摘要：《政府信息公開條例》是我國(guó)第一次以行政法規(guī)的形式對(duì)政府信息公開進(jìn)行立法規(guī)制，對(duì)于該條例的出臺(tái)實(shí)施，從社會(huì)變化本身和具體內(nèi)容條款等方面，以利益平衡為分析視角提供一種新的解讀，以凸顯其深刻的內(nèi)涵和意義。

關(guān)鍵詞：政府信息公開；利益平衡；解讀

中圖分類號(hào)：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-0544(2010)03-0072-03

從20世紀(jì)末開始，人類進(jìn)入到了信息社會(huì)。人們對(duì)于信息的依靠與日俱增，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，在信息的生產(chǎn)、采集、管理、使用、公開、保護(hù)等領(lǐng)域相關(guān)的法律問題就出現(xiàn)了并日益凸顯，相應(yīng)的，解決問題的法律規(guī)范也就應(yīng)運(yùn)而生了。這其中當(dāng)然包括信息公開的法律問題。此前，全國(guó)出臺(tái)了二十多部地方性法規(guī)，地方立法先于國(guó)務(wù)院立法的，第1個(gè)是廣州市，15個(gè)中央部門，14個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，16個(gè)較大市也先后制定了政府信息公開相關(guān)的規(guī)章制度。其中2002年11月，廣州市政府制訂了《廣州市政府信息公開規(guī)定》，這是我國(guó)由地方性政府制定的第一部全面系統(tǒng)規(guī)范政府信息公開行為的政府規(guī)章。對(duì)于我國(guó)政府信息公開法律制度的建設(shè)具有重要的開創(chuàng)意義。2007年4月24日公布，并于2008年5月1日起施行的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，是我國(guó)首次以行政法規(guī)的形式出臺(tái)的關(guān)于政府信息公開的法律規(guī)范，引起了國(guó)內(nèi)外的高度關(guān)注。這是我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的一件大事，對(duì)實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、推進(jìn)社會(huì)主義民主和法制。完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要意義。這標(biāo)志著我國(guó)民主政治建設(shè)與民主法治進(jìn)程的一大進(jìn)步。也是我國(guó)政府信息公開立法的一個(gè)重要的里程碑。

《條例》從2008年5月1日開始生效實(shí)施不久，在上海、河北、北京、黑龍江、遼寧、安徽等省市都先后有律師、人大代表等社會(huì)各階層人士申請(qǐng)公開相關(guān)政府職能部門的信息，引起社會(huì)的高度關(guān)注，從而也引發(fā)了以政府信息公開為標(biāo)的的行政訴訟。本文試圖從利益平衡的視角重新解讀我國(guó)關(guān)于政府信息公開立法的里程碑式的條例。

一、關(guān)于信息、利益與利益平衡

關(guān)于信息一詞的含義和范圍。歷來有不同的界定，按照《高級(jí)漢語大詞典》的解釋：“信息：有目的地標(biāo)記在通訊系統(tǒng)或計(jì)算機(jī)的輸入上面的信號(hào)……(如電話號(hào)碼的一個(gè)數(shù)據(jù))”《美國(guó)傳統(tǒng)辭典》對(duì)其的解釋是：“Information：A collection of facts data(信息事實(shí)或數(shù)據(jù)的匯總)”。而克勞斯認(rèn)為：“信息就是按一定方式排列起來的信號(hào)序列……信息是由物質(zhì)載體與語義構(gòu)成的統(tǒng)一整體”。婁耀陽將其界定為“信息是為傳達(dá)一定的意義，按照約定的規(guī)則排列的信號(hào)的集合”。關(guān)于信息含義的解釋還有許多人論及，筆者比較贊同的信息的含義是指“以文書；圖片；照片；膠卷；磁帶；軟盤；視聽資料：計(jì)算機(jī)等載體形式記錄的內(nèi)容或事項(xiàng)?！标P(guān)于信息含義的解釋之中就已經(jīng)涵蓋了信息的邊界范圍，即使這個(gè)邊界是比較模糊的。

信息是無形的戰(zhàn)略資源，且“隨著網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)與信息社會(huì)的來臨。傳統(tǒng)的工業(yè)文明逐步被信息文明所取代，信息日益成為最為重要的戰(zhàn)略資源”。而信息不同于有形物的屬性凸顯了信息建立規(guī)范時(shí)遵循利益平衡原則的重要性和必要性。信息規(guī)范需要進(jìn)行利益平衡的領(lǐng)域可分為信息生產(chǎn)采集過程中的利益平衡，信息利用管理過程中的平衡。信息安全領(lǐng)域中的平衡，信息公開過程中的利益平衡等諸多方面。在此筆者僅對(duì)信息公開過程中的利益平衡進(jìn)行探討。

利益首先源于一種需要，如果人無欲無求，就不會(huì)有所謂利益，也不會(huì)有利益紛爭(zhēng)。這種需要表現(xiàn)出利益的主觀性，因?yàn)樗侨说脑竿陀?，但是這種需要并非完全主觀的。它也有客觀的成分，人活著首先要吃、穿、住，這種生存的基本需要主要是人的自然屬性決定的，是人的生理需要。當(dāng)然，人的需要有精神性的，這些愿望往往是在生存的物質(zhì)需要得以滿足之后才進(jìn)一步產(chǎn)生，生產(chǎn)力水平越高、物質(zhì)生活越發(fā)達(dá)。人們的精神需求就越豐富。利益具有復(fù)雜性。個(gè)人的需要不盡相同，正如魯迅所言，“賈府的焦大是不會(huì)愛上林妹妹的”。小偷偷到提包，將其中的書面材料扔掉而保存錢財(cái)，因?yàn)樗麄冃枰X財(cái)而不是那些資料。

利益的客觀性表現(xiàn)于它源于資源的有限性，正因?yàn)槿藗兊目煽刭Y源是有限的。所以才產(chǎn)生利益和利益爭(zhēng)奪，如果資源無限豐富，人要什么有什么，那么也就無所謂利益了。這里的資源包括自然資源和社會(huì)資源，自然資源是能夠滿足人類需要的物質(zhì)，是首要的資源。社會(huì)資源則是由人們?cè)谏鐣?huì)環(huán)境和社會(huì)制度中所處的地位決定的。另外，利益之所以存在也在于某種東西具有能夠滿足特定人需要的客觀特性。關(guān)于利益的屬性，一些學(xué)者的認(rèn)識(shí)本身存在著矛盾。如孫國(guó)華教授一方面認(rèn)為“利益是主客體之間的一種關(guān)系”，另一方面又堅(jiān)持利益是個(gè)客觀范疇，即認(rèn)同利益的“客觀說”。他認(rèn)為，利益可以形成意識(shí)、意志，但它是意識(shí)、意志之外的存在。意識(shí)、意志可以正確地反映客觀存在的利益。也可以錯(cuò)誤地認(rèn)識(shí)或理解客觀利益，而形成“主觀利益”或利益的錯(cuò)覺。這恰恰說明，利益本身是客觀存在、不以人的意志為轉(zhuǎn)移。

“利益”一詞在《現(xiàn)代漢語詞典》中將其解釋為“好處”，誠(chéng)然這種解釋通俗易懂，但這似乎也缺乏其應(yīng)有的嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性。在此。筆者所論及的利益更傾向于“在一定的社會(huì)形式中由人的活動(dòng)實(shí)現(xiàn)的滿足主體需要的一定數(shù)量的客觀對(duì)象”。法律就是對(duì)于利益這一資源本身的制度化，規(guī)范化配置，換句話說，“利益的法定化就是權(quán)利”。

利益平衡作為一項(xiàng)原則是法律制定和執(zhí)行過程中必不可少的一項(xiàng)原則，該原則的宗旨是全面考慮一項(xiàng)規(guī)則的制定或適用可能引起的各方面的利益變動(dòng)，對(duì)各種利益做全面的考慮，不過分損害任何一方的利益，借用邊沁的功利主義法學(xué)理論，就是要做到“保護(hù)最大多數(shù)人的最大利益”，將利益損失的總和降低到最少。在利益平衡原則的范疇內(nèi)，被平衡的客體當(dāng)然是錯(cuò)綜復(fù)雜的各種利益，平衡的主體包括國(guó)家，公民，法人和其他組織等等?！胺ㄗ鳛樯鐣?huì)控制的手段必須規(guī)定各種利益的分配，平衡各種利益關(guān)系，有時(shí)法還是各種不同利益的相互平衡與妥協(xié)的產(chǎn)物?！倍娴娜魏我环N分配規(guī)則都極有可能造成參與分配各方的不滿足，利益平衡原則就是要綜合考慮并平衡各方面的利益，將利益減少方的損失減至最小。從而獲得社會(huì)總財(cái)富即社會(huì)總利益的最大化。用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來解釋：“每一個(gè)經(jīng)濟(jì)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)行為的目的是追求最大利益，在多個(gè)經(jīng)濟(jì)人追求利益最大化目標(biāo)時(shí)，只有達(dá)到了各方利益的平衡。該經(jīng)濟(jì)狀態(tài)才會(huì)持久。法律的制定應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)?shù)仄胶馍婕暗降母鞣浇?jīng)濟(jì)人利益，抑制個(gè)性理性導(dǎo)致集體非理性的結(jié)果，保證集體理性的實(shí)現(xiàn)”，使得經(jīng)規(guī)則分配后的利益資源能夠保持穩(wěn)定，以期能達(dá)到長(zhǎng)期平衡的狀態(tài)。

二、利益與權(quán)利

利益在法律上可以通過權(quán)利來加以保護(hù)。利益與權(quán)利關(guān)系密切。首先，利益是權(quán)利的基礎(chǔ)，權(quán)利是法律所保障所承認(rèn)的利益。社會(huì)上的利益紛繁復(fù)雜，利益糾紛和利益沖突廣泛存在，為了給予各種利益以明確的界分，控制利益沖突，使各種利益主體的利益追求有明確的導(dǎo)向，法律把利益劃分為合法利益與非法利益。合法利益是法律所承認(rèn)和保障的利益，法律明確人們追求和實(shí)現(xiàn)合法利益的資格和自由就是權(quán)利。如果沒有利益和利益紛爭(zhēng)，法律就沒有必要作出權(quán)利規(guī)定。其次，利益是權(quán)利的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和目的，人們之所以捍衛(wèi)自己的權(quán)利。實(shí)質(zhì)就是捍衛(wèi)自己的利益。這種利益可以是物質(zhì)利益，也可以是精神利益；可以是財(cái)產(chǎn)利益、人格利益、知識(shí)產(chǎn)權(quán)利益；可以是經(jīng)濟(jì)利益、政治利益、文化利益：可以是個(gè)人利益、群體利益、國(guó)家利益或社會(huì)利益?！百x予權(quán)利規(guī)則的本質(zhì)特征的，就是這些規(guī)則將保護(hù)或增進(jìn)個(gè)人利益或財(cái)產(chǎn)作為其具體目標(biāo)?！逼查_利益去談權(quán)利。權(quán)利必然是空洞的。再次，權(quán)利是法律賦予權(quán)利主體享有或維護(hù)利益的一種武器。比如所有權(quán)人享有排除他人干預(yù)、侵犯的權(quán)利、對(duì)財(cái)產(chǎn)按照自己的意志自由處分的權(quán)利。債權(quán)人有請(qǐng)求債務(wù)人履行債務(wù)的權(quán)利。通過行使這些權(quán)利都可以直接給權(quán)利主體帶來利益。有些權(quán)利的主體還可以通過行使權(quán)利間接的獲得利益。比如選舉權(quán)的行使可能讓選舉權(quán)人所傾向的代表或者領(lǐng)導(dǎo)人當(dāng)選，從而有利于保障自己的利益。

但是權(quán)利與利益又不能劃等號(hào)，兩者不能混淆。首先，權(quán)利有幾個(gè)層面，最早的權(quán)利是指“自然權(quán)利”，即人作為人根據(jù)自然法所享有的天然的權(quán)利，是一種應(yīng)然的道德權(quán)利。權(quán)利一詞的出現(xiàn)晚于利益概念。自然權(quán)利或道德權(quán)利并非以利益為基礎(chǔ)；第二個(gè)層面的權(quán)利是指法律權(quán)利，是主體根據(jù)法律規(guī)定所享有的權(quán)利：第三個(gè)層面的權(quán)利是指事實(shí)上的權(quán)利，即現(xiàn)實(shí)中實(shí)現(xiàn)了的權(quán)利。我們通常講的權(quán)利是指法律權(quán)利。其次，就法律權(quán)利來說與利益也有明顯的區(qū)別。第一，權(quán)利是一種積極主動(dòng)的訴求，通常由權(quán)利人積極的行動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)。而利益除了利益主體積極地爭(zhēng)取利益以外，也可以被動(dòng)消極地獲得。如通過被贈(zèng)與而獲得。不過需要注意的是，在美國(guó)，以前人們認(rèn)為政府在給付行政如政府救濟(jì)、補(bǔ)貼、福利中所獲得的利益是一種“特權(quán)”(privilege)，而不是一種權(quán)利，因此不受正當(dāng)法律程序的保護(hù)，如今法院的觀點(diǎn)已經(jīng)發(fā)生改變。通過判例確認(rèn)獲得這些利益的資格為一種權(quán)利，應(yīng)當(dāng)受到正當(dāng)程序的保護(hù)。第二，權(quán)利只是為利益的獲得提供一種可能性，并非必然帶來利益。權(quán)利只表明為權(quán)利主體獲得利益提供一種法律保障，但是并非事實(shí)上就實(shí)現(xiàn)了利益，利益的實(shí)現(xiàn)還來自許多主客觀條件。第三，不是所有的利益都受法律保護(hù)，都轉(zhuǎn)化為權(quán)利。法律只保護(hù)合法利益，不保護(hù)非法利益，反而禁止或限制非法利益。還有一些利益受道德、宗教等規(guī)則的調(diào)整。而不受法律保護(hù)，如愛情。張文顯先生認(rèn)為，宣布為權(quán)利的利益不能僅是純粹的個(gè)人利益，而應(yīng)被視為能夠普遍享有的、獲得廣泛關(guān)注的，即可能相互沖突并可競(jìng)爭(zhēng)的利益，或可以平等地適用于同一群體或社會(huì)成員的利益。那種被個(gè)別人壟斷的利益是特權(quán)而不是權(quán)利；只被個(gè)人視為利益、而其他人對(duì)之漠不關(guān)心的東西不能成為權(quán)利，權(quán)利之必要。在于作為權(quán)利的內(nèi)容的利益有可能被侵犯。如果侵犯行為是不可設(shè)想或者根本不可能的，也就不可能有真實(shí)的權(quán)利，也不必要有什么權(quán)利宣告。

三、關(guān)于《條例》的重新解讀

(一)主體利益平衡原則

在《條例》第一條的立法目的中明確規(guī)定“為了保障公民，法人和其他組織的依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)，生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用?！睆倪@一立法目的中便可看出，《條例》的出臺(tái)，從本質(zhì)上說就是為了趨向國(guó)家與個(gè)人(包括公民，法人和其他社會(huì)組織)利益的平衡。據(jù)權(quán)威調(diào)查顯示，80％的有用信息都掌握在政府手中，為了有效地利用和開發(fā)掌握在政府手中的信息，迫切需要政府公開與之相關(guān)的信息。從而達(dá)到信息資源的優(yōu)化配置，這本身就是利益主體平衡的一個(gè)重要體現(xiàn)和顯著標(biāo)志。誠(chéng)如麥迪遜所言及的“如果一個(gè)全民政府沒有全民信息，或者說缺乏獲取這種信息的途徑，那么它要么是一出鬧劇的序幕，要么就是一出悲劇，或者兩者兼而有之。”這種說法的確是夸張了，但也不無道理。

(二)公共利益平衡原則

在《條例》的第三條規(guī)定“對(duì)擬公開的政府信息進(jìn)行保密審查。”第二十三條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公共可能對(duì)公共利益造成重大影響的。應(yīng)當(dāng)予以公共?！绷硗狻稐l例》的第六條，十四條等相關(guān)規(guī)定也都可以說明在權(quán)衡個(gè)人利益和公共利益時(shí)。公共利益優(yōu)先平衡原則，這也是與我國(guó)人民民主專政的國(guó)家性質(zhì)和憲法精神相一致的體現(xiàn)。在權(quán)衡公共利益和個(gè)人利益的時(shí)候，法律通?？隙ㄇ罢叨穸ê笳?，這就是公共利益優(yōu)先原則。例如對(duì)信息獲取行為進(jìn)行規(guī)范時(shí)。當(dāng)公眾人物的隱私權(quán)與公眾對(duì)其個(gè)人信息的知悉權(quán)相矛盾時(shí)，法律要求公眾人物適當(dāng)減損其隱私權(quán)以滿足公眾的好奇心就體現(xiàn)了該原則。誠(chéng)如托克維爾所認(rèn)為的“民主社會(huì)下會(huì)出現(xiàn)‘大多數(shù)人的專制’這將使少數(shù)人失去自由……”美國(guó)權(quán)利主義者德沃金也有同樣觀點(diǎn)，但筆者認(rèn)為只要這種平衡是公正透明的。是制度化規(guī)范化的就能夠認(rèn)為這種利益是法制化的結(jié)果。

(三)內(nèi)部利益平衡原則

《條例》第七條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息發(fā)布協(xié)調(diào)機(jī)制，行政機(jī)關(guān)發(fā)布政府信息涉及其他行政機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)與其有關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，確認(rèn)保證行政機(jī)關(guān)發(fā)布的政府信息準(zhǔn)確一致?！钡谑臈l規(guī)定“行政機(jī)關(guān)對(duì)政府信息不能確定是否可以公開時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定報(bào)有關(guān)主管部門或者同級(jí)保密工作部門確定?！狈泊藯l款的規(guī)定，筆者認(rèn)為皆是一種內(nèi)部平衡的結(jié)果和產(chǎn)物。政府的信息公開決不能“各掃門前雪”而要進(jìn)行政府內(nèi)部協(xié)調(diào)，達(dá)到內(nèi)部各個(gè)部門之間的利益平衡，但這也成為許多人對(duì)《條例》的可行性產(chǎn)生質(zhì)疑的地方。而這種質(zhì)疑不能一概而論，基于政府信息公開而進(jìn)行的政府內(nèi)部協(xié)調(diào)是必要的也是必需的。

(四)外部利益平衡原則

《條例》第五條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)遵循公正，公平，便民的原則”公平的原則在很大程度上就是外部利益平衡原則的體現(xiàn)。筆者所論及的外部平衡原則，借用民法學(xué)的調(diào)整對(duì)象說就是調(diào)整平等主體之間的利益平衡?！稐l例》第十四條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國(guó)家秘密，商業(yè)秘密。個(gè)人隱私的政府信息。但是經(jīng)權(quán)利人同意公開……可以予以公開”關(guān)于外部利益的平衡是當(dāng)然的更是必須的，這也是“法律面前，人人平等”的一個(gè)側(cè)面印證。

以上是關(guān)于《條例》的利益平衡說解讀，也許讀者會(huì)有這樣的質(zhì)疑，當(dāng)兩種利益平衡原則相沖突時(shí)，如何界定?首先“利益平衡的原則并不假定哪一種生活方式是較為理想的而只是為了增加總體的或平均的利益”。其次，這是一個(gè)利益位階的問題，筆者認(rèn)為利益位階從高到低依次是主體利益平衡。公共利益優(yōu)先平衡，內(nèi)部利益平衡，外部利益平衡。因?yàn)橹挥写_定了主體利益，才會(huì)有國(guó)家利益和公共利益的范疇可言。否則利益平衡無從談起?！袄媸且粋€(gè)完整嚴(yán)密的系統(tǒng)。在利益系統(tǒng)內(nèi)部，多質(zhì)多元的利益要素相互交織，形成了不同的利益層次”。關(guān)于利益層次筆者認(rèn)為按照以上順序排次。