摘要：獨立學院作為我國高等教育發(fā)展過程中所呈現(xiàn)出的新事物，越來越受到政府與社會的關(guān)注，其作為中國高等教育改革與發(fā)展過程中的一項嘗試，正逐步成為我國高等教育的重要有益補充。但如何加強對獨立學院的規(guī)范與治理，明確獨立學院的辦學主體地位，明晰獨立學院的產(chǎn)權(quán)歸屬，乃需亟待解決的問題。通過對獨立學院產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的研究，有助于維護各權(quán)利主體的合法利益。

關(guān)鍵詞：獨立學院；主體地位；產(chǎn)權(quán)；治理

中圖分類號：G648.7 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2010)06-0067-04

獨立學院是普通高校依據(jù)教育部《關(guān)于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)，報經(jīng)教育部批準，依托母體高校本部師資優(yōu)勢而設(shè)立的具有法人資格的實施高等學歷教育的教育機構(gòu)。作為一種新的辦學模式，在保證我國高等教育規(guī)模的增長，擴大高等教育資源以及完善教育市場的競爭機制等方面起到了積極的作用。但獨立學院的產(chǎn)權(quán)制度是一個最基本的理論與實踐問題，需要加以探討。

一、產(chǎn)權(quán)厘定及其在治理獨立學院中的功用

(一)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵厘定

在產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學界，如何界定產(chǎn)權(quán)目前尚無定論，莫衷一是。如費希爾認為“產(chǎn)權(quán)是享有財富的收益并且同時承擔與這一收益相關(guān)的成本的自由或者所獲得的許可……，產(chǎn)權(quán)不是有形的東兩或事情，而是抽象的社會關(guān)系。產(chǎn)權(quán)不是物品?！焙赌啡恼J為，“產(chǎn)權(quán)是一種社會工具，包括一個人或其他人受益或受損的權(quán)利”。巴澤爾認為，“個^對資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)由消費這些資產(chǎn)、從這些資產(chǎn)中取得收入和讓渡這些資產(chǎn)的權(quán)利或權(quán)力構(gòu)成”。阿爾欽認為，“產(chǎn)權(quán)是一個社會所強制實施的選擇一種經(jīng)濟品的使用的權(quán)利”。張五常認為，“+產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)容包括行動團體對資源的使用權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)，以及收入的享用權(quán)”。等等。但綜合起來看，產(chǎn)權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系，而是特定活動下每個人或組織圍繞稀缺資源而發(fā)生的權(quán)利關(guān)系。換句話說，產(chǎn)權(quán)規(guī)定了人們或組織在某一經(jīng)濟活動中的責任、義務(wù)和利益分配關(guān)系，若產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清勢必造成資源的無效配置和經(jīng)濟活動的低效率?；诖耍毩W院的產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是一種社會關(guān)系，即獨立學院與政府、舉辦者(母體學校)、投資合作者以及與受教育者的關(guān)系。

(二)產(chǎn)權(quán)在治理獨立學院中的功用

1、有利于節(jié)約獨立學院治理中的交易成本

人們進行選擇所面臨的現(xiàn)實環(huán)境總是復雜和千變?nèi)f化的，因而總是充滿不確定性。而不確定性的存在勢必會給人們的選擇或決策帶來困難，會增加人們在經(jīng)濟交往過程中的交易費用及生產(chǎn)費用。誠如德姆塞茨指出：“由于資源的稀缺，才出現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)的要求，才出現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)制度”。產(chǎn)權(quán)關(guān)系的產(chǎn)生和確認，主要是解決在財產(chǎn)占有和使用稀缺資源過程中所產(chǎn)生的利益沖突，明確產(chǎn)權(quán)主體利益責任區(qū)間界限，力求解決權(quán)利與權(quán)利之間的沖突而造成的交易成本。對獨立學院而言，明晰其產(chǎn)權(quán)，一方面能提高社會力量投資教育的積極性，另一方面能有效保護舉辦者的辦學行為，從而避免現(xiàn)實中許多舉辦者的短期行為。

2、有利于約束獨立學院治理中的各主體行為

產(chǎn)權(quán)基本屬性之一就是有限性，即對資產(chǎn)的任何產(chǎn)權(quán)，無論多少，都是有限的，其權(quán)能或作用空間有界區(qū)、利益有限度、可計量?；谶@種有限性，產(chǎn)權(quán)也就具有了對產(chǎn)權(quán)主體的約束功能。同時，產(chǎn)權(quán)的利益是有限度的，因而在確認和保證其可以享受的同時，也確定了它的利益邊界，限制了不該獲得的利益。大體上產(chǎn)權(quán)的約束可分為自律與他律抑或內(nèi)部約束和外部約束兩種。自律是產(chǎn)權(quán)主體自己限制其行為的作用范圍和利益獲取方式和數(shù)量。不要越權(quán)或侵權(quán)。他律是來自產(chǎn)權(quán)主體自身以外的約束，表現(xiàn)為不同的形式：一是外部的監(jiān)督，包括別的產(chǎn)權(quán)主體為了保護自己的產(chǎn)權(quán)而采取的監(jiān)督。二是市場競爭約束。以市場競爭形式表現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)約束功能，主要基于產(chǎn)權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性或可交易性。通過制度的約束來保證教育的公益性，又要體現(xiàn)對舉辦者貢獻、能力和精神的鼓勵，從而使獨立學院能在其監(jiān)督中健康發(fā)展。

3、有利于獨立學院合理配置資源

產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學認為，產(chǎn)權(quán)安排或產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)直接形成資源配置狀況或驅(qū)動資源配置狀態(tài)或影響對資源配置的調(diào)節(jié)。相對于無產(chǎn)權(quán)或產(chǎn)權(quán)不明晰狀況而言，設(shè)置產(chǎn)權(quán)就是對資源的一種配置。產(chǎn)權(quán)總是客觀地具有配置資源的功能，而這種功能是否優(yōu)化是人們的一種帶價值取向的評價問題，人們已在一定限度內(nèi)調(diào)整產(chǎn)權(quán)，從而優(yōu)化其配置功能，提高資源配置效率。產(chǎn)權(quán)更大的價值在于通過產(chǎn)權(quán)的交易和產(chǎn)權(quán)權(quán)能的合理讓渡。使社會財產(chǎn)獲得更高水平的價值實現(xiàn)。產(chǎn)權(quán)的可交易性和流動性是實現(xiàn)資源最優(yōu)配置的前提，通過產(chǎn)權(quán)的自由、自愿和公平的交易與流動，可使社會資產(chǎn)從成本最小化和效益最大化原則出發(fā)，自由轉(zhuǎn)讓和合理配置資源，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)?？凇叩冉逃谖覈且环N稀缺的資源，充分挖掘其潛能，提高資源的利用率。對于解決當前我國高等教育所面臨的主要矛盾意義重大。獨立學院產(chǎn)權(quán)的明晰不僅有利于整合各種社會教育資源，也有利于提高高等教育公共財政使用效率。

二、現(xiàn)行獨立學院既存的產(chǎn)權(quán)模式及其存在問題

(一)現(xiàn)行獨立學院的產(chǎn)權(quán)模式

根據(jù)投資渠道與合作方式的不同，我國現(xiàn)有獨立學院大致可以分成以下幾種基本產(chǎn)權(quán)類型或模式。

1、“公辦高校＋民營企業(yè)”模式

即公辦普通本科高校與民營企業(yè)合作創(chuàng)辦的獨立學院。目前。湖北等中西部地區(qū)的許多獨立學院均采用這種產(chǎn)權(quán)模式，如華中科技大學武昌分校、文華學院，武漢大學東湖分校，中南財經(jīng)政法大學武漢學院等。由公辦高校負責教學和管理，民營企業(yè)負責投資建設(shè)。若進一步進行產(chǎn)權(quán)模式細分，有的高校采用同一獨立學院與單一民營企業(yè)合作，有的則采用同一獨立學院與兩家甚至多家民營企業(yè)合作，以壯大投資總量和規(guī)模。這種產(chǎn)權(quán)模式的優(yōu)勢在于：能夠較充分地利用公辦高校的品牌優(yōu)勢和教學、管理資源的潛力，吸納社會與民間資本投資聯(lián)合辦學。有利于充分發(fā)揮民營機制的辦學活力。

2、“公辦高校＋地方政府企業(yè)”模式

即公辦普通本科高校與政府的經(jīng)費與政策扶持，再加上企業(yè)界的參與的混合產(chǎn)權(quán)模式。如。浙江大學城市學院就是采用這種“官——產(chǎn)——學”的產(chǎn)權(quán)模式。既有浙江大學的優(yōu)質(zhì)品牌、教學和管理力量的投入。又有杭州市政府投入的6000萬元啟動資金和相關(guān)扶植政策，而且，主管市長親自出任學院法人代表。還有浙江電信實業(yè)集團公司的投入。這種產(chǎn)權(quán)模式的優(yōu)越性顯而易見。幾方面力量形成合力，有些投資甚至不要求回報，容易迅速把學院做大做強。而且，當?shù)厥袌鼋?jīng)濟發(fā)育相對成熟，居民可支配資金優(yōu)勢明顯，再加上采用民營機制運行，滾動發(fā)展，投資總量較大，且投資的回報率低，投資風險性相對較小，學院可持續(xù)發(fā)展的后勁也相對更加充足。

3、“公辦高校＋異地政府”模式

即公辦高校在非學校所在地與異地政府合辦的獨立學院或分校。如北京師范大學珠海分校所采用的產(chǎn)權(quán)模式。盡管有人認為該分校不應(yīng)屬于“獨立學院”范疇，但從它的辦學資本來源、合作辦學性質(zhì)、民辦機制和獨立性上分析，仍具有獨立學院的基本特性，應(yīng)當看作是獨立學院的一種非典型產(chǎn)權(quán)模式。該校的5000畝校園用地是由珠海市政府行政劃撥，分校建設(shè)所用的8.5億元資金是當?shù)卣玫戎档耐恋卦u估作價，作為資本金無償投入，并據(jù)此由分校向銀行貸款所取得。這顯然不屬于政府財政性教育經(jīng)費范圍。盡管珠海市政府不參與分校管理，甚至不要求投資回報。而且還發(fā)給該分校教學與管理人員每人每年12萬元的特區(qū)財政補貼。但從政府只投入建設(shè)資金，分?！皡⒄彰褶k高校收費”自籌運行經(jīng)費，以及具有相對獨立性等方面分析，該分校仍具有“準獨立學院”的基本屬性。

(二)存在的問題

綜上分析可以看出，現(xiàn)行獨立學院的產(chǎn)權(quán)制度主要存在以下問題。

1、獨立學院產(chǎn)權(quán)主體資格不明確

近年來，在我國相繼出臺的《民辦教育促進法》、《(民辦教育促進法)實施條例》以及教育部的《若干意見》等法律法規(guī)中，要求獨立學院具有獨立的法人資格、獨立的校園、獨立招生和獨立頒發(fā)畢業(yè)證書。并實行獨立的財務(wù)核算。諸種法律法規(guī)既保障了獨立學院舉辦者、教師、學生等各方的合法權(quán)益，又規(guī)定了獨立學院的設(shè)立、組織與活動、資產(chǎn)與財務(wù)管理、扶持與獎勵及其應(yīng)當承擔的法律責任等。但是，在這些制度中，都回避了作為產(chǎn)權(quán)主體的獨立學院是何種性質(zhì)的法人主體。許多事實也表明：主體資格不明確，已經(jīng)阻礙了獨立學院的健康有序的發(fā)展。

2、獨立學院與母體高校、投資者之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確

按照教育部《若干意見》的規(guī)定，母體高校(公辦高等院校)是試辦獨立學院的“申請者”。負責提供各項條件和設(shè)施的投資者是試辦獨立學院的“合作者”。獨立學院是什么“者”并沒有規(guī)定，只是明確其是獨立法人，是一個辦學實體?！陡叩冉逃ā窂母叩冉逃w制的角度界定了高等學校的舉辦者、管理者、辦學者，并明確了各自的權(quán)利和責任。而教育部《若干意見》中規(guī)定的“合作者”應(yīng)該屬于獨立學院的舉辦者與辦學者，那么“申請者”在法律上是一種什么“身份”?是否也屬于獨立學院的舉辦者?抑或也是獨立學院的辦學者?在理論上，同是作為獨立法人的申請者、合作者與獨立學院二者之間的關(guān)系尚待明確。而在現(xiàn)實的辦學行為中，獨立學院從學費收入中按照一定比例直接劃撥到母體高校，除了合作辦學的協(xié)議外，從我國現(xiàn)行法律中找不到任何相應(yīng)的依據(jù)。如果從這一角度看，母體高校是否在以獨立學院舉辦者的身份行事，值得探討。

3、獨立學院的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)比較混亂

在創(chuàng)辦獨立學院的過程中，公辦高校的投入主要是師資、管理和學校在長期辦學實踐中形成的無形的學校聲譽等，實物的投入(包括校舍、土地等)主要是由合作方承擔。高校在這種合作中獲得了直接的利益回報(學費分成)，因而對產(chǎn)權(quán)問題一般缺乏關(guān)注。并且，目前獨立學院的財產(chǎn)關(guān)系基本上都是在合作辦學協(xié)議中約定。而這種約定既不全面也不規(guī)范?！皬娜珖毩W院運行情況看，一般都約定合作辦學期滿后，全部財產(chǎn)歸獨立學院申請者(即母體高校)所有或由獨立學院申請者與合作者按出資比例分配，有的合作辦學協(xié)議只規(guī)定合作辦學期間的利潤分配，而對合作辦學期滿后獨立學院財產(chǎn)歸屬只字不提。因此，全國各地的獨立學院都不同程度地存在著產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責不明確、保護不利流轉(zhuǎn)不暢的現(xiàn)象?！庇纱艘馕吨l的權(quán)利都沒有限度、沒有邊界。但誰都不能確保自己的產(chǎn)權(quán)，也就等于事實上的“沒有產(chǎn)權(quán)”。而且由于對獨立學院投資方已出資的財產(chǎn)及增值部分不享有法人財產(chǎn)所有權(quán)，因而造成獨立學院缺乏活力，喪失約束力。另外學校解散之后，舉辦者能否收回出資?剩余財產(chǎn)又如何處理?這些問題在《民辦教育促進法》和《若干意見》中都沒有得到解決。

三、完善獨立學院產(chǎn)權(quán)制度的對策

根據(jù)前述對獨立學院產(chǎn)權(quán)理論的分析和獨立學院中產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀及存在問題的闡述，筆者認為可從以下方面構(gòu)建獨立學院產(chǎn)權(quán)。

(一)明確獨立學院產(chǎn)權(quán)的主體。

1、明確獨立學院的舉辦者

獨立學院的舉辦者是以設(shè)立獨立學院為目的而做出相應(yīng)法律行為的主體。它包括兩個方面：獨立學院的投資者和非投資創(chuàng)始人。從我國的實際情況看。投資者既可能是法人，也可能是自然人。而獨立學院的非投資創(chuàng)始人。獨立學院的非投資創(chuàng)始人通常指參與學校的創(chuàng)立。本身并不投入有形的財產(chǎn)(資金或其他物質(zhì)設(shè)備)，而是以自己勞動力和無形資產(chǎn)(如個人的社會聲望、辦學經(jīng)驗、教育水平等)的投入而在高等學校獲得相應(yīng)權(quán)利的主體。

2、明確獨立學院法人屬性

獨立學院是指依照《高等教育法》和《民辦教育促進法》相關(guān)規(guī)定設(shè)立，能獨立行使民事權(quán)利和承擔民事責任的組織。我國法律確認了高等學校法人作為產(chǎn)權(quán)主體的合法性?！督逃ā返?8條第7款規(guī)定，學校享有管理、使用本單位的設(shè)施和經(jīng)費的權(quán)利。《高等教育法》第30條規(guī)定，高等學校自批準設(shè)立之日起取得法人資格。高等學校在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔民事責任：第38條規(guī)定，高等學校對舉辦者提供的財產(chǎn)、國家財政性資助、受捐的財產(chǎn)依法自主管理和使用。《民辦教育促進法)第35條規(guī)定，民辦學校對舉辦者投人民辦學校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)：第36條規(guī)定，民辦學校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵害。這些規(guī)定表明，在法律許可的范圍內(nèi)民辦高等學校法人對學校的一切財產(chǎn)可以擁有占有、使用、收益與處分等權(quán)利。因此，借鑒前述理論和法律規(guī)定，應(yīng)當將獨立學院確認為具有民事主體資格的法人。

3、明確不屬于學校產(chǎn)權(quán)主體的其他法律關(guān)系主體

首先，政府不屬于獨立學院的產(chǎn)權(quán)主體。按照世界各國通行的法律規(guī)定，政府與學校存在著行政法律關(guān)系。國家對私立高等教育的控制是一種法律控制(依法律授權(quán)而實施的管理)或為學校的投資人實施的產(chǎn)權(quán)控制。政府對私立高等學校的資助更像一種扶助行為而不是投資行為，因而不屬于獨立學院法人的產(chǎn)權(quán)主體。

其次，獨立學院的捐贈者不是學校的產(chǎn)權(quán)主體。根據(jù)《公益事業(yè)捐贈法》的相關(guān)規(guī)定，不論是捐資辦學還是捐資助學，當捐贈者的捐贈行為發(fā)生之后，即意味著這部分財產(chǎn)所有權(quán)已經(jīng)完全從捐贈者轉(zhuǎn)移到了學校法人。盡管捐贈者可以依法對所捐贈的財產(chǎn)的使用目的進行符合法律規(guī)定的事先約定，并且對改變捐贈目的的行為有相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)利，但這與舉辦者投資舉辦學校而對學校擁有管理權(quán)是存在很大差異的，因此，并不表明其對學校財產(chǎn)享有相應(yīng)的財產(chǎn)權(quán)利。

(二)明確獨立學院產(chǎn)權(quán)的權(quán)貴內(nèi)容及范圍

主體歸屬的明確，并不當然意味著產(chǎn)權(quán)權(quán)責的明確，即使在主體歸屬非常清楚的情況下，也仍然可能發(fā)生不同主體之間的權(quán)責相互沖突或缺位的問題，因此，在獨立學院產(chǎn)權(quán)主體歸屬明確的同時，還必須對其權(quán)責內(nèi)容及范圍予以界定?；诖?，在獨立學院的治理中可以借鑒現(xiàn)代公司制度的理論與實踐經(jīng)驗，建議對獨立學院進行股份制建構(gòu)以明確和限定獨立學院的財產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)：

1、獨立學院的財產(chǎn)所有權(quán)

獨立學院投資方式具有多元化。具體有三種投資方式：一是貨幣資產(chǎn)投資即用貨幣形態(tài)將資產(chǎn)進行投資，它包括現(xiàn)金、銀行貸款和其它貨幣資產(chǎn)；二是實物資產(chǎn)投資即指物質(zhì)形態(tài)的投資，它包括建筑、設(shè)備、土地以及各種原材料等有形物質(zhì)；二是以無形資產(chǎn)出資包括專利權(quán)、商標權(quán)、著作權(quán)、土地使用權(quán)、非專利技術(shù)、商譽及其他財產(chǎn)權(quán)利。在實際的操作中，投資方主要采用貨幣及實物資產(chǎn)投資，母體學校則主要以無形資產(chǎn)投入，雙方以契約的形式明確責、權(quán)、利，這就構(gòu)建股份制形式，使主體都有股份。但是母體學校對品牌轉(zhuǎn)讓時應(yīng)當進行價值評估，按自創(chuàng)時所耗費的實際成本及具有的獲得能力確定其轉(zhuǎn)讓成本。另外。獨立學院受贈的財產(chǎn)及其辦學積累形成的資產(chǎn)應(yīng)為學校所有，以及獨立學院的國有資產(chǎn)歸國家所有等。

2、獨立學院的經(jīng)營權(quán)

一般認為。獨立學院的經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)要始終掌握在熟悉教育規(guī)律的母體高校手中，獨立學院投資方不得以股東身份過多地干預學校的具體事務(wù)。通過這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系。由此帶來了利益關(guān)系的重新建構(gòu)，為新的投資主體進入提供了可行性，為學院的快速發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。同時。母體學?？梢詫⒐煞菡鬯銥榻y(tǒng)一的現(xiàn)值貨幣并且劃分為若干等額的股份，由教師或其他方面股東按股認繳并取得股票。股份制可以使母體學校充分利用資源的同時，廣泛吸納入股各方提供的各類資源并加以優(yōu)化的配置。調(diào)動社會各界參與獨立學院建設(shè)的積極性。

總之，獨立學院已成為一種特殊的社會組織形態(tài)，如何保護獨立學院不同主體的合法利益及最大限度地調(diào)動其積極性，解決獨立學院產(chǎn)權(quán)不明晰及由此引發(fā)的約束獨立學院產(chǎn)權(quán)運作等問題。都有待于對獨立學院產(chǎn)權(quán)制度的進一步探索。