摘要:20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，我國(guó)農(nóng)村金融體系不斷完善，但農(nóng)村金融目前的問(wèn)題還是非常突出，農(nóng)村信用社更是“百病纏身”，對(duì)此我們進(jìn)行了復(fù)雜而持久的改革。本文首先回顧我國(guó)農(nóng)村信用社改革的歷程，然后進(jìn)一步了解我國(guó)農(nóng)村信用社的現(xiàn)狀并探析當(dāng)前問(wèn)題，最后提出下一步的改革對(duì)策，從而為實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供建議。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村金融、農(nóng)村信用社改革、產(chǎn)權(quán)制度、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、監(jiān)管體制、改革對(duì)策

一、我國(guó)農(nóng)村信用社改革的實(shí)踐

1.2003年以前我國(guó)農(nóng)村信用社改革

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村信用社經(jīng)歷了從人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)管理，到中下貧農(nóng)管理，又到農(nóng)業(yè)銀行管理的多次改革。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行在1979年恢復(fù)后，農(nóng)村信用社成為其下設(shè)機(jī)構(gòu)。1984年，國(guó)務(wù)院審批了中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行《關(guān)于改革信用社合作社管理體制的報(bào)告》，這次改革強(qiáng)調(diào)農(nóng)村信用社的“三性”，即組織上的合作性、管理上的民主性和經(jīng)營(yíng)上的靈活性。但恢復(fù)“三性”改革并沒(méi)有取得顯著效果，農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)還是按照自上而下的指令式計(jì)劃進(jìn)行。90年代后，國(guó)務(wù)院要求農(nóng)村信用社要逐漸從農(nóng)業(yè)銀行分離出來(lái)。1993年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》;1994年農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社開(kāi)始各自獨(dú)立辦公;1996年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》(國(guó)發(fā)[1996]33號(hào))，標(biāo)志著農(nóng)村信用社完成了與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的正式脫鉤，并開(kāi)始由中國(guó)人民銀行托管。

2.2003年以來(lái)的農(nóng)村信用社改革及評(píng)價(jià)

2003年6月27日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，這個(gè)方案再次啟動(dòng)了農(nóng)村信用改革的新一輪創(chuàng)新，試點(diǎn)工作在浙江等8個(gè)省進(jìn)行，該方案主要有三方面內(nèi)容，即改革農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度，改革農(nóng)村信用社管理體制以及國(guó)家?guī)头鲂庞蒙纭?004年8月底，將試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大到了21個(gè)省市自治區(qū)。2007年8月，隨著最后一家省級(jí)合作社的正式掛牌，我國(guó)新的農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)管理體制框架已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)建立起來(lái)。

這次改革在產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)方面有很大的突破。首先是強(qiáng)調(diào)信用社的商業(yè)化、市場(chǎng)化，其次是將信用社的管理權(quán)下放給了省級(jí)政府，權(quán)力的下放有利于因地制宜，但也增加了政府對(duì)信用社的行政性控制，同時(shí)容易引發(fā)信用社的道德風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國(guó)農(nóng)村信用社的現(xiàn)狀分析和當(dāng)前問(wèn)題

1.產(chǎn)權(quán)制度和發(fā)展模式

目前我國(guó)農(nóng)村信用社在產(chǎn)權(quán)制度方面采取多樣化方針，各地區(qū)根據(jù)自身發(fā)展水平以及信用社自身狀況來(lái)選擇不同的產(chǎn)權(quán)模式:經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)一體化程度較高、信用社資產(chǎn)規(guī)模較大且已商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的少數(shù)地區(qū)實(shí)行股份制商業(yè)銀行。不具備商業(yè)銀行模式改造條件的信用社可以選擇合作銀行模式在人口相對(duì)比較稠密或糧棉商品基地縣(市)，可以縣(市)為單位將信用社和縣(市)聯(lián)社各為法人改為統(tǒng)一法人。對(duì)其他還達(dá)不到條件的地區(qū)，可繼續(xù)實(shí)行原先的體制，同時(shí)通過(guò)降格、合并等手段，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)信用社進(jìn)行兼并和重組，并對(duì)嚴(yán)重資不抵債、機(jī)構(gòu)設(shè)置在城區(qū)或城郊、支農(nóng)服務(wù)較少的信用社，可考慮按照《金融機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)條例》予以撤銷(xiāo)。

這樣，我國(guó)農(nóng)村信用社出現(xiàn)了三種新型的基本發(fā)展模式:農(nóng)村信用社制度框架內(nèi)重組模式、股份制農(nóng)村商業(yè)銀行模式和農(nóng)村合作銀行模式，各地都有不同選擇。但在管理模式上，除北京、天津、上海外，各地基本上都選擇組建了省級(jí)聯(lián)社。

當(dāng)前問(wèn)題:首先，當(dāng)前的農(nóng)村信用社在產(chǎn)權(quán)制度方面是一種混合產(chǎn)權(quán)模式，出資方主要是各級(jí)政府，監(jiān)管方面還是以政府指導(dǎo)為主，產(chǎn)權(quán)沒(méi)有明確的界定，信用社的性質(zhì)還存有“官辦”金融機(jī)構(gòu)的跡象。

其次，在管理模式上，各省級(jí)地方政府都無(wú)一例外的選擇了易于行政管理的聯(lián)社模式，這造成了信用社不是對(duì)股東和社員負(fù)責(zé)，而是對(duì)上一級(jí)的聯(lián)社負(fù)責(zé)，同時(shí)也傷害了農(nóng)民參股入社的積極性。

最后，在股權(quán)設(shè)置方面，農(nóng)村信用社的“非農(nóng)”問(wèn)題日益突出，出現(xiàn)了排擠小股民和農(nóng)民股民的現(xiàn)象，改變了信用社“支農(nóng)惠農(nóng)”的核心目標(biāo)。

2.資金運(yùn)營(yíng)情況

(1)資產(chǎn)情況。2000年以后，農(nóng)村信用社增資擴(kuò)股規(guī)模開(kāi)始迅速加大，但信用社的資本充足率并沒(méi)有完全達(dá)到國(guó)家8%的標(biāo)準(zhǔn)要求。從2004年以來(lái)，農(nóng)村信用社再次出現(xiàn)增資擴(kuò)股高峰，資本充足率有明顯提高趨勢(shì)，可以預(yù)見(jiàn)資本不足的問(wèn)題不久將會(huì)得到解決。不良貸款近年來(lái)也有所好轉(zhuǎn)，但由于大多數(shù)是屬于歷史積累，在短期內(nèi)很難收回，這就使得各個(gè)信用社的不良貸款率居高不下，甚至有的地方超過(guò)了50%，成為信用社經(jīng)營(yíng)困難的主要原因。

(2)負(fù)債情況。從目前信用社的負(fù)債總體來(lái)看，農(nóng)民仍然是最主要的儲(chǔ)蓄者，其存款額大約占到信用社總存款的70%。從存款流動(dòng)性和結(jié)構(gòu)來(lái)看，信用社保持較高的流動(dòng)性水平，但流動(dòng)性較高的同時(shí)也削弱了信用社的盈利能力，尤其是上存制度限制占用了大量資金限制了放貸規(guī)模。

(3)盈利情況。農(nóng)村信用社從農(nóng)業(yè)銀行脫離出來(lái)后，一方面被轉(zhuǎn)嫁了許多沉重歷史包袱，制約了其進(jìn)一步發(fā)展;另一方面行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加大，擠壓了信用社的盈利空間，而其服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨使得社盈利水平長(zhǎng)期處于低位。

3.內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

(1)1996年中國(guó)農(nóng)村信用社從中國(guó)農(nóng)村銀行脫鉤后，農(nóng)村信用社按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體系改革的決定》要求，建立了農(nóng)村信用社社員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)三權(quán)分立的核心治理制度。理事會(huì)負(fù)責(zé)日常事務(wù)的決策并向信用社經(jīng)營(yíng)層提出經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和戰(zhàn)略方針;監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)營(yíng)層的監(jiān)督管理。代表大會(huì)負(fù)責(zé)理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的選舉，理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)對(duì)代表大會(huì)負(fù)責(zé)。三會(huì)之間權(quán)責(zé)分明、各司其職、相互制約。

農(nóng)村信用社體系上自上而下分為四個(gè)層級(jí)，分別是國(guó)家級(jí)、省級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，該體系的采用自下而上的所有權(quán)控股方式。

(2)當(dāng)前問(wèn)題。首先，農(nóng)村信用社“三會(huì)”制度形同虛設(shè)。社員代表大會(huì)沒(méi)有成為真正的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，自身受到信用社的控制和操縱。理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的規(guī)范制度還沒(méi)有建立，理事會(huì)受到上級(jí)的控制，監(jiān)事會(huì)流于形式，無(wú)法發(fā)揮有效的內(nèi)部監(jiān)管，信用社的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)更多依靠行政命令的方式開(kāi)展。

其次，省級(jí)聯(lián)社控制制度與法人產(chǎn)權(quán)治理機(jī)制相互矛盾。農(nóng)村信用合作社的三權(quán)分立模式，解決了農(nóng)村信用社、信用社股東和政府之間的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分配問(wèn)題。但改革中將信用社的管理權(quán)下放給省級(jí)政府，造成了各省都毫無(wú)例外的建立了農(nóng)村信用社省級(jí)聯(lián)社，這為地方政府控制農(nóng)村信用合作社和地方金融提供了機(jī)遇，制約了不同產(chǎn)權(quán)主體共同參與決策的權(quán)力。

最后，管理水平有限，管理效率不高。農(nóng)村信用社職工的文化水平不高，在放貸時(shí)不能準(zhǔn)確有效的向農(nóng)戶(hù)傳達(dá)信貸信息，同時(shí)存在機(jī)構(gòu)冗余、人員龐雜的現(xiàn)象，行政成本高而經(jīng)營(yíng)效率低下。

4.監(jiān)管狀況

(1)建國(guó)之初，農(nóng)村信用合作社工作主要由中國(guó)人民銀行和供銷(xiāo)社共同監(jiān)管，監(jiān)管的內(nèi)容多是對(duì)一些基本的規(guī)章制度的規(guī)范。80年代后，農(nóng)村信用社成為農(nóng)業(yè)銀行的基層機(jī)構(gòu)，由中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行負(fù)責(zé)監(jiān)管，監(jiān)管手段多是強(qiáng)制性的行政式命令。1996年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，農(nóng)村信用社開(kāi)始逐步脫離農(nóng)業(yè)銀行的附屬地位。

(2)2003年6月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，確定了監(jiān)管的總體原則。2004年銀監(jiān)會(huì)經(jīng)國(guó)務(wù)院審批下發(fā)的《關(guān)于明確農(nóng)村信用社監(jiān)督管理權(quán)責(zé)分工的通知》 經(jīng)一步將監(jiān)管體制中各級(jí)政府、省級(jí)管理機(jī)構(gòu)、中國(guó)人民銀行以及銀監(jiān)會(huì)的權(quán)責(zé)明確。

(3)當(dāng)前問(wèn)題。首先，沒(méi)有有效的執(zhí)行對(duì)省級(jí)聯(lián)社的監(jiān)管工作。隨著國(guó)家將農(nóng)村信用社的權(quán)力逐步下放給省級(jí)政府，省級(jí)聯(lián)社的特殊地位就必須要有更高層的國(guó)家機(jī)構(gòu)嚴(yán)格管理，這方面銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管不完善，管理基本還是流于形式。目前是否應(yīng)當(dāng)建立專(zhuān)門(mén)的全國(guó)性信用社監(jiān)管機(jī)構(gòu)還需討論。

其次，信用社與監(jiān)管部門(mén)關(guān)系不暢，沒(méi)有建立適當(dāng)?shù)臏贤C(jī)制。當(dāng)前信用社還處于改革發(fā)展初期，很多業(yè)務(wù)還不規(guī)范，因此對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)存有戒心。而監(jiān)管者也沒(méi)有主動(dòng)建立與各級(jí)信用社的有效溝通機(jī)制。

最后，監(jiān)管體系中忽略“三會(huì)”制度?！叭龝?huì)”中的內(nèi)部監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)，沒(méi)有與外部的監(jiān)管部門(mén)內(nèi)外呼應(yīng)，而是在很大程度上成為信用社管理層的附屬機(jī)構(gòu)。

三、我國(guó)農(nóng)村信用社進(jìn)一步改革的對(duì)策

1.明晰信用社產(chǎn)權(quán)關(guān)系，推進(jìn)多元化產(chǎn)權(quán)模式。當(dāng)前農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題主要是法人產(chǎn)權(quán)的概念迷糊不清，入股農(nóng)民社員享受不到自身應(yīng)有的權(quán)力，甚至連基本的監(jiān)督知情權(quán)都得不到滿(mǎn)足。要從根本上解決這一問(wèn)題，筆者認(rèn)為必須推進(jìn)多元化產(chǎn)權(quán)改革，分散股權(quán)，民主管理，群眾監(jiān)督，克服“一人說(shuō)了算”的內(nèi)部控制機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，要求信用社在原有社員的基礎(chǔ)上，更廣泛的吸收當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民農(nóng)戶(hù)、個(gè)體工商業(yè)者、農(nóng)村中小企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資金，甚至可以吸收外地資本、外資企業(yè)的資金，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。

2.增加大額貸款數(shù)量，建立區(qū)域資金流通機(jī)制，提高信用社盈利能力。解決信用社的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，關(guān)鍵是提高信用社自身的盈利能力。歷史債務(wù)包袱重和小額信貸利潤(rùn)低是信用社提高盈利水平的兩大難題，筆者認(rèn)為首先應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高利差相對(duì)較高的大額信貸的數(shù)量，優(yōu)化信用社的負(fù)債結(jié)構(gòu)，降低資金過(guò)剩流動(dòng)性的同時(shí)提高信用社的收入。其次是要建立區(qū)域間的資金流通機(jī)制，適當(dāng)放寬信用社之間的頭寸交易，進(jìn)而保證資金過(guò)剩的信用社可以及時(shí)將資金流通到資金缺乏的信用社。

3.確立“三會(huì)”在內(nèi)部治理的核心地位，減少政府部門(mén)對(duì)信用社的干預(yù)，加大人才引進(jìn)和培養(yǎng)力度。一方面必須確立社員大會(huì)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的地位，同時(shí)增強(qiáng)農(nóng)戶(hù)和企業(yè)股東的參與意識(shí)，保證信用社真正反映大多數(shù)社員的利益;另一方面建立名副其實(shí)的監(jiān)事會(huì)制度，保證其對(duì)理事會(huì)的監(jiān)管權(quán)力。同時(shí)，政府部門(mén)要逐漸弱化自身的經(jīng)營(yíng)決策者地位，改變農(nóng)村信用社的一元決策體制，推進(jìn)多元產(chǎn)權(quán)模式。在人才培養(yǎng)方面，在吸納高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)金融人才的同時(shí)，更要加大在職員工的培訓(xùn)力度，從根本上提高金融服務(wù)質(zhì)量。

4.建立健全信用社監(jiān)管體制，逐漸形成一個(gè)有效的監(jiān)管體系。有效的監(jiān)管體系主要包括三方面內(nèi)容:首先，明確外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主體地位和各自職責(zé)，包括各級(jí)政府、省級(jí)管理機(jī)構(gòu)、銀監(jiān)會(huì)、中央銀行。這其中必須強(qiáng)調(diào)銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管的核心地位，在協(xié)調(diào)好與各級(jí)政府之間關(guān)系的同時(shí)，更要監(jiān)督約束政府部門(mén)對(duì)信用社經(jīng)營(yíng)的干預(yù)。其次，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)事會(huì)的作用。完善的監(jiān)事會(huì)制度一方面可以幫助社員代表大會(huì)監(jiān)管信用社的經(jīng)營(yíng)狀況，另一方面也可以更好的與外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效溝通，建立內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管體系。最后，建立信用社行業(yè)的行業(yè)自律機(jī)構(gòu)，這便于各個(gè)信用社之間的信息溝通，自律自治。

5.國(guó)家配套優(yōu)惠扶持政策，信用社自身建立風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，進(jìn)一步提高農(nóng)村信用社在農(nóng)村信貸領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)前的農(nóng)村信用社歷史債務(wù)還未解決，信貸資金不足、盈利水平低下、管理體制不健全，因此國(guó)家的惠農(nóng)政策中應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)農(nóng)村信用社政策上的偏向，比如適當(dāng)?shù)姆龀謨斶€歷史債務(wù)，減免稅金，制定三農(nóng)信貸的專(zhuān)項(xiàng)優(yōu)惠利率。同時(shí)，信用社自身也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和控制意識(shí)，減少壞帳和不良貸款，這樣，依靠國(guó)家政策和自身管理的提高，農(nóng)村信用社在農(nóng)村信貸領(lǐng)域就能建立自身的核心競(jìng)爭(zhēng)力，從而提高整個(gè)農(nóng)村金融系統(tǒng)的績(jī)效。

6.完善農(nóng)村信用社法律法規(guī)體系，保證信用社進(jìn)一步改革的有法可依。對(duì)于農(nóng)村信用社的法律體系，首先要明確多元產(chǎn)權(quán)的法律地位，這是下一步改革的方向性問(wèn)題，是改革從根本上得以推進(jìn)的關(guān)鍵;其次，在具體業(yè)務(wù)方面制定嚴(yán)格的操作辦法和處罰措施，并由銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)一監(jiān)管;最后，信用社、各級(jí)政府、銀監(jiān)會(huì)等不同部門(mén)的權(quán)責(zé)范圍要在法律上得到明確表述，使得在實(shí)際工作中各部門(mén)權(quán)責(zé)分明、各司其職，防止越權(quán)管理和推卸責(zé)任的現(xiàn)象出現(xiàn)，最終保證以農(nóng)村信用社為核心的農(nóng)村金融系統(tǒng)改革擁有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

(注:該項(xiàng)目屬于“安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目”，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào):AHSK07-08D31，項(xiàng)目名稱(chēng):“安徽農(nóng)民資金互助組織發(fā)展研究”。)

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(作者單位:安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)