，進(jìn)一步調(diào)整了水資源使用費(fèi)。課征水污染稅是國(guó)外實(shí)踐證明的一種行之有效的舉措，在我國(guó)水環(huán)境污染嚴(yán)重、水資源相對(duì)匱乏的情形下，有必要借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，開征我國(guó)的水污染稅，充分發(fā)揮稅收杠桿的調(diào)節(jié)作用，以充分保護(hù)我國(guó)的水源水質(zhì)。