摘要：城鎮(zhèn)住房問題是世界性難題。無論哪個(gè)國(guó)家或地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程中都曾遇到或經(jīng)歷這一難題，這一問題也日益成為我國(guó)政府和民眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題。本文通過分析建國(guó)以來我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革的歷程，總結(jié)我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革所取得的成就以及現(xiàn)階段存在的主要矛盾及問題，在此基礎(chǔ)上提出處理好房?jī)r(jià)與地價(jià)的關(guān)系、完善住房保障制度、轉(zhuǎn)變思想觀念、重視農(nóng)民工及其市民化的住房問題的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)住房；制度改革歷程；房?jī)r(jià)

中圖分類號(hào)：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-0544(2010)06-0092-04

建國(guó)以來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是大工業(yè)的發(fā)展和城市化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速，住房問題。尤其是城鎮(zhèn)住房問題，已經(jīng)演變成為繼“溫飽”問題解決后的又一重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。

一、建國(guó)六十年來(1949-2009年)我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革歷程

從新中國(guó)成立至今，我國(guó)的城鎮(zhèn)住房制度經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)而又艱難的改革歷程，正所謂“路漫漫其修遠(yuǎn)兮，吾將上下而求索”。伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，我國(guó)的城鎮(zhèn)住房制度總體上實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“福利化住房”向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的“貨幣化住房”的演變，大體上經(jīng)歷了以下四個(gè)階段(見圖1)。

第一階段(1949-1978年)：完全福利性住房階段

新中國(guó)成立伊始，一方面是剛剛結(jié)束長(zhǎng)達(dá)十余年的抗戰(zhàn)和三年內(nèi)戰(zhàn)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)千瘡百孔，城鎮(zhèn)居民住房破爛不堪；另一方面是人民當(dāng)家作主，老百姓對(duì)新中國(guó)充滿了無限期待，期盼一個(gè)公平的、自己力所能及的住房制度的出現(xiàn)。鑒于此，我國(guó)當(dāng)時(shí)的住房基本上是完全福利的安撫性住房政策。

這一階段的特征是：(1)住房建設(shè)資金幾乎完全來源于國(guó)家基本建設(shè)資金；(2)政府統(tǒng)一供應(yīng)，需求主體為企事業(yè)單位；(3)無償分配，采取低租金政策。這一制度充分體現(xiàn)了住房的完全福利性、供給性和非商品性(云志平、白伊宏，1990)。這一模式的缺點(diǎn)是：不僅不利于住宅問題的解決，而且加重了國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使民用建筑業(yè)失去了生機(jī)和活力。住房建設(shè)不能形成良性循環(huán)。

第二階段(1978-1992年)：改革開放。實(shí)行有計(jì)劃的住房商品化階段

20世紀(jì)80年代初我國(guó)城鎮(zhèn)住房的最大特點(diǎn)是供給不足，1978年全國(guó)城鎮(zhèn)居民居住面積僅為3，6平方米。改革開放給中國(guó)各個(gè)方面帶來了巨大的變化。在鄧小平1978年關(guān)于允許城鎮(zhèn)居民自建住房的談話之后。國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)部門選擇河南省南陽(yáng)、鞏義等地區(qū)進(jìn)行公建私助的建房試點(diǎn)，同時(shí)，1979年選擇西安、柳州、梧州、南寧四個(gè)城市進(jìn)行新建住房向職工出售的試點(diǎn)，即由政府統(tǒng)一建房，以土建成本價(jià)向居民出售。1980年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院在批轉(zhuǎn)《全國(guó)基本建設(shè)工作會(huì)議匯報(bào)提綱》中，通過準(zhǔn)許私人建房、私人買房、準(zhǔn)許私人擁有自己的住宅等一系列措施明確了住房商品化的道路，從而開始了住房商品化的嘗試，包括隨后的全國(guó)住房制度改革三年規(guī)劃等一系列政策措施的出臺(tái)都體現(xiàn)出了該階段住房福利化與商品化并重的特點(diǎn)。

具體措施有：(1)以成本價(jià)出售公有住房；(2)“提租補(bǔ)貼”，實(shí)行優(yōu)惠價(jià)售房；(3)鼓勵(lì)自建住房。這一階段的住房制度改革使我國(guó)城鎮(zhèn)住房完成了由完全福利性向部分福利性，住房分配由完全配給制向半配給制，非商品化住房向有計(jì)劃的商品化、社會(huì)化轉(zhuǎn)變。

第三階段(1992-1998年)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的住房制度改革、推進(jìn)階段

1992年，鄧小平南方談話，提出了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理論，緊接著，1994年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》(國(guó)發(fā)[1994]43號(hào))，這一決定在中國(guó)的房改歷史上具有劃時(shí)代的意義，第一次明確提出了城鎮(zhèn)住房制度改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分；全面規(guī)定了城鎮(zhèn)住房制度改革的基本內(nèi)容；確立了堅(jiān)持配套、分階段推進(jìn)的方針政策。

這一階段改革的主要特點(diǎn)是：明確了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論是城鎮(zhèn)住房制度改革的根本指導(dǎo)思想，按住房商品化、市場(chǎng)化、社會(huì)化思路，全面設(shè)計(jì)房改的目標(biāo)、原則和主要內(nèi)容，從而把城鎮(zhèn)住房制度改革推向了全新的發(fā)展階段。

第四階段(1998年至今)：以住房分配貨幣化為中心內(nèi)容的深化改革階段

在中國(guó)的住房制度改革長(zhǎng)河中，1998年是一個(gè)具有標(biāo)志性意義的時(shí)間分界線，1998年以前的住房制度是以實(shí)物分配為特征的傳統(tǒng)住房制度，以后的住房制度是以市場(chǎng)化為特征的新住房制度，基本上實(shí)現(xiàn)了“雙軌制”向貨幣化分房的轉(zhuǎn)變。1998年7月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(國(guó)發(fā)[1998]2號(hào))全面開啟了我國(guó)城鎮(zhèn)住房改革的歷程。

這一階段的主要特征是：建立以住房分配貨幣化為中心，以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房為兩個(gè)基本點(diǎn)的多層次住房供應(yīng)體系，發(fā)展并完善房地產(chǎn)市場(chǎng)、住房交易市場(chǎng)。從此，我國(guó)的住房市場(chǎng)發(fā)生了根本性變化，實(shí)現(xiàn)了住房市場(chǎng)化的歷史性跨越。

二、我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度現(xiàn)狀

建國(guó)六十年來，隨著我國(guó)住房制度改革的推進(jìn)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的不斷成熟，我國(guó)的城鎮(zhèn)住房水平已經(jīng)得到了顯著的提高，形成了“一體兩翼”(即以“商品化住房為一體，以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房為兩翼)的多層次住房體系(見圖2)。

(一)我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革取得的成就

第一，改善了居民的居住條件和生活水平。有利于社會(huì)穩(wěn)定。循序漸進(jìn)的城鎮(zhèn)住房制度改革。使我國(guó)的城鎮(zhèn)居民的住房狀況發(fā)生了顯著的變化，人均建筑面積從1978年的6，7平方米提高到了2006年的27，1平方米，從“有房住”到“住好房”、“住大房”，居民的生活水平也在悄悄地發(fā)生著變化，居民生活質(zhì)量顯著提高(見圖3)。

第二，破舊立新，居民住房觀念發(fā)生了重大變化。隨著房改的推進(jìn)，城鎮(zhèn)居民“等、靠、要”的福利性住房觀念實(shí)現(xiàn)了向商品化的觀念轉(zhuǎn)變，住房“自己動(dòng)手，豐衣足食”的觀念和住房保值增值的觀念基本形成，住房投資和消費(fèi)的積極性得到了充分調(diào)動(dòng)，居住理念也在發(fā)生著重要變化，這對(duì)于我國(guó)加入WTO后的機(jī)遇與挑戰(zhàn)以及現(xiàn)階段的國(guó)情來說，具有十分重要而深遠(yuǎn)的意義。

第三，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。住房制度的改革間接地帶動(dòng)了房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)、金融信貸業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)的發(fā)展，而這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)做出了重要貢獻(xiàn)(見表1)，特別是房地產(chǎn)業(yè)業(yè)已成為改變城市面貌、發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)的“喉舌”。

(二)我國(guó)現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房制度面臨的矛盾與主要問題

第一，高房?jī)r(jià)與低收入之間的矛盾問題。房?jī)r(jià)與工資收入的矛盾問題早在20世紀(jì)80年代初就存在。當(dāng)時(shí)工資水平很低，工資中基本未包括住宅消費(fèi)資金，同時(shí)又多年才調(diào)整一次。嚴(yán)重地制約了居民的購(gòu)買力。黨和政府看到了這一點(diǎn)。不斷提高企事業(yè)單位職工工資以及退休工人工資水平，但是隨著物價(jià)上漲以及通貨膨脹，工資增量對(duì)城鎮(zhèn)居民的購(gòu)房來說只能是杯水車薪。在住房補(bǔ)貼方面。國(guó)家在確定住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，房?jī)r(jià)與收入比定為4倍，而市場(chǎng)的實(shí)際情況都在8-10倍左右，購(gòu)房補(bǔ)貼不到位，職工購(gòu)買商品房的承受能力不足，對(duì)于購(gòu)買一套商品房，很多工薪階層用一輩子的工資收入都只能是望塵莫及。

第二，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展與房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展適應(yīng)度的矛盾問題。從表1我們可以看出。房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)新的貢獻(xiàn)點(diǎn)，但房地產(chǎn)業(yè)如果開發(fā)量過大，勢(shì)必造成供給過剩，空置率上升，不但會(huì)造成企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難、效率下降，甚至虧損，同時(shí)也會(huì)促成銀行不良資產(chǎn)增加，影響國(guó)有土地的合理利用，最終危害整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，如何解決兩者之間的矛盾，在發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，把握好“度”。至關(guān)重要。

第三，多房和無房之間的矛盾問題。在我國(guó)城鎮(zhèn)居民中，中高檔收入人群的住房需求已經(jīng)基本得到滿足，甚至有一部分人群擁有幾套住房，或投資、或租賃、或留作他用。與此形成鮮明對(duì)比的是。中低檔收人人群特別是最低收入階層，包括農(nóng)民工在內(nèi)卻處于無房的狀態(tài)，得不到最為基本的保障。這將不利于我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建以及全面建設(shè)小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。長(zhǎng)此以往。甚至?xí)绊懳覈?guó)的社會(huì)穩(wěn)定。

三、對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)住房發(fā)展的思考與建議

第一，抑制房?jī)r(jià)要從源頭抓起——處理好房?jī)r(jià)與地價(jià)的關(guān)系。2009年以來，北京、上海、廣州、廈門等地“地王”頻頻涌現(xiàn)，全國(guó)地王紀(jì)錄不斷被刷新。伴隨著“天價(jià)地王”不斷涌現(xiàn)，房?jī)r(jià)一路飆升，一方面是天價(jià)地買家通過漲價(jià)融資，或借天價(jià)地造勢(shì)提高聲望借機(jī)漲價(jià)，造成了“地王催生樓王，樓王帶動(dòng)地王”的惡性循環(huán)(見圖4)。2009年12月23日。上海新江灣城地塊以372億元的人民幣成交，樓盤價(jià)達(dá)到了32484元/平方米，預(yù)售價(jià)可想而知；另一方面帶動(dòng)了天價(jià)地周圍的樓盤漲價(jià)。但凡地王一出，周邊的開發(fā)商或多或少會(huì)借著地王造勢(shì)。或提價(jià)、或促銷…高價(jià)土地所造成的價(jià)格蔓延效應(yīng)，在各大城市屢見不鮮。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，北京天價(jià)地一出，房?jī)r(jià)一個(gè)月內(nèi)上漲4000-6000元/平方米不等，廣州“珠江新城新地王”剛誕生，已有樓盤迅速推出80多套新房，另有開發(fā)商坦言在“地王”誕生當(dāng)天賣了20多套房，并預(yù)備在第三天漲價(jià)5％(見表2)。然而，面對(duì)如此高的房?jī)r(jià)，預(yù)想不到的是，在人們都在為房地產(chǎn)商賺地盤滿缽滿而忿忿不平的時(shí)候，很多房地產(chǎn)商也在抱怨，如此高的天價(jià)地，樓盤價(jià)就達(dá)到了32484元/平方米的地塊，再加上各地政府在房地產(chǎn)開發(fā)中所收取的各項(xiàng)費(fèi)用。房?jī)r(jià)怎么能低得了呢!

“天價(jià)地”并不可怕，可怕的是其成為了少數(shù)企業(yè)或個(gè)人融資或謀利的工具。對(duì)此，我們應(yīng)該客觀、辯證地來看待：首先，允許高檔住房、豪宅的出現(xiàn)，這是富人有權(quán)享受的權(quán)利也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，盲目打壓高檔住房是一種倒退。從世界范圍看，北京不只是中國(guó)的北京。上海也不只是中國(guó)的上海。其次，對(duì)于中檔住宅，要嚴(yán)格控制”天價(jià)地“的出現(xiàn)，并保證房?jī)r(jià)控制在合理的范圍內(nèi)，居者有其屋。再次，既然“天價(jià)地”的收入絕大部分歸國(guó)家和當(dāng)?shù)卣?。那么?guó)家和各地政府就要各司其職，享受權(quán)利的同時(shí)也要履行相應(yīng)的義務(wù)。規(guī)范房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)于財(cái)政收入中歸于房屋的部分，用于加強(qiáng)公共住房體系的投資建設(shè)，則是取之于民，用之于民；取之于土地，用之于土地；取之于建設(shè)，用之于建設(shè)的一條圓滿之路。

第二，加大公共住房建設(shè)，完善住房保障制度。我國(guó)目前的住房保障制度主要包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房以及住房公積金制度。公共住房體系主要包括經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房。當(dāng)前要想完善我國(guó)的住房保障制度，真正實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的設(shè)想。必須加強(qiáng)公共住房建設(shè)?，F(xiàn)階段我國(guó)公共住房的建設(shè)存在一系列問題，諸如參與主體單一、政策支持力度小、建設(shè)運(yùn)營(yíng)的效率低下、缺乏系統(tǒng)性、準(zhǔn)入與退出機(jī)制不完善等等，這些都需要改進(jìn)。

2008年3月29日，中國(guó)人民銀行研究局副局長(zhǎng)張先生在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所主辦的一次會(huì)議上表示，我國(guó)房?jī)r(jià)跟居民收入的比例，比世界上其他國(guó)家都高。那么，在不可能全民購(gòu)買商品房的前提下，作為國(guó)家社會(huì)保障制度的一個(gè)重要載體，公共住房建設(shè)必須有一個(gè)完善的建設(shè)體系來支撐。第一，加強(qiáng)政府政策的支持；第二，實(shí)行公共住房體系的專業(yè)化運(yùn)營(yíng)及管理；第三，完善監(jiān)督，準(zhǔn)入機(jī)制與退出機(jī)制并重；第四，廣泛開展試點(diǎn)，及時(shí)總結(jié)歸納，為我國(guó)各項(xiàng)住房保障制度的制定、實(shí)施提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

第三，轉(zhuǎn)變思想觀念，減少對(duì)產(chǎn)權(quán)的依賴，走出認(rèn)識(shí)誤區(qū)。有學(xué)者描述說我國(guó)目前也已發(fā)育出了一個(gè)中國(guó)特色的“房地產(chǎn)拜物教”。說的直白一些：中國(guó)當(dāng)今個(gè)人財(cái)富積累在房子上、個(gè)人信用建立在房子上、個(gè)性解放依賴于房子、個(gè)人理想與房子相關(guān)、生活風(fēng)格格調(diào)和方式與房子相聯(lián)…甚至是國(guó)家的安定也都靠著房子呢!(陳勁松，2007)我國(guó)在目前經(jīng)濟(jì)尚不充分發(fā)達(dá)，社會(huì)收入分配差距較大的發(fā)展階段。卻把住房改革的重點(diǎn)放在了產(chǎn)權(quán)私有化上，把住房市場(chǎng)化簡(jiǎn)單地等同于住房產(chǎn)權(quán)私有化，直接把“居者有其屋”變成了“居者有其產(chǎn)”，改革認(rèn)識(shí)上存在較嚴(yán)重偏差。在住房制度改革過程中，無論是按成本價(jià)出售存量住房，還是供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房或普通商品房，在住房產(chǎn)權(quán)的保有形式上，基本上都是在強(qiáng)調(diào)住房產(chǎn)權(quán)的私有化或自有化。我國(guó)2005年僅個(gè)人購(gòu)買商品住房消費(fèi)就達(dá)1.42萬億元，居民私有住房的比例已經(jīng)達(dá)到728％。根據(jù)加拿大豐業(yè)銀行Bank Df Nova Scotia的統(tǒng)計(jì)資料，加拿大房屋私有率為67％，美國(guó)近年來?yè)碛歇?dú)立住房的家庭也剛過60％。而歐洲一些國(guó)家的住房私有率則在40％左右。相對(duì)于私有化特征顯著的西方國(guó)家而言。中國(guó)卻擁有最高的住房私有率。

第四。農(nóng)民工住房問題以及農(nóng)民工市民化過程中的住房問題都應(yīng)該提上議程。中國(guó)2億2千萬農(nóng)民工是人類歷史上最大規(guī)模的進(jìn)城務(wù)工群體。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移已如破堤之水。一方面，在就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等問題之后，農(nóng)民工住房問題已提上議程。新時(shí)期的“農(nóng)民工”，不是隨時(shí)準(zhǔn)備返鄉(xiāng)的“農(nóng)民”，而是新型的城市勞動(dòng)力。因此，今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，農(nóng)民工住房問題將是住房制度完善過程中不可回避的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。迄今為止，各級(jí)政府對(duì)此在制度、政策和物質(zhì)準(zhǔn)備都遠(yuǎn)不充分。加強(qiáng)對(duì)這一戰(zhàn)略問題的研究已經(jīng)迫在眉睫。另一方面，總體上看，農(nóng)民工正在發(fā)生三大轉(zhuǎn)變：一是由亦工亦農(nóng)向全職非農(nóng)轉(zhuǎn)變。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年外出務(wù)工6個(gè)月以上的農(nóng)民工占81.3％，比2003年提高了3.7個(gè)百分點(diǎn)，比2002年提高6.4個(gè)百分點(diǎn)。二是由城鄉(xiāng)流動(dòng)向融入城市轉(zhuǎn)變。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來舉家外出的農(nóng)民工持續(xù)增加，2004年達(dá)到2470萬人。三是由謀求生存向追求平等轉(zhuǎn)變。新一代的農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，不僅是為了掙錢，他們更向往現(xiàn)代化的生活方式，對(duì)尊重、平等和社會(huì)承認(rèn)有更多的企盼。這些新特點(diǎn)，預(yù)示著未來在城市定居的農(nóng)民工人數(shù)將會(huì)逐漸增多。

關(guān)注農(nóng)民工問題，改善農(nóng)民工的住房條件，保障農(nóng)民工的基本權(quán)益，是政府的重要責(zé)任，是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，是關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、城市化進(jìn)程的大事；同時(shí)。農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化成為市民，是一個(gè)地區(qū)城市化的主要內(nèi)容，也是衡量國(guó)家或地區(qū)現(xiàn)代化程度的重要指標(biāo)，這關(guān)系到全面建設(shè)小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，也是關(guān)注民生的應(yīng)有之意。