摘要:2009年，在積極財(cái)政政策和寬松貨幣政策的推動(dòng)影響下，地方融資平臺(tái)在全國(guó)有了加速發(fā)展，為保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、促穩(wěn)定及應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)等方面發(fā)揮了重要作用。但地方政府融資平臺(tái)貸款的無(wú)序迅猛增長(zhǎng)，也潛伏著不小的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)予以規(guī)范。本文從銀行角度認(rèn)真分析地方政府投融資平臺(tái)貸款潛在的風(fēng)險(xiǎn)并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞:融資平臺(tái);信貸風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)管理

一、地方政府融資平臺(tái)產(chǎn)生和發(fā)展的背景

改革開放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，我國(guó)城市化進(jìn)程加快，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求快速增長(zhǎng)，而建設(shè)資金的實(shí)際供給相對(duì)落后。到20世紀(jì)90年代中期，為了突破資金瓶頸和法律障礙，更多地方政府開始建立一系列的專業(yè)投融資公司或事業(yè)單位來(lái)承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，利用這些單位法人進(jìn)行適度舉債先行投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并借助于未來(lái)的稅收增長(zhǎng)償還債務(wù)。這樣不僅拓寬了投融資來(lái)源渠道，提高了地方政府對(duì)各種資源的綜合運(yùn)用能力，也使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)作更加專業(yè)化，資金使用效率進(jìn)一步提高。目前，各級(jí)地方政府大多建立了這一類的建設(shè)單位，作為項(xiàng)目業(yè)主，在政府的支持下完成項(xiàng)目融資、建設(shè)乃至經(jīng)營(yíng)的全部工作。

2008年下半年以來(lái)，國(guó)際金融危機(jī)對(duì)我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境帶來(lái)了不利影響，保持國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的壓力較大，原有政府投資公司難以滿足新的投資拉動(dòng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。2009年3月23日，中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。為此，各級(jí)地方政府積極創(chuàng)新發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，依托原有城投公司，打造出新形勢(shì)下的統(tǒng)一的新型投融資平臺(tái)。據(jù)中金公司最新研究報(bào)告預(yù)計(jì)，2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額(不含票據(jù))約為7.2萬(wàn)億元，其中2009年凈新增約3萬(wàn)億元。從積極的角度來(lái)說，巨量地方政府背景貸款的發(fā)放和使用有力推動(dòng)了各地城市化建設(shè)步伐，為保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、促穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，但是，如此巨量的地方政府背景貸款背后也隱藏了不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府融資平臺(tái)貸款所面臨的風(fēng)險(xiǎn)

(一)地方政府融資平臺(tái)存在償付風(fēng)險(xiǎn)。

由于融資平臺(tái)從銀行獲得的貸款大多用于政府工程項(xiàng)目、公共設(shè)施等方面，大都不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，無(wú)法用項(xiàng)目本身產(chǎn)生的效益來(lái)歸還銀行貸款，要用當(dāng)?shù)卣磥?lái)的財(cái)政收入來(lái)歸還，造成了地方融資平臺(tái)的高負(fù)債率。根據(jù)相關(guān)部門披露，2009年以來(lái)部分地方政府融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模已經(jīng)超過了地方財(cái)政的收入總額，巨大的還款壓力對(duì)一些相對(duì)財(cái)力較弱的地方政府而言是一個(gè)很大的負(fù)擔(dān)，一旦地方政府的財(cái)力或還款意愿不足，貸款資金往往不能按期歸還，這部分貸款最終將成為銀行的不良資產(chǎn)。同時(shí)地方政府往往通過多個(gè)融資平臺(tái)公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，銀行有時(shí)難以把握地方政府的總體負(fù)債和財(cái)擔(dān)保承諾情況，造成債務(wù)管理非?；靵y。

(二)商業(yè)銀行存在信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)。

目前政府融資平臺(tái)財(cái)務(wù)不透明是個(gè)突出的問題。銀行對(duì)政府融資平臺(tái)公司貸款的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，很大程度上不是按照企業(yè)法人貸款的標(biāo)準(zhǔn)分析，而是基于對(duì)地方政府財(cái)政收支狀況和償還能力的判斷，而在當(dāng)前的財(cái)政預(yù)算體系下，銀行難以全面掌握地方政府融資總量、負(fù)債規(guī)模、可持續(xù)財(cái)稅收入等情況，既無(wú)法做到對(duì)借款人客戶評(píng)級(jí)，也不可能實(shí)現(xiàn)對(duì)具體貸款的債項(xiàng)評(píng)級(jí)，使得銀行與政府融資平臺(tái)之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，銀行發(fā)放貸款時(shí)存在著較大的盲目性。同時(shí)，在現(xiàn)行的貸后管理模式下，信息不對(duì)稱導(dǎo)致銀行對(duì)融資平臺(tái)貸款的貸后管理也面臨著很大的困難。當(dāng)前，有些地方政府在通過融資平臺(tái)獲得資金后，將所承貸的資金劃轉(zhuǎn)至財(cái)政專戶或關(guān)聯(lián)企業(yè)，導(dǎo)致有些資金進(jìn)入無(wú)法還貸的項(xiàng)目，銀行無(wú)法有效監(jiān)測(cè)政府融資平臺(tái)的資金流向。

(三)商業(yè)銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)加大。

地方融資平臺(tái)貸款的項(xiàng)目資金需求量較大，資金使用周期相對(duì)較長(zhǎng)。2009年高速增長(zhǎng)的信貸投放大量通過地方政府投融資平臺(tái)到一些大型的中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，使得商業(yè)銀行的貸款集中度顯著提高，期限明顯延長(zhǎng)。中長(zhǎng)期貸款的占比過高加大了銀行貸款結(jié)構(gòu)的不平衡，造成了融資期限不匹配。如果考慮到利率水平的波動(dòng)，地方政府財(cái)力特別是土地轉(zhuǎn)讓收入的波動(dòng)，中央政府宏觀調(diào)控力度的變化等，一旦短期信貸資金要求集中償付，地方政府就會(huì)出現(xiàn)流動(dòng)性危機(jī)，在我國(guó)銀行逐步實(shí)行巴塞爾新資本協(xié)議的背景下，商業(yè)銀行潛在的信用風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)加大。

三、銀行應(yīng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的防控措施

(一)加強(qiáng)銀行間的信息溝通，共同防范貸款風(fēng)險(xiǎn)。

一個(gè)政府投融資平臺(tái)往往同時(shí)與多家銀行有業(yè)務(wù)往來(lái)，銀行之間缺乏信息溝通，不能全面了解企業(yè)狀況。因此，各個(gè)銀行之間應(yīng)加強(qiáng)溝通和聯(lián)系，建立一個(gè)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的分?jǐn)倷C(jī)制，共同防范地方政府融資平臺(tái)授信和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款，應(yīng)盡可能采取銀團(tuán)貸款方式。采用銀團(tuán)貸款方式，可以降低單家銀行的貸款額度，避免貸款集中度風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)參貸銀行可以從不同渠道獲得更多的信息，可以通過設(shè)定貸款的前提條件或要求控制住風(fēng)險(xiǎn)，還可以有效防止貸款被挪用。

(二)銀行應(yīng)當(dāng)推進(jìn)更為審慎的風(fēng)險(xiǎn)管理舉措。

一是商業(yè)銀行要借助當(dāng)前地方政府對(duì)自身債務(wù)進(jìn)行清理的契機(jī)，對(duì)原有政府融資平臺(tái)貸款逐筆打開梳理，按項(xiàng)目逐個(gè)開展重新評(píng)審和嚴(yán)密的風(fēng)險(xiǎn)排查，嚴(yán)格審核報(bào)批手續(xù)、環(huán)評(píng)結(jié)果、用地審批、項(xiàng)目資本金及擔(dān)保落實(shí)情況等各項(xiàng)要求，保證土地及固定資產(chǎn)等抵(質(zhì))押品的完整性，保證貸款承諾的有效性，同時(shí)逐戶登記造冊(cè)、建立臺(tái)賬。

二是要加強(qiáng)貸款的期限管理，從短期貸款為主轉(zhuǎn)向中長(zhǎng)期貸款甚至超長(zhǎng)期貸款為主，切合市政設(shè)施收益期較長(zhǎng)的特點(diǎn)，避免地方政府流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

三是增加緩釋，就是商業(yè)銀行應(yīng)采取相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施，防范項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)不利、償債能力下降等風(fēng)險(xiǎn)，如通過落實(shí)土地抵押、收費(fèi)權(quán)質(zhì)押、應(yīng)收款項(xiàng)質(zhì)押、地方優(yōu)質(zhì)國(guó)企保證、地方人大批準(zhǔn)地方財(cái)政納入預(yù)算以及地方提供專項(xiàng)政策安排或償債基金等，加強(qiáng)還款約束。

四是全面做好地方政府項(xiàng)目融資貸款的資金流向監(jiān)測(cè)工作。通過實(shí)地查訪，全面了解地方政府融資貸款的借款主體與資金實(shí)際用途、借款申請(qǐng)用途是否存在差異;對(duì)不符合相關(guān)規(guī)定投向產(chǎn)能過剩行業(yè)、違規(guī)挪用或資金閑置的貸款，要及時(shí)采取多種措施，盡早收回;對(duì)注冊(cè)資本少、出資人亂、貸款集中度搞、擔(dān)保不規(guī)范，擔(dān)保瑕疵較多的授信客戶，要加強(qiáng)資金賬戶和資金使用管理，嚴(yán)格審查，監(jiān)督貸款使用的資金流向，確保政府融資貸款過度融資風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

(三)實(shí)行資產(chǎn)證券化，化解銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)。

商業(yè)銀行可以對(duì)融資平臺(tái)的貸款進(jìn)行證券化，借助于債券市場(chǎng)來(lái)解決巨大的存量問題。一方面，商業(yè)銀行通過信貸資產(chǎn)證券化可以將表內(nèi)的部分風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)移到表外，化解了自身的貸款風(fēng)險(xiǎn);另一方面，商業(yè)銀行可以通過資產(chǎn)證券化改善資產(chǎn)流動(dòng)性狀況， 使資產(chǎn)與負(fù)債的期限匹配更合理， 從而擺脫短期資金來(lái)源對(duì)長(zhǎng)期資金運(yùn)用的約束，也為商業(yè)銀行更好的進(jìn)行利率敏感性缺口和期限缺口管理提供了便利。

參考文獻(xiàn):

[1]巴曙松.地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展及其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[J].西南金融，2009.9

[2]魏國(guó)雄.建立地方政府融資平臺(tái)的融資約束機(jī)制[J].中國(guó)金融，2009.20

[3]地方融資平臺(tái)，陽(yáng)光融資是必由之路[N].金融時(shí)報(bào)，2009-11-21

(作者單位:交通銀行連云港分行預(yù)算財(cái)務(wù)部)