摘要：基本公共服務(wù)均等化既是當(dāng)代公共治理研究中的一個熱點(diǎn)命題，也是探索政府職能變遷的一個重要突破口。從理論及邏輯角度審視政府推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的原始圖景，有助于理解基本公共服務(wù)均等化的政治意蘊(yùn)，深刻把握當(dāng)前基本公共服務(wù)均等化的政策取向和制度困境。在此基礎(chǔ)上，對提出實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的規(guī)范及現(xiàn)實(shí)理路具有重要意義。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化；圖景；理路

中圖分類號：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-0544(2010)03-0069-03

科學(xué)發(fā)展觀的核心要義在于“以人為本”，基本公共服務(wù)均等化政策目標(biāo)正承載著最廣大的“人”的價(jià)值訴求?？梢哉J(rèn)為，政府行為、責(zé)任與大眾回應(yīng)、認(rèn)同之間的磨合及有機(jī)統(tǒng)一是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的最終評判標(biāo)尺。政府在公共服務(wù)的供給中始終扮演著重要的角色，其價(jià)值取向在某種程度上決定公共服務(wù)的內(nèi)涵與品質(zhì)。當(dāng)前，政府對此的圖景和理路遵循這樣一條路徑：目標(biāo)上將公平正義作為公共行政的首要價(jià)值；形式上視行政正義為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的主要手段：邏輯規(guī)程上從改革公共財(cái)政的“經(jīng)濟(jì)正義”人手，以公共參與的回應(yīng)與效率來強(qiáng)調(diào)“公民權(quán)利正義”：治理取向上從政策的出臺、修復(fù)及完善到制度的建立、規(guī)范與創(chuàng)新。應(yīng)該說，政府的原始圖景與基本理路清晰可見，基本公共服務(wù)均等化朝著既定方向發(fā)展理應(yīng)是題中之義。然而，現(xiàn)實(shí)的公共服務(wù)差異性、滯后性、非均衡性等不斷給政策取向帶來負(fù)面效應(yīng)。這不僅弱化了大眾對基本公共服務(wù)均等化社會現(xiàn)實(shí)作用的充分理解。也抑制了政府對探尋基本公共服務(wù)均等化的拓展空間。為此，本文擬追根溯源，從理論及邏輯視角分析政府對于基本公共服務(wù)均等化的原始圖景。并基于此來闡釋推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的理路探新。

一、政府之于基本公共服務(wù)均等化的圖景正視

(一)價(jià)值圖景交融——公平正義與法理責(zé)任的此起彼伏

正如羅爾斯在《正義論》的開篇中指出，“正義是社會制度的首要價(jià)值，就像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣?！惫P者認(rèn)為，基本公共服務(wù)均等化的本真價(jià)值就是要實(shí)現(xiàn)公共行政的工具性價(jià)值與目的性價(jià)值的和諧統(tǒng)一。政府公共行政的官僚制基礎(chǔ)和架構(gòu)為效率的產(chǎn)生提供了技術(shù)上的優(yōu)勢，因此，工具性成為其必然的價(jià)值選擇。但是，公共行政的目的性價(jià)值——公平正義，常常處于弱勢地位或被忽略的狀態(tài)。對此，可以從法理探源和責(zé)任價(jià)值作歸因解讀。

現(xiàn)代法治的理想訴求是法律面前人人平等，包括人格、權(quán)利的平等以及無差異地享有政府提供的一切公共服務(wù)。換言之，政府亦應(yīng)當(dāng)向所有公民無償提供無差異的公共服務(wù)，這樣。政府對基本公共服務(wù)均等化的主張和承諾就意味著其對公民相應(yīng)享有的權(quán)利負(fù)有不可推卸的責(zé)任和義務(wù)。但是，邏輯要求上的平等并不代表事實(shí)上的順理成章，猶如法律面前人人平等僅是形式上的平等一樣，其無法抹去先天及后天所客觀存在的事實(shí)上的不平等?，F(xiàn)實(shí)中公民享有公共服務(wù)差異性的原因顯而易見：其一，縱然法律已將政府的公共服務(wù)職能與公民的基本權(quán)利緊緊地捆綁在一起，但法律的剛性原則無法在短期內(nèi)、甚至相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)與社會現(xiàn)實(shí)的“軟要素”有機(jī)融合，如地域范圍、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣、群體差異等，此外，即便是這其中的某些要素完全同質(zhì)，資源的稀缺性卻又決定了政府的法律限度，很多時(shí)候政府對有限的公共服務(wù)又不得不通過政治途徑來做出可能的非均衡分配。其二?；诠卜?wù)主體的非單一性。政府的權(quán)力源于公眾，作為法定責(zé)任主體，它們不僅要負(fù)責(zé)對公共服務(wù)的政策規(guī)劃和制度設(shè)計(jì)。而且還要高效提供滿足國民的任何公共服務(wù)需求。然而隨著市場力量的擴(kuò)張和公民社會的興起，政府為提高均等化的效率，也在不斷嘗試基本公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新。這時(shí)，一些自愿性的和非自愿性的主體就參與到提供公共服務(wù)中來，這些社會主體有些是無償性的，有些則是有償性的，但大多都沒有提供基本公共服務(wù)的法定責(zé)任，有的僅僅是出于道德責(zé)任來提供基本公共服務(wù)。如此，公共服務(wù)主體的復(fù)雜性或非單一性就給依賴于法理基礎(chǔ)的公平正義帶來了不小的震蕩。

公正是基本公共服務(wù)均等化制度設(shè)計(jì)的核心要素，怎么把體現(xiàn)公正意蘊(yùn)的制度化的行政責(zé)任內(nèi)化成行政人員的基本信念，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為對社會、對公眾的自覺責(zé)任感是關(guān)鍵所在。近年來所熱議的責(zé)任政府的構(gòu)建和完善，著重強(qiáng)調(diào)了“公民可以按照法定程序。追究政府及其官員在行使職權(quán)過程中所產(chǎn)生的不當(dāng)行為或不良后果的道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任或法律責(zé)任?！币环矫?，這給政府及其行政人員的意識與行為打上了深深的責(zé)任烙印；但另一方面，對所聲稱的道德責(zé)任等又很難做出科學(xué)、規(guī)范的考量，責(zé)任追求的回應(yīng)難以獲得社會認(rèn)同。故而，現(xiàn)實(shí)中過多官員寧愿“不作為、少作為”，因?yàn)樗麄兒苌贂ミx擇承擔(dān)“多作為”可能帶來的問責(zé)成本。這樣。政府對于提供基本公共服務(wù)均等化的責(zé)任理念就很難達(dá)到如此情境：“責(zé)任不僅是一個法律性的制度性的規(guī)定，而且是與信念聯(lián)系在一起的，是一種道德的自覺”。

(二)邏輯圖景困惑——政策取向到制度建構(gòu)的尷尬博彝

基本公共服務(wù)均等化的政策正是在謀求社會公平、追求社會正義、承擔(dān)社會公共責(zé)任等社會利益方面的集中反映。從邏輯上講，基本公共服務(wù)均等化的制度安排需要以公共性和公正價(jià)值為導(dǎo)向，反之，正如康特妮所言：“如果不能將公共角色和公共服務(wù)價(jià)值觀很好地融入政府的工作，公共服務(wù)的復(fù)雜性和重要性就不會有代表性響應(yīng)或得到均等發(fā)展?！比绻f這是基本公共服務(wù)均等化的基點(diǎn)。那么政府相應(yīng)政策的社會價(jià)值取向也昭示了清晰的邏輯進(jìn)路：從基本公共服務(wù)供給不是到關(guān)注供給中的政府責(zé)任，從供給責(zé)任的逐步落實(shí)轉(zhuǎn)為研究供給效率的市場化改革，從公民需求及參與的變化考慮公民的自由選擇權(quán)等等。政府政策的變化過程都暗含著制度安排的精神體現(xiàn)，大多數(shù)政府也試圖以制度的完善來反哺政策的良好回應(yīng)。然而每一種政策取向要外化或上升到制度建構(gòu)層面時(shí)卻“步履維艱”。

現(xiàn)代政府都在嘗試以制度構(gòu)建來縮減政策成本?；竟卜?wù)均等化的提出，揭示了原有公共政策公平和社會責(zé)任品質(zhì)流失等問題的癥結(jié)，有學(xué)者分析，“基本公共服務(wù)的非均等化一方面來自傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下承擔(dān)公共服務(wù)提供職能的政府企業(yè)與民眾間的保障契約被逐步打破，而另一方面新型市場經(jīng)濟(jì)體制下由公共財(cái)政制度保障的新公共服務(wù)供給機(jī)制沒能及時(shí)有效的建立，造成了社會公共服務(wù)提供機(jī)制的過渡性真空。進(jìn)而產(chǎn)生了許多社會問題”。相應(yīng)制度長期缺位已成事實(shí)，且現(xiàn)實(shí)的制度背景可能給出臺的政策帶來天生“缺陷”。如我國的現(xiàn)實(shí)國情——城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，無疑為傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)體制的艱難轉(zhuǎn)型“雪上加霜”。所以，政策的制定如果單只考慮政府在市場失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用，而缺乏或忽略對其背后深層次制度成因的考量，不僅難以真正解決問題，制度建構(gòu)同樣難以生成。

二、政府之于基本公共服務(wù)均等化的理路探新

基本公共服務(wù)均等化是引領(lǐng)未來中國公共治理和社會發(fā)展趨勢的重要坐標(biāo)，其核心在于政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是否到位。這個過程本身就標(biāo)識著政府職能變遷的路徑。因此，結(jié)合政府原始圖景并基于政府職能變遷的理路論證，對于提出切實(shí)可行路徑意義深遠(yuǎn)。

(一)規(guī)范理路論證

1 從供給到協(xié)調(diào)：市場型政府—社會型政府一服務(wù)型政府的邏輯嬗變

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是完善服務(wù)型政府建設(shè)的_一個重要范疇。服務(wù)型政府的特征強(qiáng)烈地標(biāo)識著政府的公共服務(wù)屬性，進(jìn)而決定了政府所扮演的公共服務(wù)角色和履行的公共職責(zé)。從范圍上講，基本公共服務(wù)需要覆蓋全體公民。滿足公民對公共資源最低需求的公共服務(wù)，涉及義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、科技文化、住房改革、治安狀況、勞動就業(yè)、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等方面，其涵蓋面廣、普惠面寬的基本特性決定了政府需要儲備足夠的公共物品和服務(wù)，以滿足社會對公共產(chǎn)品的需要。從現(xiàn)實(shí)情況看，改革開放30年來的發(fā)展成果，為政府逐步實(shí)施基本公共服務(wù)均等化提供了客觀物質(zhì)條件。但我國人口多、底子薄的現(xiàn)實(shí)國情一直制約著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體狀況，怎樣不斷擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量和發(fā)展水平，不僅關(guān)乎現(xiàn)代化的發(fā)展程度，更是影響基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)態(tài)勢。因此，提出構(gòu)建市場型政府，意在政府能夠挖掘更多的市場資源，為及時(shí)有效供給公共產(chǎn)品作充分準(zhǔn)備。從另一層面講，市場型政府作為一種上層建筑，其作用還在于逐步化解我國的主要矛盾——人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，但我們可以看到。這個主要矛盾在當(dāng)前有了新的變化。即人民群眾對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求的快速上升與政府提供的公共物品和服務(wù)供給不足及配置失調(diào)之間的矛盾正在加劇。如何消除社會發(fā)展進(jìn)程中的這對矛盾，政府就必須全然置于“社會中”，以通過基本公共服務(wù)均等化的舉措來平衡城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、人與人之間的矛盾。從而破解社會領(lǐng)域的種種困境和問題?？梢哉f，基本公共服務(wù)均等化是建設(shè)社會型政府的實(shí)踐召喚。理清了政府職能變化的基本脈絡(luò)。有助于提出實(shí)施基本公共服務(wù)均等化的可行路。

2 從滿足到滿意：責(zé)任型政府－服務(wù)型政府的學(xué)理推演

服務(wù)型政府建設(shè)的最終落腳點(diǎn)是保障和改善民生。但這個目標(biāo)必須要經(jīng)過政府職能的轉(zhuǎn)變與優(yōu)化、社會管理的完善與提升以及公共服務(wù)的供給與增質(zhì)過程，基本公共服務(wù)均等化的推行正把這個過程從理論付諸到實(shí)踐。但不可否認(rèn)的是，政府作為決策主體，更為關(guān)注經(jīng)濟(jì)總量的增長，因?yàn)槠渥裱氖墙?jīng)濟(jì)總量增加帶動基本公共服務(wù)總量提升的理念：而公眾往往是以自身獲益多少作為評判標(biāo)準(zhǔn)，兩者在社會進(jìn)步中的變化可能產(chǎn)生比例不協(xié)調(diào)甚至失衡，尤其是在公共服務(wù)供給整體水平還較低的情況下，政府又沒有及時(shí)回應(yīng)公眾的現(xiàn)實(shí)要求。進(jìn)而可能產(chǎn)生諸多不和諧因素。因此，服務(wù)型政府怎樣從外延層面的公眾供給滿足向內(nèi)涵層面的公眾參與滿意過渡，責(zé)任型政府的構(gòu)建為其提供了很好的思路。責(zé)任政府作為一種政府范式，其重要發(fā)展趨勢就是強(qiáng)化對政府及其官員的責(zé)任規(guī)制，而基本公共服務(wù)均等化在本質(zhì)上就是追求公民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，這在實(shí)質(zhì)上正是政府責(zé)任的體現(xiàn)。二者的張力及融合不僅是政治體制改革的關(guān)鍵點(diǎn)，更可使責(zé)任型政府價(jià)值取向與服務(wù)型政府治理訴求產(chǎn)生內(nèi)在契合。之所以認(rèn)為責(zé)任型政府的構(gòu)建是保障基本公共服務(wù)均等化順利推進(jìn)的一條規(guī)范理路，是因?yàn)樨?zé)任型政府的“雙向責(zé)任”制衡。一是道德責(zé)任內(nèi)化。責(zé)任政府在道德取向上強(qiáng)調(diào)權(quán)力行使的公共性，在道德意志上強(qiáng)化權(quán)力主體的自律意識，認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化的制度也應(yīng)當(dāng)是一種“道德的制度；”二是法律責(zé)任約束。一般認(rèn)為，“凡是與職務(wù)有關(guān)的、職務(wù)所要求的必須且應(yīng)該付出的利益，便都因其更強(qiáng)調(diào)必須性、強(qiáng)制性、法規(guī)性而履行責(zé)任?！憋@然，怎樣從法理層面作出有效的制度安排，始終是強(qiáng)化政府公共服務(wù)職責(zé)自覺性和規(guī)范性的重中之重。如果說責(zé)任型政府為公眾對基本公共服務(wù)均等化從滿足到滿意作出合理回應(yīng)的話，那么兩種政府范式的內(nèi)在邏輯是：服務(wù)型政府是責(zé)任型政府的學(xué)理延伸。

(二)現(xiàn)實(shí)理路設(shè)計(jì)

1 提升政府市場意識，以公共財(cái)政體制改革為著力點(diǎn)，強(qiáng)化基本公共服務(wù)的財(cái)政保障

西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物奧爾森認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)成功有兩個條件，一是“要求可靠而清晰界定的權(quán)利”，二是“不存在任何形式的巧取豪奪”。而滿足這兩個條件就需要一種特定的政府，即“市場型政府”。一是要淡化政府代替市場主體去創(chuàng)造財(cái)富。政府要不斷轉(zhuǎn)變?nèi)苄偷男姓毮苡^。努力創(chuàng)建市場經(jīng)濟(jì)賴以運(yùn)行外部制度條件，以“小政府、大服務(wù)”的理念貫穿政府在市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程始終。二是要在強(qiáng)化“市場型政府”的基礎(chǔ)上打造“社會型政府”。使政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度安排按照均等化的內(nèi)在邏輯來設(shè)計(jì)。因此，以公共服務(wù)均等化為主線來調(diào)整財(cái)政體制勢在必行。其重點(diǎn)是要建立健全公共財(cái)政體制和公共服務(wù)投入穩(wěn)步增長機(jī)制，科學(xué)劃分各級政府間與事權(quán)、責(zé)權(quán)相對應(yīng)的財(cái)權(quán)，并在此框架下，以政府間的財(cái)政能力差異為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)橫向和縱向均衡進(jìn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化而進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和完善政府的財(cái)政職能。

2 引導(dǎo)公民社會建設(shè)，以構(gòu)建多中心治理為目標(biāo)取向，完善基本公共服務(wù)的參與機(jī)制

多元性已成為這個時(shí)代最鮮明的特征之一。“每一個公民都不由一個政府服務(wù)，而是由大量的各不相同的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)服務(wù)……大多數(shù)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)都有重要的私人成分?！蓖瑯樱竟卜?wù)均衡化的提供和管理也并不只是政府一個主體，政府主導(dǎo)、社會組織合作參加、公民個人參與的有機(jī)集合才是基本公共服務(wù)均等化得以真正實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵機(jī)制。此外，我國已具備了憲法準(zhǔn)則上的“一切權(quán)力屬于人民”和行政觀上的“全心全意為人民服務(wù)”的法律及思想基礎(chǔ)。所以，在基本公共服務(wù)的構(gòu)建過程中，政府首先需要培育公眾的公共精神，引導(dǎo)和鼓勵民間社團(tuán)、非盈利組織合法介入公共領(lǐng)域，提供公共服務(wù)資源，參與公共事務(wù)管理，形成公共服務(wù)的多中心治理結(jié)構(gòu)。

3 創(chuàng)新公共服務(wù)體系，以改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為關(guān)鍵點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化內(nèi)涵

我國正處于社會發(fā)展的重要轉(zhuǎn)型期，其顯著特征之一即城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化。作為城鄉(xiāng)二元制度的一個直接后果，其既有歷史、地理等自然因素影響，也存在經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展水平的制約。這說明，要順利推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化這項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，必須要從制度層面出發(fā)，注重不同制度安排之間的關(guān)聯(lián)，進(jìn)而提升公共服務(wù)的整體水平，比如打破戶籍制度壁壘、消除農(nóng)民工身份歧視等。所以，要以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度為重點(diǎn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。這就要求政府需要按照全面建設(shè)小康社會的總體思路，以公共服務(wù)的制度化建設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，提供符合憲政權(quán)利、滿足公平正義、體現(xiàn)制度性內(nèi)涵和可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)。這種公共服務(wù)應(yīng)該包括建立惠及全民與體現(xiàn)中國特色的公共服務(wù)增長模式、公共服務(wù)支出模式和公共服務(wù)消費(fèi)模式。以及構(gòu)建與之相配套的公共教育、衛(wèi)生、社會保障、收支、參與合作等制度，目的就是要通過政府履行基本公共服務(wù)均等化的職責(zé)過程，來逐步實(shí)現(xiàn)以人為本和彌補(bǔ)市場公共產(chǎn)品供給失靈的制度安排的高度統(tǒng)一。

4 加強(qiáng)公共服務(wù)問責(zé)，以績效評估與考核為效能導(dǎo)向，健全基本公共服務(wù)的監(jiān)管體系

有學(xué)者指出：“行政問責(zé)制的根本價(jià)值理念和目的就在于強(qiáng)化政府和公職人員的責(zé)任，滿足公眾的利益訴求，確保政府更好地回應(yīng)社會，構(gòu)建高效的責(zé)任政府?！睋Q言之，行政問責(zé)使政府及其官員對行使權(quán)力過程中的責(zé)任和心態(tài)有了理性的認(rèn)識，這為責(zé)任型政府的構(gòu)建提供了理論依據(jù)。但實(shí)際操作中，地方政府的行政問責(zé)往往停留在政策的安排上，并沒有體現(xiàn)法律層面的制度設(shè)計(jì)，很多公共政策的“責(zé)任真空”便源于此。要扭轉(zhuǎn)這種局面，一方面要建立以績效評估和考核為導(dǎo)向的公共服務(wù)問責(zé)機(jī)制。包括明確公共服務(wù)績效管理和評估的指導(dǎo)思想和基本目標(biāo)，建立可以量化的評估指標(biāo)體系以及評估內(nèi)容、方法和程序，通過科學(xué)的評價(jià)與考核來強(qiáng)化政府對基本公共服務(wù)供給過程和結(jié)果的監(jiān)管職責(zé)，從而強(qiáng)化各級政府部門的績效意識。以效能導(dǎo)向促進(jìn)正確的決策導(dǎo)向和工作導(dǎo)向；另一方面，國家需要加快推進(jìn)與公共服務(wù)職責(zé)相關(guān)的立法進(jìn)程，要以法律的變革來優(yōu)化公共服務(wù)，不斷增強(qiáng)政府責(zé)任追究程序性和可操作性，為公共服務(wù)提供強(qiáng)有力的法律保障，從而形成基本公共服務(wù)監(jiān)管的有效合力。