摘要：20世紀(jì)50年代之前，由于大多數(shù)非洲地區(qū)仍處于西歐殖民國家的統(tǒng)治之下，美國政府對非洲的政策主要以資源為中心。隨著20世紀(jì)50年代歐亞冷戰(zhàn)格局的形成以及非洲民族獨(dú)立運(yùn)動的蓬勃發(fā)展，美國決策者開始重新評估非洲在其國家安全政策中的地位，非洲的自然資源在美國決策中的地位隨之逐漸下降，而其戰(zhàn)略利益與意識形態(tài)地位日益突出。與此同時(shí)，美國政府對非洲政策也開始逐漸擺脫以歐洲為中心的模式，轉(zhuǎn)向把歐洲與非洲分開考慮的政策。

關(guān)鍵詞：美國；非洲；艾森豪威爾；NSC6001

二戰(zhàn)結(jié)束后至20世紀(jì)50年代，美國對非洲的重視程度遠(yuǎn)較世界其他地區(qū)小得多，當(dāng)它與其他地區(qū)締結(jié)軍事條約時(shí)，并沒有通過類似的條約確定自己在非洲的影響和地位。有些學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，美國在此期間根本沒有一項(xiàng)完整、系統(tǒng)的針對非洲大陸的外交政策。∞與美國對世界其他地區(qū)的重視程度相比較而言，這種觀點(diǎn)大致符合歷史基本事實(shí)。倘若僅局限于此，難免只能看到一幅靜態(tài)的歷史圖景，然而認(rèn)真審查其間“量”的變化，不難發(fā)現(xiàn)美國對非洲政策的動態(tài)流變。本文利用美國較為系統(tǒng)的解密檔案梳理20世紀(jì)50年代美國對非洲地位認(rèn)知的轉(zhuǎn)變，認(rèn)為這一時(shí)期正是美國對非洲獨(dú)立政策的形成時(shí)期。

一

二戰(zhàn)之前，美國對非洲的興趣主要表現(xiàn)在投資、傳教、教育等方面，其投資數(shù)額僅占其海外投資總額的1.1％左右，且主要集中在北非和南非聯(lián)邦地區(qū)。二戰(zhàn)期間，非洲特別是北非地區(qū)作為歐洲反法西斯的“—個基地、一個戰(zhàn)場、一個戰(zhàn)略地帶”引起了美國的關(guān)注。美國參戰(zhàn)后，迅速進(jìn)入北非地區(qū)開展反法西斯軍事行動，如向摩洛哥派駐軍隊(duì)、在利比里亞修建羅伯茨空軍基地等。與此同時(shí)，美國與非洲之間戰(zhàn)前幾乎停滯的貿(mào)易迅速增至10億美元以上。1943—1950年間，美國在非洲的投資也大幅度增長，占其海外投資總額的2.5％。戰(zhàn)后，由于本國礦物原料特別是重要戰(zhàn)略原料自給率下降以及戰(zhàn)后歐洲的重建，美國開始強(qiáng)調(diào)非洲戰(zhàn)略原料的地位。根據(jù)杜魯門政府1949年提出的《援助落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)計(jì)劃》(簡稱《第四點(diǎn)計(jì)劃》)，美國首先向非洲特別是北非地區(qū)提供經(jīng)濟(jì)援助。鑒于以上形勢，美國在戰(zhàn)后延續(xù)了其傳統(tǒng)的反殖民主義立場，例如國務(wù)卿艾奇遜在1949年明確地表示：“美國支持那些逐步向聯(lián)合國憲章所規(guī)定的自治或獨(dú)立目標(biāo)前進(jìn)的人民的民族主義意愿。我們政府的政策是……支持一切以自己行動表明他們值得并已準(zhǔn)備享受自由的人們來獲得自由?！?/p>

然而，隨著東西方兩大陣營逐漸形成，美國不得不更為重視與西歐盟國的關(guān)系。由于非洲地區(qū)并非美國傳統(tǒng)勢力范圍，且“與非洲關(guān)系重大的、最后的決定權(quán)掌握在我們北大西洋公約組織盟國手中的事實(shí)，就意味著非洲問題在我們的考慮中只能占—個有限的位置”。美國對非洲的政策主要以歐洲為中心，其基本立場是“既不能完全拒絕其盟友的要求，也不能為滿足他們的要求而完全放棄非洲”。1950年4月杜魯門政府制訂的戰(zhàn)后第一份全面闡述美國國家戰(zhàn)略的文件(NSC68)強(qiáng)調(diào)，美國及其盟國必須進(jìn)一步加強(qiáng)軍事力量以保衛(wèi)包括非洲在內(nèi)的某些地區(qū)以及與這些地區(qū)相連的交通線，防止這些地區(qū)為蘇聯(lián)控制。4天后，近東、南亞與非洲事務(wù)局進(jìn)一步指出：“非洲的戰(zhàn)略價(jià)值日益增加，特別是在北部地區(qū)”，這里是“美國與西歐具有戰(zhàn)略重要性的原料來源地區(qū)”，“非洲實(shí)際上是世界上的最后邊疆”。

上述認(rèn)知的變化使美國在殖民地獨(dú)立問題上的態(tài)度發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變，即不再積極地倡導(dǎo)殖民地的獨(dú)立。1951年6月27日，負(fù)責(zé)近東、南亞與非洲事務(wù)的助理國務(wù)卿喬治·麥吉在西北大學(xué)當(dāng)代非洲研究所的演講中明確地表示：“原始的、未受過教育的人民的不成熟的獨(dú)立對他們來說，弊大于利”，“立即獨(dú)立并非解決所有殖民問題的靈丹妙藥”。西歐司副司長奈特也于1952年4月21日在題為“關(guān)于美國對殖民地和殖民國家的政策目標(biāo)的基本考慮”的備忘錄中強(qiáng)調(diào)，美國應(yīng)該依靠西歐殖民國家來加強(qiáng)美國的力量，盡可能地保持與歐洲盟友的關(guān)系；殖民地區(qū)過早的、不成熟的獨(dú)立會滋生大量的不滿，從而被共產(chǎn)黨人利用。因此，他建議美國政府應(yīng)該主張殖民地走漸進(jìn)的獨(dú)立路線。

1953年1月，艾森豪威爾入主白宮后繼續(xù)強(qiáng)化杜魯門時(shí)期以“東西方斗爭的全球性角度”看待問題的立場，積極地推行全球遏制戰(zhàn)略。在他看來，第三世界的民族主義是一種對美國及西方陣營不利的力量。在就職前的一篇日記中，他寫道：“民族主義正在高漲，世界共產(chǎn)主義正在利用這種民族主義精神煽動對自由世界的不滿……實(shí)際上，正在發(fā)生的是，共產(chǎn)黨人希望利用現(xiàn)存關(guān)系的毀壞造成的混亂，以及遭到破壞的貿(mào)易、安全，以及不確定性，來推進(jìn)世界革命和克里姆林宮主宰所有人民之目的?！雹哒蛉绱?，他在非洲問題上延續(xù)了杜魯門政府的態(tài)度。1953年10月31日，負(fù)責(zé)近東、南亞與非洲事務(wù)的助理國務(wù)亨利。貝魯特在演講中幾乎完全重復(fù)了其前任的話：“舊式的西方殖民主義正在消失，一種新型的帝國主義已經(jīng)開始向全球每一個領(lǐng)域張開它的攫取之手”，“新的蘇聯(lián)殖民主義……比老殖民主義更狡猾、更有害”，因此“不成熟的獨(dú)立可能是危險(xiǎn)的、倒退的與破壞性的”，“國家的獨(dú)立絕非解決亞洲與非洲復(fù)雜問題的一劑靈丹妙藥”。

斯大林逝世后，赫魯曉夫逐漸控制了蘇聯(lián)的黨政實(shí)權(quán)。與斯大林不同，他宣稱以和平方式與美國展開全球霸權(quán)的爭奪，并為此試圖利用第三世界民族運(yùn)動擴(kuò)張?zhí)K聯(lián)的勢力。1953年夏，蘇聯(lián)主動放棄了對土耳其的領(lǐng)土要求，并向伊朗主動提出解決邊界、財(cái)政等問題。在這種形勢下，如何遏制蘇聯(lián)在中東地區(qū)的勢力擴(kuò)張成為艾森豪威爾政府的一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。5月，國務(wù)卿約翰·福斯特·杜勒斯巡視了中東地區(qū)。在隨后的報(bào)告中，他特別指出，與蘇聯(lián)毗鄰的土耳其、巴基斯坦、伊朗等國家也受到了“共產(chǎn)主義”的威脅。在此基礎(chǔ)上，1954年7月國安會的NSC5428號文件要求美國努力建設(shè)這些國家。不過，由于難以在北非民族主義與殖民宗主國法國之間作出抉擇，助理國務(wù)卿羅伯特·墨菲提出美國在北非地區(qū)的行動方針是“與非洲人交朋友，但是不要疏遠(yuǎn)我們的盟友”，以繼續(xù)保持美國在該地區(qū)的軍事基地及物力、人力資源，阻止共產(chǎn)主義意識形態(tài)的滲透。在熱帶非洲地區(qū)，由于對自由世界安全的威脅主要來自于該地區(qū)人民獨(dú)立的愿望及本地制度的不穩(wěn)定等，部分官員建議政府利用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)，甚至軍事手段影響這些地區(qū)政治轉(zhuǎn)變的過程。

隨著法屬北非地區(qū)獨(dú)立的臨近以及撒哈拉以南非洲民族運(yùn)動的興起，國務(wù)院部分官員認(rèn)為美國必須擺脫以歐洲為中心的政策模式。非洲事務(wù)處的一份文件直接指出，美國在非洲可能會面臨“一種嚴(yán)峻的殖民主義困境”，“一種類似于我們當(dāng)前在北非和其他地區(qū)遭遇的形勢”，而擺脫此種困境的方法在于制定“一項(xiàng)更獨(dú)立的非洲政策”。當(dāng)然，他們也意識到殖民宗主國對美國染指非洲極為敏感，所以強(qiáng)調(diào)美國不僅要“考慮我們自己的需要和利益，也要考慮宗主國的政策以及相關(guān)的非洲人的愿望與態(tài)度”。假若在歐、非之間做出選擇，美國必須“承認(rèn)我們在歐洲的聯(lián)盟體系更重要”。同時(shí)，該文件意識到，撒哈拉以南非洲地區(qū)的形勢復(fù)雜多樣，總體政策無法適應(yīng)具體地區(qū)的需要，因此提出在三個層次上考慮該地區(qū)：一是確定某些總的目標(biāo)與行動方針；二是考慮以各個地區(qū)為基礎(chǔ)的目標(biāo)與行動方針；三是針對具體非洲地區(qū)的行動方針。此外，該文件還特別強(qiáng)調(diào)大規(guī)模增加非洲物質(zhì)生產(chǎn)的重要性，以避免“在撒哈拉以南非洲出現(xiàn)我們當(dāng)前在亞洲和北非地區(qū)面臨的相同的殖民主義困境”。

上述關(guān)于對非洲政策的認(rèn)識和建議得到部分決策者的支持。國務(wù)卿杜勒斯明確表示：“我們的政策必須建立在非洲潛在的與未來的基礎(chǔ)上，要超越當(dāng)前的估計(jì)，應(yīng)該是美國政策的主要決定性因素。”在當(dāng)前新形勢下，美國必須“采取一種美國政策對抗非洲的殖民主義，并利用我們的靈活性……應(yīng)該停止央求殖民國家(我們的北約伙伴)，取而代之的是，讓他們求教于我們?！蓖瑫r(shí)，為避免引起西歐盟國的指責(zé)，他建議政府在《外交事務(wù)》雜志上再次公開發(fā)表一篇署名“x先生”的文章，提出在非洲實(shí)施一種“新方法”，直接進(jìn)入支持依附人民自治的最前沿。同時(shí)，他提醒說：“沒有一項(xiàng)該大陸的‘馬歇爾計(jì)劃’，非洲的堤防不能抵御亞洲和蘇聯(lián)的聯(lián)合進(jìn)攻?！蔽谓y(tǒng)治委員會代表歇爾斯也持同樣觀點(diǎn)：“如果我們把歐洲與亞洲的問題作為當(dāng)務(wù)之急，將模糊對我們對未來日益增長的非洲的重要性的認(rèn)識?！?/p>

二

20世紀(jì)50年代中期后，世界形勢出現(xiàn)了新的變化。亞非會議的召開及不結(jié)盟運(yùn)動的興起，加之北非地區(qū)獨(dú)立及蘇伊士運(yùn)河危機(jī)等使美國決策者意識到轉(zhuǎn)變對非洲政策的必要性與緊迫性。1956年，赫魯曉夫在蘇共二十大的政治報(bào)告中提出，在東歐、亞洲和非洲，出現(xiàn)了一個廣闊的“和平地帶”，發(fā)展中世界是蘇聯(lián)反對殖民主義、新殖民主義和帝國主義的盟友。該報(bào)告還明確地提出，任何一個發(fā)展中國家，只要它提出請求，都會得到蘇聯(lián)的軍事、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上的援助。此后，在某種意義上說，“冷戰(zhàn)逐漸不再被視為兩大軍事集團(tuán)的對峙，冷戰(zhàn)的性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閮蓷l發(fā)展道路的競爭。第三世界的重要性也不再體現(xiàn)在軍事盟友的意義上，而是體現(xiàn)在發(fā)展道路上”。

面對新的世界形勢，民主黨內(nèi)的自由主義者開始對艾森豪威爾忽視第三世界民族主義問題表示不滿。他們批評艾森豪威爾的保守方法不僅沒有阻止民族主義的浪潮，反而疏遠(yuǎn)了民族主義者。例如，參議員約翰·肯尼迪批評艾森豪威爾政府對非殖民化興趣不夠，呼吁美國人民與政府?dāng)U大宣傳美國的獨(dú)立傳統(tǒng)來贏得“他們的心”和“友誼”。阿迪萊·斯蒂文森和切斯特·鮑爾斯則倡導(dǎo)所有民族自治的權(quán)利。這些批評迫使艾森豪威爾政府重新評估美國對第三世界的政策。隨后，非洲地區(qū)對美國的戰(zhàn)略重要性被明確地提了出來。1956年8月的一份國家安全評估強(qiáng)調(diào)說：“萬一發(fā)生另一場戰(zhàn)爭，熱帶非洲可能會有很大的軍事重要性”，特別是如果北非、近東基地及地中海一蘇伊士的通訊線路被切斷，熱帶非洲地區(qū)可以成為西方在其他地區(qū)的行動提供中轉(zhuǎn)與補(bǔ)給的基地。隨后，國務(wù)院專門設(shè)立了負(fù)責(zé)非洲事務(wù)的助理國務(wù)卿幫辦職位，并把非洲事務(wù)局分成北非事務(wù)局和南部非洲事務(wù)局。

艾森豪威爾雖然在非洲殖民地問題上一直強(qiáng)調(diào)西歐宗主國的責(zé)任，但顯然并不信任它們。1957年2月28日3月21日，副總統(tǒng)尼克松對非洲進(jìn)行了長達(dá)3周的訪問。期間，他訪問了摩洛哥、加納、利比里亞、烏干達(dá)、埃塞俄比亞、利比亞和突尼斯等地區(qū)。在4月5日遞交總統(tǒng)的報(bào)告中，尼克松指出，由于阿爾及利亞戰(zhàn)爭及法·突、法·摩關(guān)系嚴(yán)重惡化，法國在北非地區(qū)的聲望與影響迅速下降。因此，他建議美國繼續(xù)向北非地區(qū)提供援助。同時(shí)，他還建議國防部和國際合作署(ICA)在非洲地區(qū)的計(jì)劃與行動上給予更高的優(yōu)先性。此外，該文件還特別強(qiáng)調(diào)美國應(yīng)公開表明在非洲沒有取代宗主國的動機(jī)，并保證與它們商討殖民地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計(jì)劃。由于此前美國與西方盟國一直避免談及與殖民地經(jīng)濟(jì)有關(guān)的計(jì)劃，這份報(bào)告在美國進(jìn)一步參與非洲殖民地問題上邁出了重要的一步。

尼克松的報(bào)告也得到了美國部分官員的響應(yīng)。塞爾文·勞爾德預(yù)言說，由于共產(chǎn)主義在非洲的活動，未來10年的戰(zhàn)爭將發(fā)生在非洲大陸。杜勒斯也警告說，美國未來在非洲將處于很大的麻煩之中，非洲可能不再歸自由世界所有。為應(yīng)對非洲新形勢，艾森豪威爾親自主持了第335次國安會會議，重點(diǎn)討論美國在1960年前對撒哈拉以南非洲的政策。尼克松在會議上指出，NSC5719文件低估了共產(chǎn)黨在非洲威脅的嚴(yán)重性，并警告說：“共產(chǎn)黨在非洲將給它們穿上伊斯蘭的、種族主義的、反種族主義的，或者民族主義的外衣”，因此共產(chǎn)主義在非洲的潛在危險(xiǎn)極大。副國務(wù)卿赫脫對此表示支持。美國軍方則更強(qiáng)調(diào)撒哈拉以南非洲地區(qū)軍事與戰(zhàn)略的重要性。最終，NSC5719／1中增加了共產(chǎn)黨在非洲威脅的詞句，如承認(rèn)“共產(chǎn)主義目前在撒哈拉以南非洲不是一個主要問題，但是它的潛在影響應(yīng)該是一個不斷引起關(guān)注的問題”。該文件認(rèn)為非洲的政治穩(wěn)定是美國的現(xiàn)實(shí)利益所在，如果該地區(qū)發(fā)生嚴(yán)重的混亂，西歐盟國將受到極大的影響。此外，它還指出，美國當(dāng)前的非洲政策必須隨各地區(qū)形勢的不同而異，應(yīng)該直接與殖民宗主國合作，擴(kuò)大對新獨(dú)立國家的政治支持與經(jīng)濟(jì)援助。該文件還特別強(qiáng)調(diào)指出，雖然暫時(shí)無需在非洲采取直接的軍事行動，但是應(yīng)該對之進(jìn)行定期調(diào)查以決定戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。正因如此，NSC5719／1被認(rèn)為是“遏制思想正式運(yùn)用到非洲——它獨(dú)立于歐洲防務(wù)之外——的最初幾次之一”。

為加深對非洲的了解，國務(wù)卿特別助理霍爾姆斯于1957年10月6日代表國務(wù)卿對非洲進(jìn)行了為期10周的調(diào)研。次年2月6日，他遞交了關(guān)于非洲形勢的報(bào)告，再次提出共產(chǎn)主義向非洲滲透的威脅，并指出非洲現(xiàn)代化中最困難的問題是由于去部落化產(chǎn)生的不穩(wěn)定，建議美國向該地區(qū)“渴望經(jīng)濟(jì)與社會進(jìn)步的人民”提供援助?；魻柲匪箍吹椒侵薜貐^(qū)之間差別很大，認(rèn)為非洲人的自治與獨(dú)立之路將存在非常困難的、長期的不確定性，而共產(chǎn)黨人可從中漁利。在他看來，這種趨勢正在變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。例如，蘇聯(lián)政府于1958年在外交部建立了一個專門負(fù)責(zé)非洲事務(wù)的機(jī)構(gòu)，并與新獨(dú)立的利比亞、埃塞俄比亞和蘇丹等國建立了外交關(guān)系，同時(shí)還通過工會、青年人組織、巴黎與倫敦的學(xué)生等向非洲地區(qū)滲透。對此，他憂心忡忡地指出，西方失去非洲的可能性大為增加，若西方失去非洲，歐洲將遭到削弱和挫折并最終失去防衛(wèi)能力。最后，他再次提醒說，非洲形勢變化很快，美國政府必須預(yù)先做出安排，以避免事后參與付出過于沉重的代價(jià)和無力挽救的局勢。

然而，艾森豪威爾政府在非洲問題上不得不考慮北約盟國的“情緒”。1958年4月，行動協(xié)調(diào)委員會在NSC5719／1政策文件的第一份進(jìn)展報(bào)告中指出，西方殖民宗主國對美國多有猜忌。在3月和4月間訪問過5個非洲國家和領(lǐng)地后；蘭道爾也憂慮地表示：歐洲宗主國不想讓美國向它們的非洲殖民地提供援助，而新獨(dú)立的國家想知道美國對于殖民主義問題的立場，這使“我們鉆進(jìn)了一方面是北約，另一方面是非共產(chǎn)主義非洲的牛角尖”，美國“不得不采取一種堅(jiān)決反對殖民主義的立場”的時(shí)限正在迫近。進(jìn)而，他認(rèn)為非洲的問題不完全與經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和發(fā)展相聯(lián)系，多數(shù)源于宗主國自身，如果美國不維護(hù)民族自決的原則，蘇聯(lián)將發(fā)起挑戰(zhàn)。因此，對抗共產(chǎn)主義的威脅意味著美國不得不在非洲采取一種更積極的政策。他在6月13日遞交對外經(jīng)濟(jì)委員會的報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，由于非洲各地的情況大不相同，美國政府不可能制定一項(xiàng)涵蓋整個非洲的總體政策，而必須按照國家或地區(qū)逐一審視非洲。

尼克松、霍爾姆斯與蘭道爾的上述思想對總統(tǒng)產(chǎn)生了較大的影響。此后，艾森豪威爾逐漸改變以往只對新獨(dú)立非洲國家經(jīng)濟(jì)援助需要的關(guān)注，開始強(qiáng)調(diào)防止共產(chǎn)主義滲透的重要性。在8月7日的國安會第375次會議上，他表示，美國“必須相信殖民地人民獲得獨(dú)立的權(quán)利”，甚至表示與其減緩獨(dú)立運(yùn)動，倒不如站在土著人一邊。然而，由于這樣的政策很可能引起美國與北約盟友之間的緊張，艾森豪威爾不得不強(qiáng)調(diào)這不應(yīng)該過分地強(qiáng)調(diào)，以免招致“殖民地和母國雙方的忌恨”。國防部的托馬斯·懷特將軍再次強(qiáng)調(diào)非洲的軍事重要性，認(rèn)為西歐在北非的地位已遭到削弱，因而非洲撒哈拉以南對西方的海軍基地、空中航線以及導(dǎo)彈發(fā)射點(diǎn)的潛力更有價(jià)值。在美國部分官員看來，非洲在獨(dú)立后倒向西方的可能性越來越小，“美國在應(yīng)對蘇聯(lián)顛覆上更為脆弱”也加劇了非洲問題的緊迫性。最終，艾森豪威爾雖然在原則上同意非洲的軍事重要性，但是反對“美國在該地區(qū)軍事活動將有益”的觀點(diǎn)。他強(qiáng)調(diào)指出：“如果人們不想要，我們的軍事設(shè)施是沒有用的。我們必須贏得非洲，但是我們不能通過軍事行動贏得它”，雖然“(軍事)基地具有莫大的價(jià)值，但是我們不能贏得戰(zhàn)爭除非我們贏得(非洲)人民?！弊鳛榇舜螘h的一個結(jié)果，國務(wù)院于8月20日宣布設(shè)立一個單獨(dú)的非洲事務(wù)局，由北非、中非以及南部非洲事務(wù)處組成，并任命約瑟夫·薩特斯韋特為首任非洲事務(wù)助理國務(wù)卿。顯然，非洲事務(wù)局的設(shè)立在一定程度上表明美國政府正式開始把非洲問題作為一個獨(dú)立的問題。

到20世紀(jì)50年代末，美國越來越把共產(chǎn)主義在非洲的威脅看作必須優(yōu)先考慮的重要問題。為此，國務(wù)院準(zhǔn)備就此與西方盟國達(dá)成共識。與此同時(shí)，戴高樂重掌政權(quán)后也提出了在北：約框架之外美、英、法三方就非洲事務(wù)磋商與行動的問題，并得到積極的響應(yīng)。7月，艾森豪威爾在與戴高樂、麥克米倫會談期間，強(qiáng)調(diào)僅靠一個國家無法挑起幫助新獨(dú)立國家發(fā)展的重?fù)?dān)，愿意“以最大的同情心，考慮許多共同的問題”。12月15日，杜勒斯在與戴高樂會談期間重申：“非洲是西方的關(guān)鍵。如果從一種北方一南方的觀點(diǎn)來看，非洲是西歐的腹地?！彪S后，雙方?jīng)Q定在1959年4月的三方會談中專門就非洲問題進(jìn)行磋商。1959年4月16-21日，美、英、法召開了第一次關(guān)于非洲的會談。美國代表墨菲警告說，非洲的革命包含著一種易受極權(quán)主義政權(quán)影響的自然因子，如果蘇聯(lián)控制了北非地區(qū)，“將從側(cè)翼包圍非洲，自由世界能否躲過這一劫令人懷疑”。進(jìn)而，他強(qiáng)調(diào)非洲緊迫的經(jīng)濟(jì)問題為共產(chǎn)黨國家的滲透提供的機(jī)會越來越多，“如果共產(chǎn)黨占領(lǐng)或滲透到太多的國家，我們將失去大西洋戰(zhàn)場，歐洲將處于危險(xiǎn)之中，我們在遠(yuǎn)東的聯(lián)系將被切斷，將失去巨大的原料來源”。如果在非洲問題上的分歧繼續(xù)擴(kuò)大，西方陣營在非洲和中東地區(qū)的整體地位也會受到威脅，進(jìn)而對全球的力量平衡產(chǎn)生明顯的影響。最后，三方達(dá)成了共識：“共產(chǎn)主義的威脅是全球性的”，“猜測是否一塊地區(qū)比另一塊更為重要是沒有意義的。真正的問題是我們?nèi)绾尾拍茏柚固K聯(lián)的擴(kuò)張”。

隨后，美國情報(bào)機(jī)構(gòu)的分析確認(rèn)了以上關(guān)于共產(chǎn)主義威脅的觀點(diǎn)。一份關(guān)于西非地區(qū)前景的國家情報(bào)評估報(bào)告認(rèn)為，共產(chǎn)主義雖在西非內(nèi)部政治中并未成為一股強(qiáng)大的力量，但共產(chǎn)黨的影響可能會隨著中蘇集團(tuán)與該地區(qū)新獨(dú)立的國家建立外交與經(jīng)濟(jì)關(guān)系而增強(qiáng)。另一份關(guān)于東非與中非的國家情報(bào)評估則認(rèn)為，在未來幾年中共產(chǎn)黨人在這兩塊地區(qū)還不能實(shí)現(xiàn)有效的控制，但是共產(chǎn)黨及其集團(tuán)的影響“遠(yuǎn)非一個可以忽略不計(jì)的因素”，非洲民族主義的發(fā)展肯定會為共產(chǎn)黨和中蘇集團(tuán)提供越來越多的機(jī)會。1959年1月14日，行動協(xié)調(diào)委員會在報(bào)告中指出：“蘇聯(lián)正在通過非洲的民族主義運(yùn)動對非洲施加控制性的影響，因而非洲被一分為二的時(shí)刻臨近了?！蓖瑫r(shí)還警告說，與歐洲和亞洲其他許多地區(qū)非常緊迫的問題相比，“非洲的危險(xiǎn)近在咫尺，以致不容錯過任何機(jī)會”。對那些參與處理非洲事務(wù)問題的美國官員而言，這種緊迫感更為強(qiáng)烈。例如，美國駐聯(lián)合國代表洛奇在3月17日的電報(bào)中強(qiáng)調(diào)說：“事情發(fā)展似乎比大約6個月前所想象的要快得多”，以至于“我在聯(lián)合國中幾乎沒有一天不是在強(qiáng)烈感受非洲快速發(fā)展革命中度過的”，因此必須“考慮美國自身在非洲大陸文明將遇到的利益和災(zāi)難”。

上述美國各部門關(guān)于非洲地區(qū)形勢的分析要求政府對非洲的未來政策做出調(diào)整。杜勒斯建議，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)鼓勵美國大使館和領(lǐng)事館增加與非洲民族主義領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)系的頻率。他建議國務(wù)院要求國會邀請更多的非洲政治領(lǐng)導(dǎo)人訪問美國，并認(rèn)為這是“建立親善的最廉價(jià)和最有效的方法之一”。深受威爾遜自由主義理想影響的參議員約翰·肯尼迪則更為具體地指出了美國積極爭取非洲的方法。在1959年6月的演講中，他強(qiáng)調(diào)說：“我們的目標(biāo)是要有一個強(qiáng)大的非洲。這對非洲有好處，對西方也有好處。要想有強(qiáng)大的非洲，就必需有強(qiáng)大的人民?！睘榇耍ㄗh政府施行對非洲新政策，“迅速承認(rèn)新的國家、改善外交關(guān)系、參加國際組織”等。他指出：“非洲人民對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展比對理論更感興趣。他們對于獲得相當(dāng)好的生活水平，比追隨東方或西方的標(biāo)準(zhǔn)更感興趣”，因此美國必須加大對非洲的資金和技術(shù)援助，同時(shí)還必須重視非洲人的教育，因?yàn)椤斑@是一種投資，它將使美國在增進(jìn)親善、貿(mào)易和國家安全各方面獲得許多倍的報(bào)酬”。

1960年1月14日，國安會召開第432次會議，在關(guān)于南非、中非和東非政策討論的基礎(chǔ)上，通過了一份對非洲政策極為重要的文件——NSC6001。該文件雖然在很大程度上重復(fù)了NSC5719／1文件中提出的基本觀點(diǎn)，但它對共產(chǎn)主義在非洲的威脅的認(rèn)識更加明確化。例如，該文件強(qiáng)調(diào)，非洲地區(qū)的最重要之處在于它日益重要的政治意義，“因?yàn)樵S多領(lǐng)地的自治和獨(dú)立運(yùn)動步伐太快，常常處于多種族的、敵對部落的緊張之中。在該地區(qū)的過渡和獨(dú)立時(shí)期，共產(chǎn)黨滲透和影響的機(jī)會可能會增長，并使該地區(qū)已經(jīng)困難與復(fù)雜的問題變得更加復(fù)雜，使該地區(qū)認(rèn)同西方更為困難”。為此，NSC6001文件設(shè)定了對非洲政策的總目標(biāo)，即“維持該地區(qū)的自由世界的定位，并阻止該地區(qū)落入共產(chǎn)黨控制之下”，要求美國政府就其在非洲地區(qū)的活動與計(jì)劃同殖民宗主國磋商，“萬一這樣的國家接受了與中蘇集團(tuán)的外交和經(jīng)濟(jì)關(guān)系，保持一種靈活的姿態(tài)會把對美國威望的損害降到最低限度”。這樣，NSC6001在明確共產(chǎn)主義威脅基礎(chǔ)上，奠定了美國對非洲新政策的基礎(chǔ)，即確保非洲新獨(dú)立國家在意識形態(tài)上傾向于西方。

然而，美國對西方盟國是否愿意提供援助及其能力表示懷疑與擔(dān)心。在1960年3月24日國安會第438次會議上，與會者對西非地區(qū)的發(fā)展感到震驚，認(rèn)為“西非可能是今天世界上變化最快的地區(qū)?！备蠲绹鴽Q策者擔(dān)憂的是，隨著非洲獨(dú)立國家的不斷增加，“蘇聯(lián)集團(tuán)和亞非集團(tuán)一起投票就會控制聯(lián)合國……必須盡一切努力控制新出現(xiàn)的非洲國家。如果我們想讓宗主國承擔(dān)起援助的負(fù)擔(dān)，我們必須督促它們承擔(dān)自己感興趣的地區(qū)的負(fù)擔(dān)”。因此，代理國務(wù)卿赫脫與艾森豪威爾都同意美國的非洲政策需要保持一定的“彈性”，強(qiáng)調(diào)應(yīng)從歐洲國家獲得最大限度的援助，必要時(shí)美國政府再提供援助。1960年4月7日，薩特斯韋特在一份備忘錄中也表示，盡管美國希望歐洲國家向非洲地區(qū)提供大量援助，但是“如果我們決定保持一個親西方的非洲大陸，完全依附宗主國或前宗主國是危險(xiǎn)的、不現(xiàn)實(shí)的”，當(dāng)前“必須在較大程度上依靠我們自己的資源去采取任何行動”。因此，他建議國務(wù)卿赫脫發(fā)表一場具體針對非洲的重要演說，宣布熱帶非洲地區(qū)是開發(fā)貸款基金活動的一個優(yōu)先地區(qū)。

綜上所述，20世紀(jì)50年代隨著冷戰(zhàn)的形成以及非洲非殖民化的興起，美國決策者對非洲地位的認(rèn)知逐漸發(fā)生變化，開始從強(qiáng)調(diào)以資源為中心轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)以戰(zhàn)略、意識形態(tài)為中心。美國政府對非洲政策也因此逐漸擺脫以歐洲為中心的模式，開始轉(zhuǎn)向試圖把歐洲與非洲方面分開考慮的政策。但是，由于殖民宗主國的抵制以及多數(shù)非洲殖民地并未獨(dú)立，美國的非洲新政策仍限于基本政策方面。雖然艾森豪威爾總統(tǒng)不得不重視共產(chǎn)主義勢力在非洲擴(kuò)張與滲透的可能性，但他不愿把美國有限的資源投放到非洲這塊冷戰(zhàn)的邊緣地區(qū)。另一方面，由于西歐宗主國極力反對美國插手其殖民地事務(wù)，加之艾森豪威爾極力倡導(dǎo)與西方國家的“集體安全”，美國決策者更多的是強(qiáng)調(diào)宗主國對殖民地的責(zé)任。同時(shí)，艾森豪威爾在一定程度上也受到法屬非洲地區(qū)非殖民化進(jìn)程的鼓舞，相信非洲新獨(dú)立國家能夠保持親西方的立場。然而，后來的歷史事實(shí)表明，部分非洲地區(qū)的非殖民化進(jìn)程遠(yuǎn)比美國決策者預(yù)想的要復(fù)雜得多。

責(zé)任編輯：宋鷗