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        我國村民自治的發(fā)展歷程\\經(jīng)驗與展望

        2010-01-01 00:00:00黎蓮芬
        理論月刊 2010年2期

        摘要:廣西宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村的村民自治是我國村民自治的成功案例,其成功的經(jīng)驗是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。由合寨村開啟的中國村民自治,是在爭論中艱難前行發(fā)展的。實踐第一和著眼未來是我國村民自治發(fā)展的兩條基本經(jīng)驗。黨的十七屆三中全會把大力發(fā)展農(nóng)村基層群眾自治和基層民主確立為農(nóng)村“政治體制”改革的重點,可望通過大力發(fā)展村民自治,真正體現(xiàn)人民當家作主。

        關(guān)鍵詞:村民自治;合寨村;發(fā)展歷程;經(jīng)驗;展望

        中圖分類號:F320.3

        文獻標識碼:A

        文章編號:1004—0544(2010)02—0168—03

        一、我國村民自治的成功案例:廣西宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村

        (一)合寨村:中國村民自治第一村

        合寨村位于宜州市屏南鄉(xiāng)西南部,與柳江縣土博鎮(zhèn)、忻城縣歐洞鄉(xiāng)相鄰,是三縣(市)的交界處,全村有12個自然屯。在合寨村果作屯,一棵百年大樟樹至今蓊蓊郁郁。29年前。正是在這棵樹下,村民們自發(fā)民主選舉產(chǎn)生了中國第一個村民委員會,由此揭開了我國基層民主政治的全新一頁,合寨村開啟的村民自治,與包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一起,被譽為中國農(nóng)民的三大歷史性創(chuàng)造。

        1980年、合寨村已開始實行土地承包責任制,隨著分田到戶,原先生產(chǎn)隊的凝聚力和約束力逐漸減弱,隊干部對日益嚴重的賭博、偷盜、亂砍濫伐集體山林等現(xiàn)象束手無策。合寨村第一任村委會主任韋煥能當時是合寨大隊果作生產(chǎn)隊隊長,同時也是黨小組長。他回憶說:“大伙在村頭的大樟樹下七嘴八舌地議論,有人說‘大隊的人連集體的林子都看不過來,哪有時間管我們的事呢?“快插田了,合伙用的水渠總該修一修。需要一個管事的組織啊?’大家議論后覺得,需要有一個名義、有人牽頭去辦,當時大隊叫管委會,我們就叫個村委會。這個稱呼既符合村里實際,又符合我們的身份?!钡硪粋€問題是:過去生產(chǎn)隊隊長是大隊任命的,現(xiàn)在如何產(chǎn)生村委會,怎樣來確定管事的人呢?韋煥能說:“沒有人來任命,誰也不能站出來說自己來領(lǐng)導吧。最后大伙—合計,每戶派1人選舉出村委會,依得票多少來確定在村委會中的職務。1980年1月25日,果作屯舉行民主選舉,當時沒有指定候選人。每名代表在一張兩指寬的紙條上,以無記名投票方式選出主任一名、副主任兩名、出納員一名、會計員一名。韋煥能說:“哪天有85人參加選舉,我得了全票,根據(jù)群眾意見讓我當主任?!保魍透愦迕褡灾巫畛醯哪康膫?cè)重于治安聯(lián)防。意圖簡單但效果卻明顯,也就在同一年,整個合寨大隊各屯紛紛效仿選舉成立村民委員會。1984年撤社建鄉(xiāng)后合寨大隊成立了村委會,韋煥能當選首任村委會主任,原來各自然屯設(shè)立的村委會改為村民小組。如今提起“村民自治第一村”,都以現(xiàn)在的合寨村委會作為統(tǒng)一的稱謂。

        當年果作屯群眾通過民主選舉產(chǎn)生了我國第一個村民委員會,但究竟怎么去管?當時很多人都意識到必須建立一套管理制度,村務管理才能有所依據(jù)。當時的村委會集合群眾智慧。討論產(chǎn)生了“村規(guī)民約”,如:嚴禁賭博,不準在私宅、村里開設(shè)賭場,違者罰款10元。不準在村內(nèi)、村附近對唱野山歌。違者罰款每人10元。不準在路邊、田邊、井邊挖鴨蟲(即蚯蚓),受損失的罰工修補。不準在泉邊、河邊大便,不準在上游洗衣、洗頭梳發(fā),晾曬蚊帳、床單等污染東西。此外還有針對亂砍濫伐制定的“封山公約”。每家每戶派出代表在“村規(guī)民約”和“封山公約”上按手印后貼在墻上公布實施。利用村規(guī)民約進行村民自治、民主管理。華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心主任徐勇教授說,果作村委會是迄今發(fā)現(xiàn)的全國第一個有正式記錄為依據(jù)的村委會。

        (二)成功的經(jīng)驗:民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督

        1 合寨村村民自治以來的主要成績與事例。29年來,合寨村相繼解決了用電用水、新建校舍、硬化道路、水渠維修、安裝閉路電視等與村民生產(chǎn)、生活息息相關(guān)的問題。1980年合寨村農(nóng)民人均純收入為57.83元,2007年這一數(shù)字突破了3100元。

        2008年4月11日,合寨村舉行第九屆村委會換屆選舉,全村3264名選民中共有3132人參加投票,投票率超過96%。與之相應的是,28年來合寨村村委會已先后經(jīng)歷9次換屆,始終保持著高度的透明度及公正性,沒有出現(xiàn)過村干部賄選、決策專斷、貪污挪用等問題,受到全村4300多名群眾的一致肯定。

        合寨村有一個集體林場,每年有2萬多元的收入。有村民代表提議,土地都分到戶了,這筆錢也分到各戶吧。但更多的村民代表表示反對:分錢下去容易,萬一村里有急用,要收錢上來就難了,還是留著集體統(tǒng)一開支吧。通過民主決議,這錢最終沒有分下去,而恰恰是這筆集體經(jīng)濟收入在后來的村辦事業(yè)中發(fā)揮了作用。1994以前,合寨村的閉路電視只能收到地方臺,并且效果極差。有村民建議村里建一個地面衛(wèi)星接收站,這樣可看到20多個臺的節(jié)目。村委會隨后召集村民代表討論,最后全部同意建衛(wèi)星接收站:12個屯的三個片各出4000元,村委會從集體經(jīng)濟收入中拿出12萬元。不久,村里的衛(wèi)星接收站便順利建立起來。

        在合寨村,“村規(guī)民約”具有極強的監(jiān)督力,村民之間已形成一種互相約束的氛圍。1987年,拉全屯一個村民盜砍林木,一村民小組長發(fā)現(xiàn)后及時報案,村民被罰30元。而報案者得到了15元的獎勵。

        合寨村支書和主任不能直接插手錢和賬。而是由民主理財小組監(jiān)管、一名支部委員負責開支審批。500元以上開支必須經(jīng)村“兩委”班子開會研究同意,重大開支和投資項目,必須經(jīng)村民代表大會表決通過。理財小組每季度對村里的收支情況要進行一次全面審核和把關(guān)。村級事務監(jiān)事會負責對村民代表大會通過的各項事務落實情況進行監(jiān)督。對村干部履行職責、廉潔自律每半年進行一次民主評議。

        2 “議事會”、“明白墻”,“四小”制度奠定合寨村村民自治根基。合寨村村委會大院里四周的村務公開專欄,密密麻麻占了幾個墻面,內(nèi)容包括村民自治事務公開、政務公開、村民意見征詢與反饋情況公開等。合寨村委會的干部們實行民主管理和村務公開靠的就是這種“明白墻”和“議事會”。在合寨村,雖然經(jīng)過了29年的風風雨雨。能否決村委會意見的“議事會”多年來從未間斷,讓老百姓一目了然的“明白墻”也必然定期更新。

        獨具特色的“議事會”、“明白墻”,從根本上來講源于合寨村多年堅持的四條制度。

        一是“小票箱”保障群眾的選舉權(quán)。從1980年以來。合寨村村委會一直堅持“小票箱”選“村官”制度,由群眾通過無記名投票的方式選舉產(chǎn)生村委會干部,使民主選舉始終遵循民主推薦、確定候選人、堅持差額選舉和公平競爭、民主擇優(yōu)的原則。

        二是叫“人大”保障群眾的決策權(quán)。從1982年起,合寨村成立了“村民議事會”,成員由村民代表推選有威望的、曾經(jīng)擔任過鄉(xiāng)村干部的退休干部、黨員中參政議政能力強的同志以及部分現(xiàn)任干部組成,協(xié)助班子做好工作。參與村級重要工作和重大事項的研究決策。村里重大事情必須通過議事會討論研究,拿出決策方案,經(jīng)過村民會議通過后才提交村委會辦理。議事會每季度召開一次,遇特殊情況隨時召開,從1980年至今從未間斷,被村民們稱為“小人大”。

        三是“小憲法”保障群眾的參與權(quán)。合寨村1980年制定的“村規(guī)民約’,歷經(jīng)多次修改完善,1990年又進一步圍繞社會治安、村風民俗、計劃生育、財務管理等制定了《合寨村村民自治章程》,群眾稱之為“小憲法”?!靶椃ā北U狭巳罕姷膮⑴c權(quán),確保群眾對村級事務的知情權(quán),從而調(diào)動了群眾建設(shè)公益事業(yè)的積極性。

        四是“小紀委”保障農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)。從1980年開始。合寨村從黨員干部、村民代表中選出部分原則性強的代表成立了村民主理財小組,每季度對村里財務進行逐筆審核清理1998年后,村里結(jié)合推進民主政治建設(shè),成立了由12人組成的村級事務監(jiān)事會和7人組成的集體經(jīng)濟審計小組,由“兩組一會”對村民關(guān)注的敏感問題進行監(jiān)督。

        民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,是合寨村在村民自治實踐中創(chuàng)造出來的好經(jīng)驗,合寨村是中國村民自治的開創(chuàng)者,在中國基層民主建設(shè)方面做出了巨大貢獻。

        二、我國村民自治在爭論中前行的艱難歷程

        1980年初廣西宜州市屏南鄉(xiāng)果作村村民委員會這一新生事物的出現(xiàn),得到了黨中央的高度重視和充分肯定,從此開始了我國歷史上一項前所未有的偉大民主實踐。村民自治是伴隨改革開放而出生和成長的。我國在1982年重新制定的憲法中,確立了村民自治的基本原則,規(guī)定村民委員會是我國農(nóng)村的基層群眾性自治組織。1988年,《村民委員會組織法(試行)》正式實施,從而拉開了村民自治生長的序幕。1998年修訂《村民委員會組織法》,確立起比較完備的民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督和民主管理等諸多制度。村民自治更進一步發(fā)展。2007年黨的十七大則第一次在黨代會報告中將基層群眾自治制度列為中國特色社會主義的四大政治制度之一。

        (一)《村民委員會組織法》提變?nèi)珖舜蟪N瘯懻摃r。爭論激烈

        1970年代末和1980年代初的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革。建立了家庭承包經(jīng)營為核心的經(jīng)濟體制,與此相呼應的鄉(xiāng)村治理體制卻還未定論。當時,有兩種思路:一是行政化的思路,即以自上而下的行政體制管理農(nóng)村社會。這一思路有相當大的影響,因為它實施起來簡便,各級干部可以駕輕就熟地治理。另一種思路就是實行基層群眾自治,即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立村民委員會,由村民實行自我管理、自我教育和自我服務。有相當多的人對這一思路存有疑慮:首先。村民自治在我國歷史上從未有過,人們十分陌生,不知該怎樣實施。更重要的是,村民自治的主體是村民群眾,由村民對村民委員會的事務當家作主,而一些人擔心農(nóng)民的素質(zhì)還不高。村民作不好主,農(nóng)村會出現(xiàn)混亂。因此,直到1980年代中期。我國基層管理體制尚未定型。

        將村民自治原則法律化的《村民委員會組織法》提交全國人大常委會討論時,爭論特別激烈,多次列和會議議程經(jīng)過了多次審議。直到1987年底,這一法律才獲得通過。時任全國人大委員長的彭真是該法的積極推動者。早在上世紀80年代初,他就對在廣西一些地方自發(fā)出現(xiàn)的村民自治形式給予了特別關(guān)注,從1982年憲法的修訂開始,他就致力于將村民自治作為一項制度確定下來。《村民委員會組織法》雖然得到了通過,但由于爭議較大,還是作了嚴格的限定。將該法后面加上“試行”二字。

        (二)廣大農(nóng)民的民主實踐,很長時間里只有為數(shù)不多的學者在研究

        村民自治作為一項法律制度剛起步,就面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。1989年,許多人對是否在農(nóng)村繼續(xù)推行以基層民主為導向的村民自治持懷疑態(tài)度,擔心實行村民自治會把農(nóng)村社會也搞亂了。正是在這一緊要關(guān)頭,中央領(lǐng)導同志認為現(xiàn)在不是爭論村民自治要不要搞的問題,而是如何搞得更好。

        1990年12月,中共中央批轉(zhuǎn)全國村級組織工作座談會紀要時,明確指出:每個縣都要選擇幾個或十幾個村,開展村民自治示范活動,摸索經(jīng)驗,樹立典型。村民自治因此由點到面,由示范到全面推行。村民自治在實踐中創(chuàng)造了許多好的經(jīng)驗。如后來寫入黨代會報告中的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的“四個民主”的提法就來自于村民自治實踐。

        1998年,經(jīng)過修訂后的《村民委員會》順利通過,去掉“試行”二字。正是在村民自治的實踐過程中,華中師范大學重點從事村民自治研究的基層政權(quán)研究中心的學者們開始走向?qū)嵺`,以發(fā)現(xiàn)和總結(jié)村民自治的實踐經(jīng)驗為自己的使命,并將實證方法引入政治學研究領(lǐng)域。廣大農(nóng)民的民主實踐。在相當長的時間里只有為數(shù)不多的學者在研究,而研究村民自治的學者又主要集中在華中師范大學。隨著我國村民自治實踐的進一步深入開展,越來越多的學者關(guān)注村民自治。目前研究村民自治的成果頗多,但有針對性地研究廣西村民自治的論著還是很少。

        三、村民自治發(fā)展的經(jīng)驗與展望

        (一)我國村民自治發(fā)展的經(jīng)驗:實踐第一和著眼未來

        回顧村民自治在爭論和探索中不斷前行的過程,我們可以發(fā)現(xiàn)有兩條重要經(jīng)驗:一是實踐第一。村民自治的發(fā)展與我國改革開放其他方面的進展一樣,遵循的是“實踐第一”的原則。村民自治首創(chuàng)于實踐,當它上升為法律制度以后又是通過實踐活動。推動著制度的完善,形成了堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和嚴格依法辦事三者一體的運行機制,使我國村民自治這一參與人數(shù)最多,最為廣泛的民主活動沒有出現(xiàn)大的起伏動蕩,大大鍛煉了人民群眾的參政議政能力。二是著眼未來。如果從單純的行政管理的角度,行政化的鄉(xiāng)村治理更為簡單,可能不會出現(xiàn)村民自治進程中發(fā)生的賄選等問題。但從長遠看,行政化治理只會進一步弱化廣大人民的民主能力。使他們難以全面充分享有民主政治進步的文明成果。他們的意見難以直接表達,他們的要求難以得到充分尊重,最終可能出現(xiàn)更多的不穩(wěn)定因素。所以,實踐在先,著眼未來是我國村民自治發(fā)展的基本動力和保障。

        (二)大力發(fā)展村民自治,真正體現(xiàn)人民當家作主

        2007年10月召開的黨的十七大,首次將“基層群眾自治制度”寫入黨代會報告,使之正式與人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度并列,納入中國特色的政治制度范疇。按照《憲法》及《村民委員會組織法》的規(guī)定,村民委員會是農(nóng)村基層群眾自治制度的主要載體,是發(fā)展農(nóng)村基層民主的主要渠道,當前亟須從形式和內(nèi)容上夯實村民委員會的基層民主實踐功能,為發(fā)展農(nóng)村基層群眾自治提供強有力的支撐。在黨的十七大報告中。發(fā)展基層民主被認為是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑。必須作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點推進。目前,我國村民委員會選舉已經(jīng)成為常態(tài)。據(jù)民政部的不完全統(tǒng)計,2005-2007年,全國31個省份應參選村委會626655個。占村委會總數(shù)的986;其中623690個村已完成選舉,全國平均選舉完成率達99.53%。2008年,開創(chuàng)村民自治28年后。合寨村再次被列為廣西村級“兩委”(村黨支部和村委會)換屆選舉試點,率先探索“兩委”換屆由以前的“兩推一選”變?yōu)椤焱浦边x”64月11日,合寨村舉行第九屆村委會換屆選舉。全村3264名選民中共有3132人參加投票,投票率超過96%。合寨村是村民自治的開創(chuàng)者,合寨村還要努力做深化村民自治的開拓者。2008年10月召開的黨的十七屆三中全會的主要議程是研究推進中國農(nóng)村改革發(fā)展問題。黨把大力發(fā)展農(nóng)村基層群眾自治和基層民主確立為農(nóng)村“政治體制”改革的重點。中國的經(jīng)濟體制改革從農(nóng)村開始,農(nóng)民的創(chuàng)造性帶來了改革的活力。發(fā)展社會主義民主政治,同樣需要激發(fā)村民們的權(quán)利意識和民主精神。

        近年來。以村民委員會為“基地”的農(nóng)村基層群眾自治面臨著巨大的發(fā)展壓力和嚴峻的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。突出表現(xiàn)為一些地方村委會權(quán)力異化,特別是極少數(shù)村委會主任和村干部異化成為危害一方的村霸。等等。造成這種現(xiàn)象的一個重要原因,在于目前我國對村民自治進行規(guī)范的法律,只有一部《村民委員會組織法》,其對于村民自治的核心——村委會選舉汲罷免1只做了原則性的規(guī)定,缺乏可操作性和嚴格的約束力。據(jù)悉,雖然由多名全國人大代表和學者起草的《村民委員會選舉法》尚未正式進入立法程序,但民政部已經(jīng)開始了修訂《村民委員會組織法》的調(diào)研論證和起草工作,可望通過對村委會選舉進行更嚴格的規(guī)范,為村民自治提供包括司法救濟在內(nèi)的堅實保障。

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