摘要:社會結(jié)構(gòu)體制、社會管理體制、社會公共服務(wù)體制是影響現(xiàn)代社會運行的三大因素,也是社會體制綜合配套改革內(nèi)在的邏輯框架:改革市場主導(dǎo)型二元體制是社會體制綜合配套改革的基礎(chǔ);改革公共服務(wù)體制是社會體制綜合配套改革的突破口;改革社會管理體制是社會體制綜合配套改革的重點。社會體制綜合配套改革的現(xiàn)實意義和時代價值在于:將會對中國在鞏固經(jīng)濟體制改革成果基礎(chǔ)上的社會體制改革、進而推動政治體制改革提供參考經(jīng)驗,將會對其他轉(zhuǎn)型國家的新一輪改革和發(fā)展提供模式借鑒。
關(guān)鍵詞:社會體制;綜合配套;改革;管理體制
中圖分類號:D621
文獻標識碼:A
文章編號:1004—054412010)02—0085—03
一、社會體制綜合配套改革是時代發(fā)展的必然要求
我國的改革開放已走過30年的輝煌歷程,我國社會正從生存型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)變,“生存性”壓力明顯減弱,“發(fā)展性”壓力已全面凸顯。改革已經(jīng)解決了絕大多數(shù)人的生存問題,但現(xiàn)在從科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的視角來看,改革又遇到了許多深層次的制度障礙,改革需要解決的不是一般意義上的生存危機,而是要從解決發(fā)展危機的高度,解決深層次的社會體制和機制問題。社會體制從本質(zhì)上說是圍繞公共產(chǎn)品配置而進行的一系列制度安排,內(nèi)容包括:社會結(jié)構(gòu)體制、社會管理體制、社會公共服務(wù)體制以及社保、就業(yè)、分配、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等體制。
社會體制的綜合配套改革是后經(jīng)濟體制改革時代的歷史必然。當今我國社會發(fā)展面臨著日益突出的兩大矛盾:一是經(jīng)濟快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束之間的突出矛盾:二是全社會公共需求的全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺之間的突出矛盾?,F(xiàn)實中新出現(xiàn)的這些問題不是偶然的。有些問題長期得不到有效解決,多半是社會體制改革不配套、缺乏社會體制改革的整體設(shè)計。因為當前社會上出現(xiàn)的諸多問題,都有很深的社會根源和歷史背景。都不是單一孤立的。應(yīng)當站在中國社會發(fā)展全局的高度,堅持社會體制整體改革的相互配合,綜合治理。
社會體制綜合配套改革的重要目標,是要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的要求,通過加快重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革,重點解決好就業(yè)、保障、教育等民生問題,為全面建設(shè)小康社會提供強有力的體制保障。
二、社會體制綜合配套改革的系統(tǒng)設(shè)計
推進社會體制綜合配套改革。需要先在社會結(jié)構(gòu)體制、社會公共服務(wù)體制、社會管理體制、社會保障體制、社會勞動就業(yè)體制、建立創(chuàng)新型社會的體制和機制新等方面進行系統(tǒng)設(shè)計。根據(jù)社會歷史發(fā)展的規(guī)律和經(jīng)驗,社會結(jié)構(gòu)體制、社會公共服務(wù)體制、社會管理體制是影響現(xiàn)代社會運行的三大主要因素,也可以作為我國社會體制綜合配套改革的邏輯框架。
(一)改革市場主導(dǎo)型二元體制是社會體制綜合配套改革的基礎(chǔ)
由于歷史的原因,中國形成了雙重的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),即在經(jīng)濟上存在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代工業(yè)二元結(jié)構(gòu)的同時,也存在著在戶籍、教育、醫(yī)療、社會保障等諸多方面的二元體制,這是具有中國特色、涵蓋經(jīng)濟與政治的綜合性社會體制。過去我國社會中長期存在的是一種行政主導(dǎo)型二元結(jié)構(gòu),自20世紀90年代中期以來,伴隨著經(jīng)濟生活從生活必需品階段向耐用消費品階段的轉(zhuǎn)型,開始出現(xiàn)了市場主導(dǎo)型二元結(jié)構(gòu)。市場主導(dǎo)型二元結(jié)構(gòu)就其屬性而言,既不完全屬于市場體制下的現(xiàn)代社會。又不完全屬于計劃體制下的傳統(tǒng)社會,而具有一種介于兩類社會之間的衍生性,它使得任何問題的解決都處于二難境地。
市場主導(dǎo)型二元體制強化了城鄉(xiāng)之間不均衡發(fā)展及不和諧的社會結(jié)構(gòu)。二元體制的核心內(nèi)容就是通過人為的或計劃的力量將重要資源在城市和鄉(xiāng)村之間進行不均衡配置。隨著資源配置的失衡,必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展上的不均衡,由此也就產(chǎn)生整個社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的不和諧裂縫,也就是在現(xiàn)代化過程中,伴隨著城市的繁榮,出現(xiàn)農(nóng)民及鄉(xiāng)村社會的滯后發(fā)展。
市場主導(dǎo)型二元體制阻塞了城市和農(nóng)村生產(chǎn)要素流動的渠道。在工業(yè)化和現(xiàn)代化的過程中,整個社會需要從一個以農(nóng)村為主的社會轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€以城市為主的社會。而在二元體制和種種限制移民的政策背景下,大量的農(nóng)村勞動力很難進入勞動力市場,勞動力人口流動受阻導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的小規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)業(yè)很難實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。農(nóng)業(yè)越來越成為一個不能贏利的產(chǎn)業(yè)。甚至越來越不能成為一個產(chǎn)業(yè),而成為農(nóng)民自我消費、自我維持生存的一種自然經(jīng)濟活動。在這種情況下,農(nóng)村和農(nóng)民顯然無法與日益工業(yè)化和現(xiàn)代化的社會成為一體。城鄉(xiāng)差距的拉大也就在所難免。
市場主導(dǎo)型二元體制造成了農(nóng)民生活的邊緣化——越來越脫離城市和整個國家的經(jīng)濟發(fā)展走勢,它使得農(nóng)民群體成為中國社會人口中最為龐大的貧困群體。傳統(tǒng)的以家庭為主、國家和集體救濟為輔的農(nóng)村保障形式已經(jīng)無法解決農(nóng)村存在著的嚴重的貧困問題。這種體制弊端不解決,不但會造成一個城鄉(xiāng)斷裂的社會,使占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民群眾無法享受發(fā)展與改革的成果,甚至整個社會的發(fā)展也會失去支撐和依托。
改革市場主導(dǎo)型二元體制,將根本動搖傳統(tǒng)社會體制的基礎(chǔ)。農(nóng)民收入的增加和農(nóng)民生活方式的變化,如果加上社會公共服務(wù)、社會管理等體制改革的相互配合,必定會使更多的人享受改革開放的成果。改革開放30年取得成功的群眾基礎(chǔ)在哪里?就在于中國的農(nóng)村和包括遷居城市的農(nóng)民和繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民。贏得了最廣的人民群眾,就贏得了社會繁榮發(fā)展的明天。
(二)改革公共服務(wù)體制是社會體制綜合配套改革的突破口
改革公共服務(wù)體制是要實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、貧富差距。城鄉(xiāng)之間的差距不僅反映在經(jīng)濟發(fā)展水平和居民收入方面。更反映在政府提供的基本公共服務(wù)方面。
要建設(shè)服務(wù)型政府,逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系?;竟卜?wù)的屬性在于它的公共性、普惠性和社會公平。在現(xiàn)階段,需要不斷增加公共服務(wù)的總量,把人力、物力、財力等公共資源更多地向社會管理和公共服務(wù)傾斜,向社會提供更多更好的公共服務(wù)。同時,又要優(yōu)化公共資源的配置,注重向公共服務(wù)薄弱的農(nóng)村、基層、欠發(fā)達地區(qū)傾斜。著力解決就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、社會保障、社會治安等人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。這樣做,不僅是各級政府義不容辭的責(zé)任。也是促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、緩解社會矛盾,維護社會公平所必需的。建設(shè)服務(wù)型政府,要創(chuàng)新公共服務(wù)方式。方便、快捷是社會和公眾對公共服務(wù)的基本要求,也是衡量公共服務(wù)的重要標準。
讓人民群眾更廣泛地參與社會管理,是創(chuàng)新公共服務(wù)重要內(nèi)容。這就要求我們,進一步完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制;要堅持以人民群眾關(guān)心的事項和容易滋生腐敗的領(lǐng)域作為政務(wù)公開的重點;利用現(xiàn)代信息技術(shù),建立健全政務(wù)信息發(fā)布制度,暢通人民群眾了解公共信息的渠道;保障人民群眾依法管理國家和社會事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
要以基本公共服務(wù)均等化為切入點,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、貧富差距。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,關(guān)鍵在于加快建立農(nóng)村公共服務(wù)體制,縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給之間的過大差距。我國要有效緩解不斷擴大的居民收入分配差距。一方面要靠進一步的市場化改革來規(guī)范初次分配;另一方面,必須高度重視政府的再分配功能。因此,要完善公共財政制度,逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。要盡快實現(xiàn)中央地方關(guān)系從“以經(jīng)濟總量為導(dǎo)向”向“以基本公共服務(wù)均等化為重點”的轉(zhuǎn)變。
(三)改革社會管理體制是社會體制綜合配套改革的重點
社會體制改革的核心是政府的社會管理體制的改革。改革社會的管理體制,是要整合社會資源,提高管理水平,建設(shè)服務(wù)性政府。強化政府的社會管理和公共服務(wù)職能。為群眾提供方便快捷優(yōu)質(zhì)服務(wù)。創(chuàng)新社會管理體制。是要從體制和政策上疏通渠道,以利于不同社會階層之間“能上能下”、“能進能出”,使處于社會下層的人經(jīng)過努力能夠改善處境甚至進入上一個階層,使因競爭而失去既得利益的人得到安撫而不致鋌而走險。
改革社會管理體制。要依法加強對社團、行業(yè)組織和社會中介組織等社會組織的規(guī)范管理。促進各類社會組織健康發(fā)展,充分發(fā)揮他們在提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為方面的作用。同時,要加強城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè),建立健全新型的基層社會管理體系,加快推動基層社會管理和服務(wù)由傳統(tǒng)的條塊分割的“單位體制”向?qū)俚鼗?、社會化的現(xiàn)代社區(qū)體制轉(zhuǎn)變。充分發(fā)揮城鄉(xiāng)基層自治組織協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難的作用。
改革社會管理體制,要適應(yīng)我國社會結(jié)構(gòu)和利益格局的發(fā)展變化,完善合理有效的利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制、權(quán)益保障機制。正確把握最廣大人民的根本利益、現(xiàn)階段群眾的共同利益和不同群體的特殊利益關(guān)系。在利益協(xié)調(diào)機制上。應(yīng)用法律法規(guī)的形式來調(diào)整人們之間的利益關(guān)系,統(tǒng)籌兼顧各方面群眾的利益;在利益訴求表達機制上,要形成多樣化、多層次、多領(lǐng)域的機制,建設(shè)通暢有效的利益表達渠道;在利益調(diào)處機制上,健全社會輿情匯集和分析機制,完善矛盾糾紛排查調(diào)處工作制度,建立黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制。實現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的有機結(jié)合。
改革社會管理體制,要兼顧社會各方面的利益訴求,也要注重社會公共事業(yè)的發(fā)展。實踐證明。市場機制在社會領(lǐng)域的作用范圍是有限的。在某些社會領(lǐng)域,市場機制的作用是正面的;而在另一些領(lǐng)域則是負面的,無節(jié)制地在社會領(lǐng)域尤其是公益事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭小笆袌龌薄爱a(chǎn)業(yè)化”,難免走偏了方向。社會生活不僅要有市場機制,還要有法律、倫理、心理、文化等等諸多因素。因此,社會體制改革并不是經(jīng)濟體制改革的延伸和推廣或者說克隆。它與市場經(jīng)濟體制相銜接、相適應(yīng)的一項綜合的、龐大的、系統(tǒng)的創(chuàng)新工程,需要全社會統(tǒng)籌考慮,協(xié)調(diào)并進,而社會管理體制的改革則是整個社會體制改革系統(tǒng)的重點工程。
三、社會體制綜合配套改革的核心問題和難點
(一)社會體制綜合配套改革要解決歷史遺留的問題
國務(wù)院通過的《關(guān)于2008年深化經(jīng)濟體制改革工作的意見》中,第一次把社會體制單列出來,要求積極探索社會體制改革的有效途徑。破解社會體制改革難點。漸進性的改革基本解決了改革中的“易改部分”和“多贏改革”的部分,留下來的基本上都是最難啃的骨頭部分。特別是政府體制創(chuàng)新和改革,不僅僅是簡單的機構(gòu)改革,而是涉及到究竟要建設(shè)一個什么樣的政府體制,涉及到政府決策機制能否做到真正的科學(xué)化、民主化和透明度問題。
(二)社會體制綜合配套改革是要實現(xiàn)動力機制轉(zhuǎn)換
任何制度創(chuàng)新意義上的改革都需要來自經(jīng)濟社會系統(tǒng)內(nèi)部的具有內(nèi)生性特點的動力或者是激勵。改革初期的最大動力是由生存的壓力轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)在的動力。改革30年后,改革需要解決的已不是一般意義上的生存危機,而是要從解決發(fā)展危機的高度,解決深層次的社會體制和機制問題。社會體制綜合配套改革實質(zhì)是一種制度創(chuàng)新,制度創(chuàng)新只有在足夠的激勵機制下才能夠發(fā)生,探索新的激勵機制是社會體制綜合配套改革得以順利進行的內(nèi)在動力。
(三)社會體制綜合配套改革是要協(xié)調(diào)不同主體之間的利益關(guān)系
社會體制綜合配套改革遇到的另一個難點,就是如何在制度創(chuàng)新過程中平衡不同改革主體之間的利益關(guān)系。我們所面對的新情況是,改革的利益主體已經(jīng)多元化,改革和發(fā)展培養(yǎng)了眾多的社會利益主體和群體,特別是利益群體和社會階層的分化已經(jīng)使得各個利益主體和群體的利益都在增加的同時,也引起了這些不同利益主體之間的矛盾和摩擦。從這個意義上說,社會體制綜合配套改革需要探索一種利益均衡機制,確保各方多贏的情況下,改革才有可能順利推進。
(四)社會體制綜合配套改革的巨大挑戰(zhàn)是政府自身的改革
政府自身的改革是社會體制綜合配套改革最棘手的問題。因為無論從社會體制綜合配套改革的前提條件,還是從主要內(nèi)容來說。政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為制度創(chuàng)新的根本問題和首要問題。社會體制綜合配套改革需要政府從總體上加以規(guī)劃、設(shè)計。又需要對政府自身進行改革,通過轉(zhuǎn)變政府職能推進社會體制綜合配套改革,逐步形成體現(xiàn)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府理念的現(xiàn)代政府體系。
社會體制改革和創(chuàng)新是和諧社會建設(shè)的重要一環(huán),應(yīng)通過積極穩(wěn)妥地推進社會體制改革和創(chuàng)新,使我國的社會體制更好地與社會主義市場經(jīng)濟體制和民主政治體制相契合,更加完善成熟并逐步走向定型,更加有利于促進和保障我國經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
四、推進社會體制綜合配套改革的理論思考與設(shè)想
(一)培育包括社會組織、中介組織等在內(nèi)的民間組織,化解政府難以解決的社會矛盾
推進社會體制綜合配套改革需要培育包括社會組織、中介組織等在內(nèi)的民間組織。不同利益群體間的矛盾在很大程度上可以通過各自組織的對話協(xié)商加以調(diào)節(jié)。因為我們黨代表了廣大人民群眾的根本利益和長遠利益,我們的國體、政體和基本法律框架能夠容納各社會團體和諧共處。但由于目前缺少社會組織協(xié)商對話這一環(huán)節(jié)。政府包攬了本應(yīng)由社會組織自行調(diào)節(jié)的大量具體而繁雜的利益糾紛,不同利益群體的矛盾難以在基層得到解決或緩解,激化到影響社會穩(wěn)定。只能迫使政府出面。社會管理包括兩類:一是政府對有關(guān)社會事務(wù)進行規(guī)范和制約,即政府社會管理;二是社會自我管理和社會自治管理(包括自治組織、非政府組織和公民等)。提高社會自治與自我服務(wù)能力已成為當代社會管理發(fā)展變化的一個基本趨勢。今后應(yīng)當從社會管理的需要出發(fā),變社會組織的審批制為登記制,加強培育社區(qū)民間組織。還應(yīng)當從稅收上扶持社會組織。不僅要扶持非政治性的社會組織,更要敢于放手發(fā)展政治性的社會組織。各方面民意能夠充分反映,各階層利益得到相對平衡,這是保持社會穩(wěn)定,建設(shè)和諧社會的極為重要的舉措。
(二)在政府與社會組織的分工與合作基礎(chǔ)上。實現(xiàn)政府社會職能的真正轉(zhuǎn)變
包括社會管理與社會服務(wù)在內(nèi)的社會治理。無疑是現(xiàn)代政府的當然責(zé)任。但是,這并不意味著所有的管理和服務(wù)都由政府直接來提供,也不意味著政府是這些管理和服務(wù)的唯一主體。政府機構(gòu)的職能和功能事實上是有限的。社會管理與社會服務(wù)主體的多元化、政府和社會的分工合作與共同治理是社會發(fā)展的客觀趨勢。因此,一方面要將不該由政府承擔(dān)的那些組織職能亦即不該管、管不了也管不好的職能和事務(wù)剝離出去,通過“政府購買服務(wù)”或者“委托管理”的方式轉(zhuǎn)交給官辦的和非官辦的專業(yè)非營利社會機構(gòu),徹底解決政府在社會管理、社會服務(wù)、社會保障等事務(wù)上的“越位”問題。另一方面,要針對社會發(fā)展進程中的新情況、新問題,努力解決政府社會管理上的“缺位”問題。
(三)通過政府社會職能的轉(zhuǎn)變和非營利組織的發(fā)展,建立黨與社會的新型關(guān)系
在計劃經(jīng)濟時代,我們黨與社會的關(guān)系是建立在“單位制”的基礎(chǔ)上的。那時黨和社會的關(guān)系結(jié)構(gòu)是比較簡單的。但是,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,隨著“單位制”的解體和“單位人”向“原子化的社會人”的變遷,黨和社會的關(guān)系無疑變得愈益復(fù)雜起來。今天,作為中國社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,我們黨僅僅通過企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等單位以及社區(qū)這樣的“準單位”,確實已經(jīng)很難全面正確地認識社會以及把握各個社會群體的實際需求和愿望,很難把自己的政治影響和社會影響全面地覆蓋到各類社會群體。這就要求我們黨主動介入社會發(fā)展的進程中。一方面積極推動政府社會職能的轉(zhuǎn)變和公共財政政策的建立。一方面積極引導(dǎo)和推動非營利組織的發(fā)育和發(fā)展,利用非營利組織這個平臺去組織社會。實現(xiàn)自己影響的“全覆蓋”。
(四)完善社會指標體系,健全社會運行狀況科學(xué)監(jiān)測體系
在重構(gòu)社會信息的采集、整理和披露渠道的同時,開拓社會信息收集渠道。研制社會管理的監(jiān)測(指標)系,構(gòu)建社會穩(wěn)定的預(yù)警、預(yù)控管理系統(tǒng),加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急管理機制,提高公共危機的管理能力。社會指標不是老百姓所討厭的壓指標的那種指標。社會指標是分析社會現(xiàn)象或社會發(fā)展的一種量化工具:社會指標體系是社會管理的依據(jù),是人民群眾監(jiān)測、監(jiān)督的準繩。在組織保障方面要完善社會監(jiān)測機構(gòu),并以社會第三方的獨立評估機構(gòu)為輔,構(gòu)建交叉式、立體網(wǎng)狀型的監(jiān)測體系。尤其是完善對于重大工程、重大項目、重大政策和重大問題的社會影響評估機制,及時了解相應(yīng)的發(fā)展趨勢、社會影響,及時預(yù)警。及時防范。
社會體制綜合配套改革作為一種在我國經(jīng)濟社會實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展與和諧發(fā)展的關(guān)鍵時期而產(chǎn)生的具有創(chuàng)新型特點的改革舉措,是一項新的改革的戰(zhàn)略選擇。不能寄希望于一夜之間一步到位,更不能幻想一蹴而就,需要整體配合逐步推進。社會體制綜合配套改革是探索和創(chuàng)新科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的體制和機制。這項戰(zhàn)略性選擇的現(xiàn)實意義和時代價值在于:將會對中國在鞏固經(jīng)濟體制改革成果基礎(chǔ)上的社會體制改革、進而推動政治體制改革提供參考經(jīng)驗。將會對其他轉(zhuǎn)型國家的新一輪改革和發(fā)展提供模式借鑒。