摘要：面對20世60年代末興起的國際恐怖主義劫機活動，9·11事件后公開的美國國家檔案顯示，尼克松政府不僅通過創(chuàng)建空中警察和機場安檢系統(tǒng)等措施提高美國自身的民航反恐能力，還通過國際民航組織、聯(lián)合國、北約等國際組織積極爭取國際反劫機合作。這些舉措不僅有效地減少了針對美國的劫機事件，而且客觀上促進了國際社會在航運安全領(lǐng)域的合作。然而，受冷戰(zhàn)思維的影響，尼克松政府的民航安全政策主要著眼于美國的航運利益，服務(wù)于冷戰(zhàn)時期美國的地區(qū)安全戰(zhàn)略，因此其爭取國際合作的努力常因無法獲得其他國家的支持而作用有限。

關(guān)鍵詞：尼克松；民航安全；國際恐怖主義；劫機；國際合作

20世紀(jì)60年代末興起的現(xiàn)代恐怖主義一直是世界航運安全的潛在威脅。尤其是在經(jīng)濟全球化程度不斷加深，世界各國聯(lián)系愈加密切的今天，9·11這樣令人發(fā)指的劫機暴行和索馬里海盜劫持商船的行徑表明，國際恐怖主義不僅嚴(yán)重危害世界經(jīng)濟的發(fā)展，也使航運安全成為國際社會亟待解決的問題。其實，早在20世紀(jì)60年代末70年代初，國際恐怖劫機活動就曾一度給蓬勃發(fā)展的民航運輸業(yè)造成嚴(yán)重威脅，在這一領(lǐng)域擁有巨大商業(yè)利益的美國更是首當(dāng)其沖，深受其害。從1968年到1972年間，世界范圍內(nèi)的劫機事件多達321起，是過去37年間發(fā)生總量的近5倍。其中針對美國的劫機事件共146起，約占這一時期劫機事件總量的1／3。面對日益猖獗的國際恐怖劫機活動，尼克松政府不僅預(yù)見到商業(yè)航班可能成為恐怖分子的襲擊目標(biāo)，而且為解決劫機問題采取了一系列內(nèi)政和外交舉措，并于70年代中期頗為有效地遏制了恐怖劫機活動的蔓延。本文利用9·11事件后美國國家檔案館編輯的“恐怖主義與美國政策(1968-2002)”專題和2005年《美國對外關(guān)系文件》新增的尼克松政府《國際問題文件》卷中的相關(guān)文獻，以尼克松政府的反恐怖劫機行動為線索，分析了這一時期民航安全政策的制定過程、主要內(nèi)容和時代特點。

美國民航史上第一起記錄在案的商業(yè)劫機事件是1961年5月1日一架被劫往古巴的從邁阿密飛往基維斯特的航班。但是，早期的劫機問題沒有引起美國政府的注意，因為1930年至1967年間，針對美國的劫機事件只有12起，成功的僅7起，并未給美國民航業(yè)造成嚴(yán)重威脅。而且，這些劫機事件90％以上是由美國公民出于包括意識形態(tài)在內(nèi)的各種理由投奔古巴而實施的。雖然尚無外交關(guān)系，美古之間為了解決頻繁發(fā)生的劫機事件，已形成一套既定程序。美國政府和公眾更傾向于“將美國發(fā)生的劫機事件視為旅途中的不便而非危險，就像遇到了芝加哥的壞天氣”。1968年三名解放巴勒斯坦人民陣線(Popular Front for the Liberation of Palestine，abb．PFLP，簡稱“人陣”)武裝分子劫持以色列426航班事件改變了人們對這個問題的看法。在這起事件中，劫機者首次采用扣留人質(zhì)的做法，使人們意識到乘客和機組人員本身也會成為犯罪目標(biāo)。而且，“這是阿以沖突20年來第一次出現(xiàn)對普通商業(yè)運輸?shù)母蓴_”，它標(biāo)志著巴勒斯坦人在失去家園卻申訴無門、斗爭無效的悲慘處境下轉(zhuǎn)而訴諸恐怖主義來引發(fā)國際社會對中東局勢的關(guān)注。約翰遜政府雖然意識到“這件事可能引發(fā)更具野心的劫機企圖，會給中東地區(qū)的國際航運造成毀滅性打擊”，卻并不想因為介入劫機糾紛而與巴解組織和阿拉伯國家交惡，因此美國政府選擇通過外交途徑敦促在中東地區(qū)擁有主要航運利益的國家出面斡旋，暗中幫助以色列解救人質(zhì)和飛機。然而，約翰遜政府在民航安全領(lǐng)域?qū)植婪肿拥娜萑滩⒉荒艿窒绹灰陨械闹袞|政策在巴勒斯坦人中間激起的敵對情緒，這種積蓄已久的憤懣終于在尼克松時期爆發(fā)為一系列反美恐怖劫機事件，并迫使尼克松政府不得不正視恐怖劫機的巨大危害。

一、應(yīng)對環(huán)球航空公司840劫機事件

1969年8月29日，兩名巴勒斯坦恐怖分子劫持了從羅馬飛往特拉維夫的美國環(huán)球航空公司840航班，迫使飛機降落在敘利亞大馬士革機場后炸壞了飛機的駕駛艙和機艙。敘利亞將6名以色列乘客扣為人質(zhì)，允許其余乘客和機組人員離開?！叭岁嚒毙紝Υ素?fù)責(zé)，并稱這次劫機不僅是針對美國投票否決聯(lián)合國安理會譴責(zé)以色列的決議，而且是針對美國向以色列出售戰(zhàn)斗機的行為。這是美國遭遇的第一起由外國劫機者實施且未飛往古巴的劫機事件，也是巴勒斯坦民族主義力量第一次直接襲擊美國目標(biāo)，它驚動了剛組閣不久的尼克松政府。事發(fā)初期，美國的營救行動以環(huán)球航空公司的民間努力為主，國務(wù)院的外交行動為輔。環(huán)球航空公司高層人員頻繁穿梭于華盛頓和大馬士革之間，與敘利亞方面商討釋放人質(zhì)和返還飛機等事宜。同時，國務(wù)院一邊通過意大利政府探知敘利亞的態(tài)度，一邊敦促以色列保持克制冷靜，為公司順利開展工作創(chuàng)造寬松的國際環(huán)境。迫于國際壓力，敘利亞于9月1日釋放了4名女性乘客，但仍然拒絕交出2名男性乘客，并通過意大利和環(huán)球航空公司多次向美、以“要求用2名以色列人換取以色列手中扣押的敘利亞飛行員”，均遭拒絕。依靠民間力量的救援計劃陷入僵局。

面對這種情況，美國駐黎巴嫩大使館指出，“解救兩名被扣留以色列人質(zhì)的最佳策略是謹(jǐn)慎但堅定地鼓勵敘利亞遵循國際準(zhǔn)則日后放人”。美國國務(wù)院接受了這個建議，隨即展開內(nèi)容多樣的外交活動，包括：1、通過國際民航組織、聯(lián)合國和國際紅十字會等國際組織了解人質(zhì)情況，敦促敘利亞放人；2、通過意大利和蘇聯(lián)等間接途徑了解敘利亞的立場；3、要求泛美航空公司為解救人質(zhì)在關(guān)于越境飛行和著陸權(quán)的談判上向敘利亞讓步；4、呼吁各國拒絕參加大馬士革機場落成典禮以示抗議；5、考慮在聯(lián)合國阻撓敘利亞獲得安理會非常任理事國候選國的資格。如果上述方法全部失敗，美國將向聯(lián)合國安理會提交議案。在力爭通過外交途徑解救人質(zhì)的同時，美國也開始試探以色列政府的態(tài)度。9月5日，“在高度保密、完全封閉的情況下”，美國建議以色列“考慮在意大利悄悄釋放兩名敘利亞飛行員”。這是此次事件中美國第一次建議由以色列做出讓步來解決問題，這意味著美國政府開始調(diào)整處理問題的立場。美國的外交努力并沒有取得顯著效果，敘利亞對國際組織和第三國的呼吁置若罔聞，拖延時間拒絕交出人質(zhì)。面對令人失望的外交結(jié)果，9月18日，美國國務(wù)院官員對以色列參贊拉維夫(Raviv)直言相告：“目前我們已經(jīng)厭倦通過第三方解救乘客的各種努力，事情越來越清楚，如果沒有保留顏面的交易，敘利亞人是不會同意釋放乘客的?！睂Υ耍S夫稱：“以色列政府不會同意任何形式的交易”，并暗示可能采取單邊軍事行動打擊敘利亞。以色列和敘利亞對待交換人質(zhì)問題立場上的南轅北轍令美國政府騎虎難下。在接下來近兩個月里，美國唯一能做的就是以國務(wù)卿羅杰斯的名義向敘利亞總統(tǒng)發(fā)出一封沒有得到任何回復(fù)的要求敘利亞放人的信。

事情在11月中旬出現(xiàn)轉(zhuǎn)機，以色列外交部副部長拉斐爾(Rafael)通知美國政府以色列決定接受由國際紅十字會提出的包括聯(lián)合阿拉伯共和國在內(nèi)的三邊計劃來營救人質(zhì)。拉斐爾解釋說，以色列政府對美國和聯(lián)合國無法救出人質(zhì)感到“非常失望”，而且一名此前被埃及俘虜?shù)囊陨酗w行員情況危急，因此，他們決定接受三邊交換。拉斐爾“希望華盛頓能夠搭建平臺，發(fā)揮影響力，使各方接受建議”。他還強調(diào)此事需完全保密以免遭到以色列公眾的反對而失敗。在美國、意大利和國際紅十字會的斡旋下，三邊交換計劃得以順利進行。1969年12月5日，敘利亞允許被劫持的飛機和人質(zhì)離開大馬士革飛往雅典，歷時近四個月的環(huán)球航空公司840航班劫機事件得以平息。

這起事件表明，面對直接關(guān)涉美國商業(yè)航運利益的劫機事件，尼克松政府放棄了約翰遜政府謹(jǐn)慎的幕后外交推手政策，積極投入到解決問題的行動中來。但是，由于缺乏應(yīng)對劫機問題的經(jīng)驗和政策，尼克松政府只能根據(jù)遭遇突發(fā)事件的應(yīng)激反應(yīng)(reactive)來處理此事。從最初主要依靠民間力量解救人質(zhì)，到外交努力碰壁后決定讓步的立場轉(zhuǎn)變，再到外交失敗后的無所作為，都表明此時的尼克松政府尚未明確應(yīng)對國際恐怖主義的政策立場。國務(wù)院所領(lǐng)導(dǎo)的外交行動是尼克松政府用以解決劫機問題的唯一途徑，然而對于斷絕了外交關(guān)系且?guī)缀鯖]有經(jīng)濟往來的敘利亞，國家安全委員會不得不承認(rèn)：“除了通過一些與航運相關(guān)的國際組織向其施加壓力，美國對連外交關(guān)系都沒有建立的敘利亞無計可施?！?/p>

二、應(yīng)對1970年道森基地劫機事件

環(huán)球航空公司840航班事件發(fā)生后僅一年，針對美國的劫機事件數(shù)量猛增27起。如此頻繁的恐怖劫機活動令尼克松政府再也無法忽視恐怖主義對美國民航安全的危害。1970年9月，“人陣”同時劫持四架國際航班，這次堪比9·11事件預(yù)演的劫機事件終于促使尼克松總統(tǒng)下定決心制定系統(tǒng)的民航政策打擊劫機分子。

第三次中東戰(zhàn)爭后，巴解組織轉(zhuǎn)移到約旦安曼等城市附近，該組織中的激進派別在此策劃恐怖活動，這令約旦政府十分不滿。這些激進派也一直敵視具有親美傾向的侯賽因國王及其政府，雙方矛盾由來已久。1970年7月22日，埃及和以色列就美國提出的?；饏f(xié)議取得共識，這意味著埃及將與以色列達成政治和平，敘利亞也不允許巴勒斯坦人從本土襲擊以色列。為了確?；顒涌臻g，巴解組織決定鋌而走險，奪取約旦政權(quán)。9月6日，“人陣”同時對四架國際航班發(fā)動劫機行動。兩名恐怖分子在開羅炸毀了泛美航空公司的93航班。另外兩組劫機分子將環(huán)球航空公司的741航班和瑞士航空公司的100航班劫往約旦沙漠中廢棄的英國道森軍事基地(Dowson fidd)。第四組恐怖分子在劫持以色列219航班時，被機上保安阻擊，未能得逞?？植婪肿犹岢觯?、瑞士和聯(lián)邦德國釋放其關(guān)押和逮捕的巴解組織成員以換回本國乘客，以色列則必須釋放所有扣押的巴解組織成員，才能換回以色列籍和持有包含以色列國籍的雙重護照的乘客?！叭岁嚒钡陌l(fā)言人稱：“這次行動并不是要反對美國人，而是反對美國政府的政策。”這表明美國繼以色列之后成為巴勒斯坦恐怖襲擊的主要目標(biāo)。這起事件也直接導(dǎo)致約旦內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)。

恐怖分子的驚人之舉和巴解組織激進派的宣戰(zhàn)言論令尼克松政府大為震動。面對對方分化各國、單獨交換的要求，美國的首要目標(biāo)是保持四國立場一致，確保人質(zhì)安全并爭取一次解救全部人質(zhì)。9月7日，美國國務(wù)卿羅杰斯照會英、瑞、德三國大使，呼吁各國保持統(tǒng)一立場，并歡迎國際紅十字會出面與巴解組織進行談判。雖然國際紅十字會為營救人質(zhì)爭取了時間，9月9日，“人陣”再次出動將一架英國VC-10航班劫往道森基地，這令安曼局勢急轉(zhuǎn)直下。同時，巴解組織與約旦軍隊之間時不時地交火也使談判步履維艱。在此形勢下，尼克松政府的危機管理機構(gòu)華盛頓特別行動小組(Washington SpecialAction Group，abb．WSAG)召開會議商討對策。五角大樓表示美國的歐洲駐軍可以在48小時內(nèi)對約旦境內(nèi)的美國公民實施撤離。至于營救人質(zhì)，軍方認(rèn)為“可以用同樣的計劃撤離巴解組織扣留在機場的人質(zhì)”。顯然，撤離美國公民的方案絕非營救人質(zhì)的通用方案，五角大樓這種自欺欺人的做法暴露出美國缺乏應(yīng)對恐怖分子的特種部隊和行動計劃。對于約旦局勢，軍方表示“如果侯賽因國王請求支援，已經(jīng)準(zhǔn)備好出兵干涉的計劃?！笨梢?，與解救人質(zhì)相比，美國更重視維護侯賽因國王的統(tǒng)治，為此甚至不惜一戰(zhàn)。當(dāng)天，基辛格作出如下軍事部署：6架C-130運輸機飛往距約旦只有90分鐘航程的土耳其印吉利克(Inciflik)空軍基地待命以備撤離之需?！蔼毩⑻枴焙侥妇庩狇偼嗬璋湍酆０毒€100公里的地方候命。佛羅里達麥克迪爾空軍基地(McDiH Air Force Base)的美國空軍戰(zhàn)斗人員整裝待發(fā)。

美國的軍事調(diào)動打亂了巴解組織的行動，美國要進行軍事干涉的謠言不僅使巴解組織內(nèi)部出現(xiàn)分裂，也令實際控制人質(zhì)命運的“人陣”做出更為激進的舉動。9月12日，他們炸毀了三架飛機，除扣留54人做人質(zhì)外，遣散了大部分乘客。盡管如此，“人陣”仍堅持“每個政府必須分別做出抉擇”，除了重申英、瑞、德三國需釋放各自扣押的巴解組織成員換取本國乘客，還提出只有在“以色列公開承認(rèn)‘接受歸還原則’后”才會列出其必須釋放的囚犯名單。這意味著為了營救三國國籍外的乘客，以色列將不得不接受對方提出的任何要求。這個“令人無法接受的要求”令美國十分惱火，美國政府“用最嚴(yán)厲的措辭”要求英、瑞、德三國不要與“人陣”進行單獨交換，為安撫英、德兩國的情緒，國際紅十字會代表重返安曼了解人質(zhì)的情況。

就在美國爭取各國保持統(tǒng)一立場的外交努力日漸乏力之際，侯賽因國王通知美國將向巴解組織發(fā)動進攻。美國很清楚“一旦約旦軍隊和巴解組織發(fā)生沖突，激烈的交火將使人質(zhì)更加危險”，但是，“保全一個能為中東和平提供穩(wěn)定希望的政權(quán)是美國的基本目標(biāo)，為此美國將幫助這個負(fù)責(zé)任的政府抵御外界武力的威脅。這一立場是美國中東政策的必要組成部分”。得到美國支持的侯賽因國王很快控制了安曼的大部分地區(qū)。但好景不長，蘇聯(lián)默許敘利亞出兵支援巴解組織，情況危急的侯賽因國王只好向英美求援。尼克松“希望以色列出兵干涉約旦局勢，并承諾為其行動提供物質(zhì)援助和抵御來自蘇聯(lián)的壓力”。當(dāng)以色列問及是否要為人質(zhì)的命運承擔(dān)責(zé)任時，美國的答復(fù)是“如果是因為打擊約旦境內(nèi)的敘利亞軍隊，美國不會要求以色列為人質(zhì)的命運負(fù)責(zé)”?？梢?，對美國的國家安全而言，侯賽因國王的政治命運比54個人質(zhì)的命運更重要。受到以色列戰(zhàn)機威脅的敘利亞軍隊很快撤離約旦，失去援助的巴解組織損失慘重，被迫于9月27日簽訂?；饏f(xié)議。在英、瑞、德三國釋放7名巴解組織成員后，所有人質(zhì)終于在9月29日全部獲救。

美國應(yīng)對道森基地劫機事件的行動表明，較之環(huán)球航空公司840事件時的倉促和被動，尼克松政府已經(jīng)開始適應(yīng)應(yīng)對突發(fā)性的恐怖襲擊。由于事關(guān)中東政局的變動，美國的應(yīng)對措施反映出美國對待人質(zhì)問題的微妙立場：營救人質(zhì)的任務(wù)更像是美國維護侯賽因國王統(tǒng)治，與蘇聯(lián)在中東地區(qū)博弈的副產(chǎn)品，如果必要，可以為了保證美國的地區(qū)利益而犧牲人質(zhì)。這表明尼克松政府的反恐怖劫機政策優(yōu)先服從美國的中東政策。另外，在冷戰(zhàn)中暫時處于守勢的尼克松政府正急于從越南戰(zhàn)爭的泥潭中脫身，與巴勒斯坦恐怖分子的談判“受越南的形勢所影響”。美國并不希望因為中東局勢的惡化而腹背受敵，因此更傾向于通過外交渠道解決人質(zhì)問題。

三、加強美國民航反恐能力的舉措

雖然1968年針對美國的劫機事件多達22起，而且發(fā)生了直接損害美國商業(yè)利益的環(huán)球航空公司840事件，恐怖劫機事件并未引起美國國內(nèi)對民航安全的關(guān)注。就劫機問題舉行的國會聽證會沒有形成任何立法，聯(lián)邦航空局也因為來自航空公司的阻力未能立刻建立有效的民航安全機制。1970年9月的系列劫機事件暴露了美國民航體系存在的安全隱患，以色列航空保安成功制服恐怖分子的案例令尼克松總統(tǒng)決心建立美國自己的民航安保機制。9月8日，尼克松總統(tǒng)下令為由美國機場始發(fā)的美國航空公司的國際航班配備保安，聯(lián)邦航空局奉命召開工業(yè)代表會議商討可行方案。聯(lián)邦航空局估計，假設(shè)平均每架飛機安排2.5名保安，將需要7750人，而短期內(nèi)只能召集125名訓(xùn)練有素的保安。⑥這個數(shù)字顯然無法滿足需要，為此，尼克松總統(tǒng)決定在民間機構(gòu)培訓(xùn)出足夠的保安人員之前，征調(diào)軍事人員滿足臨時需要。這個決定遭到了軍方的強烈反對，國防部長萊爾德認(rèn)為“動用軍事人員作為商業(yè)飛機保安”的做法不僅會產(chǎn)生“潛在的國際政治影響”，還會分散原本就捉襟見肘的軍事警察力量而“削弱軍隊?wèi)?yīng)對突發(fā)事件的能力”。他主張“為航空公司組建自己的保安力量提供訓(xùn)練幫助”，如果航空公司無法在短時間內(nèi)提供足夠的受訓(xùn)人員，也應(yīng)從警署、海關(guān)或邊防總隊等民間執(zhí)法機構(gòu)調(diào)派人員提供臨時幫助。

軍方的阻撓并沒有動搖尼克松總統(tǒng)的決心，他于1970年9月11日發(fā)布美國政府解決恐怖劫機問題的七點計劃，包括：1、成立空中警察保衛(wèi)民航安全，在民間機構(gòu)訓(xùn)練出充足的保安力量之前，從部隊中抽調(diào)軍事人員暫行代替；2、聯(lián)邦政府協(xié)助美國航空公司加強機場監(jiān)控設(shè)施；3、強化對恐怖劫機行動的情報搜集和防爆偵查能力；4、與國外航空公司和政府機構(gòu)加強航運安全的技術(shù)合作；5、呼吁其他國家支持、加入并遵守與民航安全相關(guān)的國際公約；6、承諾“美國政府的政策是令劫持飛機降落的國家負(fù)責(zé)采取適當(dāng)措施保護美國公民的生命和財產(chǎn)”；7、號召國際社會采取聯(lián)合行動應(yīng)對恐怖劫機。根據(jù)總統(tǒng)的命令，聯(lián)邦航空局開始部署一系列增強民航反劫機能力的項目：1、“旅客肖像分析”項目(passenger-profile program)：聯(lián)邦航空局于1968年開始研發(fā)的監(jiān)測程序，可以根據(jù)犯罪嫌疑人的行為特征，通過登機前的觀察和詢問確定潛在劫機者。2、空中警察項目(sky-marshals program)：總統(tǒng)指令發(fā)布的第二天，聯(lián)邦航空局就宣布將在國內(nèi)和國際航班上雇傭1500名空中警察確保航運安全。3、登機安檢項目(preboarding security program)：1973年1月5日，聯(lián)邦航空局宣布將在登機前對旅客和行李進行電子檢查，力爭將劫機者和武器100％阻截在飛機之外。與此同時，美國國務(wù)院和交通部也就劫機問題建立起部際協(xié)調(diào)機制，雙方派專人進行日常情報溝通，國務(wù)院協(xié)調(diào)中心將視情節(jié)的嚴(yán)重程度組建應(yīng)對劫機事件的專門工作組。另一方面，美國國家安全委員會和國務(wù)院相互配合，為實現(xiàn)民航安全領(lǐng)域的國際合作積極展開外交工作。

四、促進國際民航安全合作的外交努力

在解決環(huán)球航空公司840事件的過程中，尼克松政府已經(jīng)注意到運用國際組織和國際公約向目的國施壓爭取釋放人質(zhì)的可行性。事發(fā)后第三天，美國國務(wù)院就以敘利亞違反《東京公約》為由要求國際民航組織討論此事。國務(wù)院關(guān)于劫機問題的備忘錄闡述了美國的兩個外交目標(biāo)：“1、爭取國際社會廣泛認(rèn)可飛機、機組人員和乘客必須返還，劫機者必受懲處的原則。2、向違反這些原則的國家施加國際壓力?！睘榇耍瑖鴦?wù)院不僅敦促其他國家加入和批準(zhǔn)《東京公約》，還將劫機問題提交到聯(lián)合國代表大會。然而，國際民航組織第17次代表大會以這起事件已經(jīng)成為復(fù)雜的政治問題為由，回避了對該問題的討論。美國圍繞劫機問題展開的第一輪外交努力收效甚微，但國務(wù)院所確定的外交目標(biāo)卻成為其日后行動的指南。

1970年道森基地劫機事件的轟動效應(yīng)令國際社會普遍關(guān)注劫機問題。9月9日，聯(lián)合國安理會召開會議討論劫機問題，要求無差別釋放所有乘客和機組人員，呼吁各國采取措施阻止劫機事件和其他干擾國際航運的行為。這是劫機問題第一次被正式提交到聯(lián)合國安理會。美國國家安全委員會在“對在劫持事件中不予合作國家可能采取的行動”的備忘錄中分析：“雖然美國可以對一些不合作的國家予以雙邊經(jīng)濟制裁，但代價高昂，而且不會對這些國家的行為產(chǎn)生根本影響。”因為對這些與美國經(jīng)貿(mào)聯(lián)系不密切的國家來說，美國的制裁并不具有決定性影響，只有“經(jīng)濟和政治相結(jié)合的多邊制裁才會更有效”。因此，委員會建議美國“為創(chuàng)建一個更為有效的國際法律框架”約束各國采取有效行動遏制恐怖劫機而繼續(xù)努力。

9月18日，在國際民航組織關(guān)于劫機問題的特別會議上，美國交通部部長約翰·沃普(John Volpe)提議建立一套有效的多邊制裁合作機制，對參與政治訛詐劫持行動或?qū)俪终咭苫蚱鹪V不力的國家進行聯(lián)合制裁。美國聯(lián)邦航空局局長約翰·謝弗(John Shaffer)親自出席北約現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會(Committee on Challenges of Modern Society)，“爭取北約成員國對美國發(fā)起的國際行動的支持”。最終，國際民航組織于1970年和1971年先后出臺了《海牙公約》和《蒙特利爾公約》，這兩個公約涵蓋了民航安全領(lǐng)域各種類型的犯罪，并要求各締約國引渡或依照本國法律起訴罪犯。美國爭取國際合作的外交努力終于初見成效。但是，由于法國和蘇聯(lián)的反對，兩個公約并沒有規(guī)定締約國沒有遵照公約實施懲處的后果，即缺乏確保各國遵守公約的懲罰機制，而后者才是美國爭取國際合作的最終目標(biāo)——國際聯(lián)合制裁。

缺乏懲罰機制的公約自然無法保證效力，在公約出臺后不到一年的時間里，就發(fā)生了以色列盧德機場屠殺等惡性事件，引發(fā)了國際社會制止航空劫掠的新一輪努力。1972年6月，美國再次向國際民航組織委員會提交草案，呼吁重新制訂制裁起訴和引渡劫機者不力國家的公約。在美國的堅持下，國際民航組織同意為建立多邊合作機制制訂公約，聯(lián)合國安理會也通過決議對危害民航安全的行為予以譴責(zé)。但這份中規(guī)中矩的決議只是呼吁各國采取適當(dāng)措施威懾和阻止劫機犯罪，并未對懲處罪犯做出硬性規(guī)定。9月，巴勒斯坦恐怖分子制造的慕尼黑奧運會慘案震驚世界，美國國務(wù)卿羅杰斯在聯(lián)合國代表大會上又一次敦促國際民航組織“迅速制訂并公開簽署對那些起訴或引渡民航劫持或破壞者不力的國家終止所有航空服務(wù)的公約”。令美國失望的是，國際民航組織最終也未能就多邊制裁達成一致，制訂新公約的事情不了了之，這意味著美國爭取建立多邊制裁機制的努力無果而終。

從1968年到1972年，就有60多架美國注冊的飛機被劫往古巴。雖然古巴政府通常都會將美國注冊的飛機和乘客送回，但會默許劫機者留在古巴。美國認(rèn)為，“古巴已被潛在的劫機者視為避難所”。為了徹底解決這個問題，美國一直希望能與古巴達成一個將劫機犯引渡回美國予以起訴的雙邊條約，藉此威懾潛在的劫機犯罪。1969年9月13日，古巴政府頒布了一項有關(guān)劫機的法令，明確表示歡迎雙邊協(xié)商解決劫機問題。此后，美國一直通過駐哈瓦那的瑞士大使館間接與古巴商討遣返劫機者的協(xié)定。1972年9月23日，雙方最終達成《關(guān)于飛機劫持和其它犯罪的諒解備忘錄》，約定將根據(jù)本國法律起訴和懲處各自境內(nèi)策劃、發(fā)起、準(zhǔn)備和參與針對他國劫機行動的劫機者。備忘錄簽訂后，以古巴作為目的地的劫機事件數(shù)量明顯減少，這個備忘錄標(biāo)志著美古之間就劫機問題確立起規(guī)范的雙邊應(yīng)對機制。

結(jié)語

從環(huán)球航空公司840航班事件到1970年巴勒斯坦恐怖分子劫機事件，尼克松政府在實踐中逐漸形成應(yīng)對國際恐怖劫機事件的基本立場，即在國家利益受損程度最小化的前提下，對恐怖分子的要求予以謹(jǐn)慎但有效的回應(yīng)。與恐怖分子就人質(zhì)問題進行談判是尼克松時期解決恐怖劫機問題的一貫做法?？疾飚?dāng)時的國際背景，不難理解尼克松政府采取這種立場的原因。面對在美蘇冷戰(zhàn)中處于守勢的不利處境，尼克松政府將美蘇對抗、中美建交和擺脫越南戰(zhàn)爭作為美國國家安全戰(zhàn)略的主要目標(biāo)，對于在國家安全戰(zhàn)略中處于從屬地位的恐怖主義問題，尼克松政府更傾向于運用外交手段解決。因此，依靠國務(wù)院開展的外交活動營救人質(zhì)也成為尼克松政府應(yīng)對劫機事件的一個特點。

為了消除恐怖劫機事件對美國民航運輸業(yè)的威脅，尼克松政府內(nèi)政和外交雙管齊下。國內(nèi)方面，通過成立空中警察、創(chuàng)建機場安檢系統(tǒng)、提高監(jiān)控系統(tǒng)的技術(shù)含量和加強部際協(xié)調(diào)等措施提高美國民航系統(tǒng)自身的反恐能力，這是打擊和遏制恐怖劫機犯罪的必要條件。國際方面，通過一系列雙邊和多邊外交，積極尋求民航領(lǐng)域的國際合作，爭取建立引渡和懲處劫機分子和制裁包庇恐怖分子國家的國際協(xié)調(diào)機制。雖然美國未能說服國際社會通過公約建立聯(lián)合制裁機制，但是關(guān)于引渡和懲處劫機分子的美國雙邊備忘錄和兩個國際公約的確對維護國際民航安全發(fā)揮了積極作用，這是威懾潛在恐怖分子的充分條件。以上必要且充分的民航安全政策成功地增加了恐怖分子實施劫機行動的成本和風(fēng)險，對蓄意劫機的恐怖分子起到了威懾作用，有效遏制了劫機事件的發(fā)生。針對美國的劫機事件從1973年陡然減少，當(dāng)年只發(fā)生1起，接下來三年中也只發(fā)生了10起。同樣，世界范圍內(nèi)的劫機事件數(shù)量也開始回落，從1973年到1976年間只發(fā)生了50起。事實證明，尼克松政府的確在國內(nèi)建立起一套行之有效的民航安全系統(tǒng)，并對世界民航安全作出了貢獻。

在認(rèn)可尼克松政府民航安全政策成功經(jīng)驗的同時，我們也應(yīng)看到這一政策的時代局限性。由于受冷戰(zhàn)思維的影響，圍繞國家利益制定的民航政策只能服從美國的國家安全戰(zhàn)略，在某些時期不可避免地成為美蘇爭霸的工具。只有當(dāng)美國航運利益與國際社會在民航安全領(lǐng)域的共同利益相契合時，美國的民航安全政策才對世界民航安全發(fā)揮積極作用。

責(zé)任編輯：任東波