摘要:《勞動合同法》與《勞動爭議調(diào)解仲裁法》的頒布實施對我國勞動爭議解決運行機(jī)制產(chǎn)生了很大影響。依托對c市L區(qū)勞動爭議解決機(jī)制運行情況的調(diào)查報告,根據(jù)勞動爭議解決機(jī)制的基本理論。對勞動爭議解決過程中存在的一些新問題進(jìn)行分析,為進(jìn)一步優(yōu)化我國勞動爭議解決機(jī)制提供一個探索性的思考。
關(guān)鍵詞:勞動爭議解決機(jī)制;調(diào)研報告;分析
中圖分類號:D922591
文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A
文章編號:1004—0544(2010)02—0117—04
勞動糾紛不同于一般民事糾紛。它關(guān)系到勞動關(guān)系的和諧與穩(wěn)定,其解糾機(jī)制是否得當(dāng)而有效是社會秩序得以維持的重要內(nèi)容。2007年調(diào)整勞動關(guān)系的三部法律—__《勞動合同法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》、《促進(jìn)就業(yè)法》相繼出臺,強(qiáng)化了勞動爭議的救濟(jì)途徑,對化解勞動糾紛的處理機(jī)制產(chǎn)生了重大影響。為了把握相關(guān)法律的出臺對勞動爭議解決機(jī)制的影響。課題組在取得S省C市L區(qū)勞動保障局與區(qū)人民法院的大力支持下。經(jīng)過調(diào)查、研討等形式。對S省C市L區(qū)的勞動爭議解決機(jī)制的實際運作情況進(jìn)行考察。由于C市L區(qū)位于省會所在城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū),具有一定的代表性與典型性,我們期望通過實證考察了解當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的地區(qū)在勞動爭議處理機(jī)制運行中的實際運作情況和存在問題。通過對問題的描述與分析,為促進(jìn)我國勞動爭議解決糾紛機(jī)制的進(jìn)一步完善與優(yōu)化提供探索性的思考。
一、勞動爭議的現(xiàn)狀
(一)勞動爭議案件數(shù)量大幅度增長
通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)。無論是勞動仲裁案件還是勞動訴訟案件,自2004年以來都呈大幅增長趨勢。近年來,L區(qū)勞動爭議仲裁委員會受理的勞動爭議案件2003年為45件,2004年和2005年為第一次高速增長期,增長率在一倍以上。2008年呈現(xiàn)出又一次高速增長期,增長率為60.7%。這與全國的平均增長率基本一致,比上海、深圳等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)略低。據(jù)報道,上海2008年受理勞動爭議案件達(dá)64580件,平均每天177件,比2007年增長了119.1%。叫與此相應(yīng)L區(qū)人民法院勞動爭議案件立案數(shù)也呈現(xiàn)兩個快速增長期。勞動爭議案件的訴訟率也在逐年提高,2008年達(dá)到36%,也就是說有三分之一以上的勞動仲裁案轉(zhuǎn)化成了訴訟案情。當(dāng)然提起仲裁的勞動爭議案件只是勞動爭議案件的少數(shù),絕大多數(shù)勞動爭議通過調(diào)解和行政處理了。
(二)勞動爭議案件類型集中
根據(jù)調(diào)研,目前勞動爭議的類型主要涉及用人單位不簽訂勞動合同。不參加社會保險、拖欠工資以及不支付加班工資、未按時簽訂勞動合同雙倍工資、解除勞動合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金、工傷保險待遇等。也有少數(shù)用人單位要求勞動者賠償損失、支付培訓(xùn)費和違約金。要求勞動者賠償損失的每年不到20件。另一類新的案件類型是勞動者為要求帶薪年休假待遇與用人單位發(fā)生爭議。向勞動行政部門提起仲裁。總的來看,勞動爭議涉及的行業(yè)主要是工作收入相對較低,用工穩(wěn)定性較差的勞動密集型企業(yè),特別是制鞋制衣業(yè)、餐飲服務(wù)業(yè)、物業(yè)管理、建筑行業(yè)。受到2008年全球金融風(fēng)暴的影響,L區(qū)部分出口型生產(chǎn)企業(yè)的訂單明顯減少。有的企業(yè)已經(jīng)在考慮普遍降薪,有的考慮裁員或安排職工放假。如果在這些過程中處理不當(dāng),可能會出現(xiàn)新的勞動爭議。據(jù)L區(qū)勞動仲裁委員會統(tǒng)計,受金融危機(jī)影響,因企業(yè)經(jīng)營困難、資金緊張而引起的拖欠職工工資、保險費、變更勞動合同和解除勞動合同等勞動爭議案件,已經(jīng)開始逐漸增多。
(三)勞動者權(quán)益維護(hù)意識增強(qiáng)
勞動爭議案件數(shù)量的大幅增長與勞動者自身權(quán)益維護(hù)意識的增強(qiáng)分不開。隨著勞動保障立法對勞動者的保護(hù)力度更大,勞動者的法律意識更強(qiáng),加之,勞動爭議仲裁不收費為勞動者維護(hù)權(quán)益提供了更加便捷的通道。通過法律途徑維護(hù)其合法勞動權(quán)益的行為更多更普遍。2008年L區(qū)人民法院受理的262件案件中,原告系勞動者的占186件,原告系用人單位的76件。另外,農(nóng)民工一旦沒有拿到工資。一般會打勞動監(jiān)察的投訴舉報電話,或是找政府、或是打新聞熱線,請律師、申請法律援助等,投訴量和咨詢量都在不斷增大。
二、勞動爭議解決機(jī)制的運作情況及其分析
關(guān)于勞動爭議解決機(jī)制,筆者認(rèn)為。應(yīng)當(dāng)從廣義上理解,即包括兩層涵義:一是勞動爭議預(yù)防機(jī)制;二是勞動爭議處理機(jī)制。前者起到化解糾紛,防范糾紛的作用;后者是糾紛產(chǎn)生后無法通過私力救濟(jì)方式解決。而訴諸于國家權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁斷??傊?,兩者共同構(gòu)成一個有機(jī)的勞動爭議糾紛解決機(jī)制整體。
(一)勞動爭議預(yù)防機(jī)制的運作情況及其分析
要使勞動關(guān)系和諧,重要的是規(guī)范勞動關(guān)系,做好勞動爭議的預(yù)防工作,將勞動爭議消除在萌芽中,減少因勞資糾紛給各方面帶來的損失,建立和諧、健康的勞動關(guān)系。一般來說,勞動爭議預(yù)防機(jī)制主要包括三方面:一是通過法律法規(guī)宣傳、人員培訓(xùn)和開展講座進(jìn)行。從而規(guī)范勞動關(guān)系中各個主體的行為;二是通過基層調(diào)解組織作用的發(fā)揮,在勞動爭議萌芽時將爭議予以化解;三是通過勞動監(jiān)察,查處違反勞動法律法規(guī)的行為。
L區(qū)勞動保障局以新法頒布為契機(jī),通過各種形式進(jìn)行勞動保障法律法規(guī)的宣傳。從2007年年末到2008年初,在區(qū)勞動保障局的組織協(xié)調(diào)下,先后由勞動保障局、工會、企業(yè)家協(xié)會等不同的方式承辦各種勞動用工培訓(xùn)和講座30余次,機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的受訓(xùn)人數(shù)達(dá)到2千余人次。2008年受理機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與臨聘人員的勞動爭議為零。此外,還通過創(chuàng)建和諧工業(yè)園區(qū),規(guī)范園區(qū)內(nèi)簽訂勞動合同、參加社會保障、工資發(fā)放、勞動保護(hù)等方面,一旦用人單位與勞動者對勞動法的認(rèn)識存在分歧,通過相關(guān)職能部門的解釋,達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識,確保短時間有效化解勞動爭議。對于勞動密集型的建筑、餐飲行業(yè),以集體合同的簽訂為重點,規(guī)范用工,減少和預(yù)防了勞動爭議的發(fā)生。在勞動監(jiān)察方面通過行政執(zhí)法查處勞動用工違法行為。2008年L區(qū)勞動保障局加強(qiáng)勞動監(jiān)察,通過行政執(zhí)法查處的勞動用工違法行為達(dá)到302件,2007年為208件。其中有32件屬于突發(fā)性、群體性事件,主要在建筑行業(yè),涉及農(nóng)民工的權(quán)益。
但是我國勞動爭議預(yù)防體制還存在不足。一方面用人單位的規(guī)范用工意識不強(qiáng),規(guī)范用工的能力有待不斷加強(qiáng)。同時基層調(diào)解組織在勞動爭議的調(diào)解能力發(fā)揮有限。在企業(yè)內(nèi)部,用人單位與勞動者之間的地位反差過大,致使雙方平等協(xié)商無法開展,而企業(yè)調(diào)解委員會自身又缺乏足夠的權(quán)威。結(jié)果是人們不堪權(quán)力結(jié)構(gòu)的壓力而放棄,走向更為正規(guī)、也更為權(quán)威的機(jī)構(gòu)。另一方面監(jiān)察難、難監(jiān)察是當(dāng)前勞動保障監(jiān)察工作存在的普遍問題。究其原因,有如下幾個方面:一是部分地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)對勞動監(jiān)察存在誤解,為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。忽略了勞動保障監(jiān)察工作,制定了一些招商引資的地方性優(yōu)惠政策,其中某些個別條款與《勞動法》有抵觸,有些地方甚至明確經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)是勞動監(jiān)察的禁區(qū),給勞動監(jiān)察工作帶來一定的困難;二是勞動行政強(qiáng)制措施缺乏。目前。法律賦予勞動保障部門采取行政強(qiáng)制措施的權(quán)力十分有限,導(dǎo)致許多案件的調(diào)查取證和查處工作難以順利開展。如在查處拖欠工資、非法職業(yè)中介等違法案件的過程中,一些違法行為人常常采用逃匿、毀損名冊或賬簿憑證、變賣或轉(zhuǎn)移財物等方法逃避監(jiān)督檢查。導(dǎo)致勞動者的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)。
(二)勞動爭議處理機(jī)制的運作情況及其分析
我國目前實行的是“一調(diào)一裁兩審”勞動爭議處理機(jī)制,這一機(jī)制在調(diào)整勞動關(guān)系、維護(hù)勞動者和用人單位合法權(quán)益方面發(fā)揮了重要作用。為了便利勞動者維權(quán),獲得法律救濟(jì),我國修改法律降低了獲得法律救濟(jì)的門檻。從2008年5月1日起。勞動爭議仲裁不再收取費用,勞動案件的訴訟費也大幅降低,簡易程序5元,普通程序10元,維權(quán)的成本明顯降低。有利于勞動者權(quán)利救濟(jì)的實現(xiàn)。但同時也出現(xiàn)了濫用申請權(quán)和訴權(quán)的情況。很多人抱著試一試的心理申請仲裁,因為仲裁支持了他的請求他就是受益者,若不支持也沒損失。對于到法院起訴也存在類似的心態(tài),這不可避免導(dǎo)致了對社會資源的浪費。
由于《勞動爭議調(diào)解仲裁法》2008年5月1日才開始實施,勞動爭議仲裁案件大幅攀升在5月后才顯現(xiàn)出來,勞動訴訟案件大幅增加則在9月后開始顯現(xiàn)。近兩年勞動爭議案件都將大幅增長,勞動爭議案件數(shù)量大,在法院民事案件的比例高,則是一個基本趨勢。在爭議的解決中,無論仲裁還是審判主要以調(diào)解結(jié)案為主。2008年在法院已結(jié)171件案中,調(diào)解結(jié)案的占三分之二以上,撤訴多數(shù)也是調(diào)解的結(jié)果。
相對于快速增長的勞動爭議,處理機(jī)構(gòu)在人員、資金等方面的配置并沒有得到提高與改善。在案件的處理方面顯得力不從心?,F(xiàn)有的區(qū)勞動爭議仲裁機(jī)構(gòu)是區(qū)政府的非常設(shè)機(jī)構(gòu),沒有編制、經(jīng)費和專職工作人員。根據(jù)勞動合同法第十七條的規(guī)定:“勞動爭議仲裁委員會不按行政區(qū)劃層層設(shè)立”,省市對是否在區(qū)一級設(shè)立勞動仲裁委員會還不明確,相關(guān)的配套規(guī)定也還沒有出臺,相應(yīng)的機(jī)構(gòu)建設(shè)、經(jīng)費的落實存在困難:第一,根據(jù)《勞動爭議調(diào)解仲裁法》的規(guī)定,2008年5月1日起仲裁不再收費而由財政予以保障,但除了法律規(guī)定外沒有其他文件依據(jù)可以提供給財政作為撥付依據(jù),按照正常辦案情況,仲裁每年所需經(jīng)費為25萬,以前年度仲裁收費在15萬左右。取消收費后,仲裁的辦案經(jīng)費還沒有著落。第二,仲裁人員數(shù)量明顯不足,素質(zhì)有待加強(qiáng)。目前該區(qū)只有兩名仲裁員。無法組成仲裁合議庭。而且現(xiàn)有的仲裁員是從勞動保障系統(tǒng)抽調(diào)的,同時兼有其他工作任務(wù),穩(wěn)定性差。
而在勞動案件的審理過程中。由于我國勞動法的規(guī)定很原則,很粗略,操作性不強(qiáng),更多的是勞動社會保障部的勞動規(guī)章、地方勞動法規(guī)和地方勞動規(guī)章。而勞動規(guī)章、地方勞動法規(guī)和地方勞動規(guī)章雖然數(shù)量繁多,但是規(guī)定不一,相互“打架”的情況常有出現(xiàn)。因此,勞動法律、勞動規(guī)章、地方勞動法規(guī)和地方勞動規(guī)章不統(tǒng)一,不系統(tǒng)的現(xiàn)象較突出。這給勞動仲裁機(jī)構(gòu)和人民法院處理勞動爭議案件帶來了很多的問題和困難。如:勞動關(guān)系終止時間的認(rèn)定問題,特別是很多改制企業(yè),改制前勞動者即常年未實際工作,如何確定勞動關(guān)系終止的時間;加班工資問題,勞動者一次性主張幾年甚至幾十年的加班工資。支持范圍如何確定?(該法院在實務(wù)審判中傾向保護(hù)兩年);勞動爭議案件的證據(jù)難以確定和收集。在調(diào)研過程中,法院審判人員提出,勞動爭議專業(yè)性強(qiáng)。有必要設(shè)置專門的勞動法庭,專門審理勞動案件,使勞動爭議得到更好的處理。
(三)各種調(diào)處機(jī)制間的銜接狀況分析
勞動法規(guī)定了兩套執(zhí)法體系:一套是以勞動爭議的調(diào)解、仲裁為內(nèi)容的勞動爭議處理機(jī)制;另一套是以勞動監(jiān)察為核心的勞動監(jiān)督檢查制度。兩套制度如何運行,勞動法并沒明確規(guī)定,從現(xiàn)行的相關(guān)解釋和實踐來看,也是職責(zé)交叉,各行其是。同時,勞動仲裁和民事訴訟銜接不順暢尤為突出。
雖然《勞動爭議調(diào)解仲裁法》規(guī)定部分案件實行一裁終局,但大多數(shù)還是實行一裁兩審制度。這里的統(tǒng)計都是根據(jù)勞動局和法院提供的資料。這些案件都在各自的辦案時限之內(nèi),同時沒有計算各環(huán)節(jié)相互銜接的時間。如果把各種時間計算在內(nèi):一個勞動爭議案件要歷時一年以上才能得到具有終局效力的判決。“一裁兩審救濟(jì)周期長,不符合糾紛解決機(jī)制及時、便利的要求。所謂遲來的正義非正義,一裁兩審導(dǎo)致現(xiàn)行勞動爭議解決過程周期長、成本高,不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益?!蓖ㄟ^仲裁的勞動爭議案件,大都繼續(xù)向法院提出訴訟。仲裁并未實際發(fā)生法律效力,法院的案件數(shù)量也并未因為訴訟在先而明顯減少。由于仲裁之后還有訴訟程序。在仲裁敗訴的當(dāng)事人往往懷著僥幸的心理。或者出于對仲裁裁決的阻礙。達(dá)到拖跨對方當(dāng)事人的目的而提起訴訟,這種情況下,反倒不利于當(dāng)事人實現(xiàn)權(quán)利主張,增加了訟累。
勞動爭議仲裁委員會與法院在同一案件的法律適用上還存在著分歧。這種分歧是由于仲裁委員會準(zhǔn)司法的性質(zhì)所決定的。勞動部頒布了大量的部門規(guī)章及文件,勞動部門對于這些規(guī)章及文件都必須予以執(zhí)行,勞動爭議仲裁委員會兼有行政司法性質(zhì),同樣要執(zhí)行勞動部制定的這些文件。而人民法院是司法機(jī)關(guān),勞動部門頒布的規(guī)章對其并不是有必然的約束力,仲裁委員會與法院在法律適用上并不一致。同時,現(xiàn)行法律設(shè)計了“一裁兩審”這種處理勞動爭議的機(jī)制,但對兩機(jī)關(guān)在具體工作的聯(lián)系上卻沒有明確的規(guī)定。由于法律沒有對勞動爭議仲裁部門與人民法院之間的銜接問題做出相應(yīng)的規(guī)定。使仲裁部門與人民法院基本處于“你裁你的,我判我的”的狀況,一旦當(dāng)事人提起訴訟,法院的審理工作就必須從頭開始,原有的仲裁裁決實際上成為一紙空文。這種情況既增加了當(dāng)事人解決勞動爭議的成本。又造成了國家司法資源的浪費。因為仲裁裁決對司法審判意義不大。人民法院將按自己的程序和標(biāo)準(zhǔn)對同一起勞動爭議案件予以審查,重新立案,重新送達(dá),重新開庭。重新核實證據(jù),重新認(rèn)定事實,重新選擇法律的適用直至調(diào)解或判決。這樣便造成了法院和仲裁委員會重復(fù)活動。關(guān)于這一點,人民法院的法官和勞動保障部門的工作人員都達(dá)成共識。另外,這給勞動爭議訴訟造成了一定程度的混亂。由于勞動爭議仲裁委員會與人民法院為兩個不同的機(jī)關(guān),人民法院對當(dāng)事人不服仲裁裁決而提起的訴訟,其判決部分是不應(yīng)寫明維護(hù)或撤銷仲裁裁決的,而是對案件做出具體的新的實體上的判決。這時。當(dāng)被訴人一方不服仲裁裁決向人民法院起訴時。他僅是對仲裁裁決不服,并沒有實體權(quán)利的請求,因此,他無法提出實體上的具體的訴訟請求,這樣他又不符合《民事訴訟法》規(guī)定的人民法院的受案條件,這種問題又該如何處理?目前出現(xiàn)的這些問題,均無法在相關(guān)的法律上找到依據(jù)。
三、勞動案件執(zhí)行中的問題
通過調(diào)研發(fā)現(xiàn),勞動案件執(zhí)行中存在的問題,也影響了勞動爭議解決機(jī)制運行的效果。
第一。用人單位在執(zhí)行中的不配合情況削弱了執(zhí)行的效果。在執(zhí)行過程中,涉及到職工的勞動保險、福利、待遇等案件,因為具有明確的給付性內(nèi)容。所以法院可以直接執(zhí)行。但另外一些案件,其執(zhí)行內(nèi)容全部需要由用人單位本身來完成,故用人單位的履行與否以及履行程度直接影響到執(zhí)行的效果。如:某案中,法院判決撤銷了某單位對職工除名的處理決定,而該用人單位遲遲不履行法院判決,不讓該職工上班,當(dāng)法院幾次催促之后。該單位不得不召回職工,但又不給其安排上班,還拒付工資。當(dāng)法院對單位負(fù)責(zé)人給予民事制裁后,單位則對職工更是刁難,致使該職工不得不外出自謀職業(yè)。由此可見,法院的強(qiáng)制執(zhí)行對于這類案件并不能根本解決問題。
第二,用人單位的經(jīng)濟(jì)能力決定了執(zhí)行是否能得以實現(xiàn)。在現(xiàn)實中,由于有些用人單位長期在勞動管理中存在不足,導(dǎo)致很多的類似案件的存在,一旦法院判決用人單位敗訴,類似情況很多,企業(yè)難以負(fù)擔(dān)。會導(dǎo)致矛盾激化,甚至有些企業(yè)因為敗訴賠償將面臨破產(chǎn)。如:某企業(yè)因經(jīng)濟(jì)效益不佳,經(jīng)職工代表大會討論通過。作出退休人員每月只發(fā)放70%退休金的規(guī)定,有一個退休工人以企業(yè)克扣退休金為由提起訴訟,法院判決企業(yè)敗訴,但在執(zhí)行時,該企業(yè)負(fù)責(zé)人表示,企業(yè)現(xiàn)退休人員很多,如果本案執(zhí)行,其他退休人員也會起訴,該廠的經(jīng)濟(jì)實力難以承受,可能導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)。這類情況導(dǎo)致法院執(zhí)行面臨困境。
第三,工資保證金制度的適用面窄,能否推廣值得探討。在調(diào)研中了解到,為了保障民工的工資按時支付,在建筑行業(yè)中確立了工資保證金制度。該制度的操作方式是:工程建設(shè)單位與承建施工企業(yè)簽訂正式合同后,建設(shè)單位和承建施工企業(yè)應(yīng)及時將農(nóng)民工工資保證金足額存入建設(shè)行政主管部門或授權(quán)委托的建管機(jī)構(gòu)指定的帳戶。持銀行憑證方可到建設(shè)行政主管部門申辦建筑施工許可證,同時到勞動保障行政部門登記備案。沒有銀行出具的憑證,建設(shè)行政主管部門不予頒發(fā)建筑施工許可證。勞動保障行政部門經(jīng)調(diào)查認(rèn)定承建施工企業(yè)或各專業(yè)及勞務(wù)分包企業(yè)拖欠或無故克扣農(nóng)民工工資的,責(zé)令其限期支付農(nóng)民工工資;逾期仍不予支付的,勞動保障行政部門應(yīng)向建設(shè)行政主管部門提出從建設(shè)單位繳納的工資保證金中先予劃支的意見書。建設(shè)行政主管部門接到勞動保障行政部門的意見書后,應(yīng)在3個工作日內(nèi)作出如何劃支的決定,并由各級建筑管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)辦理相關(guān)手續(xù)。該制度從源頭上一定程度解決了執(zhí)行難的問題,但能否推廣到各個行業(yè)、適用于各種用人單位還需探討。如果推廣,對于比較勞動用工比較規(guī)范、經(jīng)濟(jì)實力比較雄厚的大企業(yè)來講,比較容易做到。但對于一些中小企業(yè)、甚至個體工商戶等小規(guī)模經(jīng)營。且勞動用工不規(guī)范的小企業(yè)來講,執(zhí)行工資保證金更具有現(xiàn)實意義,但執(zhí)行該制度的困難也更大。所以如何從技術(shù)層面、制度層面來完善是今后要重點探索的問題。另外,目前保證金是由建設(shè)主管部門管理,一旦需要劃撥還得由勞動保障行政部門向建設(shè)主管部門申請。手續(xù)繁瑣,不利于執(zhí)行的快速效率。如果能由勞動保障部門管理該資金,相對于建設(shè)部門更有一種中立性,更有利于勞動案件的執(zhí)行。