摘要：土地制度改革是中國經濟體制改革的核心環(huán)節(jié)。本文以我國20世紀初以來的土地制度變遷歷程為主線，分析當前土地制度運行所存在的問題和矛盾，并對后家庭聯(lián)產承包責任制下我國土地制度改革和創(chuàng)新作一初步探討。

關鍵詞：土地；制度；制度變遷；產權

中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2010)06-0169-03

一、建國前土地制度

20世紀以來，中國經濟社會發(fā)生了三千年未有之大變局，在中國延續(xù)兩千多年的封建土地所有制早已不能適應生產力發(fā)展的要求。由孫中山領導的辛亥革命雖然推翻了兩千多年的封建帝制，由于制度的路徑依存性，封建地主所有制的基本模式在20世紀初依然未發(fā)生根本性的變化。尤其是袁世凱稱帝失敗后，其手下將領就各自為政，形成了軍閥割據的獨特社會現(xiàn)象。這些大小軍閥官僚瘋狂的掠奪土地，更進一步加快了土地兼并的速度。隨著國共北伐的成功和南京國民政府的建立，國民黨才從形式上逐漸統(tǒng)一了中國。與此同時，中國共產黨在農村根據地建立了蘇維埃政府。研究這一時期的土地制度，須分別考察兩個地區(qū)：共產黨統(tǒng)治的根據地和國民政府統(tǒng)治的國統(tǒng)區(qū)。

1、解放區(qū)土地制度

中國共產黨在根據地土地改革的綱領為“耕者有其田”，并以此作為贏得民心，集結革命力量的手段。1925年10月，中國共產黨提出了較為明確的土地綱領“沒收大地主、軍閥、官僚、廟宇的土地交給農民”?！案剞r有”是農民“最主要的要求”。可是，共產黨迫于共產國際的“土地國有化”的主張，而實行了與“耕者有其田”相悖的政策，禁止土地買賣、出租、抵押，農民只有土地使用權。而土地終極所有權卻歸政府。隨著農民對土地國有化的消極抵制和共產國際認識的轉變，遂又逐步實行由“土地國有化”向耕地農有“的回歸。毛澤東上井崗山后的一個重要行動就是土地改革，把沒收的封建土地無償的分給廣大農民。它使共產黨在很短的時間內獲得了小農階級的廣泛支持，并成為革命的重大力量。

1947年抗戰(zhàn)勝利后，中共中央公布實行《中國土地法大綱》，土地政策開始由“減租減息”向“耕者有其田”過渡，發(fā)動農民運動，通過沒收、征購、地主獻田、群眾反奸清算、減租減息等辦法，由農民自己從地主手中獲取土地。改變了過去單純靠沒收地主土地來實現(xiàn)“土地農有”的方法。經過了這一場由全民發(fā)動的土地改革，‘鐘者有其田”在1949年終于實現(xiàn)了。在新解放區(qū)，土地改革始于建國后，結束于1952年底，幾千年來中國農民對土地所有權的強烈渴望第一次得到了滿足。1952年，全國農村總人口5.06億。新解放區(qū)完成土地改革的農業(yè)人口約3.1億，加上根據地已完成土地改革的農業(yè)人口1.45億，約占全國農村總人口的90％，其中約占全國農業(yè)人口總數60％-70％的3億多無地少地的農民獲得了約7億畝土地，免除了過去每年向地主繳納的700億斤糧食的超重地租。

2、國統(tǒng)區(qū)土地制度

中共在農村根據地的土地改革運動，對國民政府構成了強大的壓力。南京國民政府遂開始著手改革其土地產權制度。1930年，國民政府制訂和修改了土地管理基本大法《土地法》，其宗旨也是“耕者有其田”。雖然國民政府標榜“平均地權”，卻始終只是流于空談，未切實厲行。其原因是多方面的。首先，20世紀國民政府的政治基礎就是建筑在地主身上的，所以，它的土地改革不可能觸動地主階級的利益；其次，由于1937年抗日戰(zhàn)爭的爆發(fā)。國民黨被迫聯(lián)共抗日，土地改革自然因此而無法貫徹落實?？箲?zhàn)結束后。國統(tǒng)區(qū)土地日益畸形集中于少數富農和地主。小農階級對土地所有權的愿望始終不曾得到滿足。正因為如此。國民黨政府未得到廣大農民的支持和擁護，其政權也必然會退出中國政治舞臺。正如國民黨總結敗退大陸的原因時所說的：“回顧我們過去在大陸失敗的最大原因，……就是因為沒有能夠徹底實行土地改革?！?/p>

二、從集體化到家庭聯(lián)產承包責任制的土地制度

1、集體化時期的土地制度

1952年，中國歷史上規(guī)模最大的土改運動順利完成。以一家一戶為生產單位的傳統(tǒng)小農經濟在全國范圍內廣泛出現(xiàn)。隨后，由于種種原因中國共產黨又逐漸將農業(yè)合作化作為了黨的政策。起初，農村只是貫徹和發(fā)展互助合作組，它由4-5個農戶組成，他們在農忙時將各自的勞動力、農具和牲畜集中起來。這種合作有的是臨時的，有的是長期的。在互助組形式下，資源的產權仍屬于個體農戶。為了加快農業(yè)生產合作化的進程，1953年12月，中共中央發(fā)布了《關于發(fā)展農業(yè)生產合作社的決議》，決議指出了黨在農村工作的根本任務，就是要促進農民聯(lián)合起來，逐步實現(xiàn)農業(yè)的社會主義改造。決議肯定了我國農業(yè)合作化的道路是，由互助組到初級形式的半社會主義的農業(yè)生產合作社，再到完全社會主義的高級形式的農業(yè)生產合作社。因此，農業(yè)合作化運動到了1955年時，除了互助組外，還同時廣泛存在著初級合作社和高級合作社。初級合作社由20-30個相鄰的農戶組成，他們按一個統(tǒng)一的計劃將資產組合起來。而在高級社，所有的生產手段都集體化了。高級社的收入只以勞動的貢獻為基礎分配，并采取了工分的形式。一個農戶的收入取決于家庭成員掙得的工分數和一個工分的平均值，后者又取決于集體農場的凈收入。高級社的規(guī)模最初由約30個農戶組成，爾后變成一個村的所有農戶(150-200)組成。

隨著1955年黨內集體化的主張者在辯論中的獲勝，農業(yè)合作化規(guī)模迅猛推進，到1957年冬天，高級社已由1955年的500個急遽攀升到753000個，約有1190萬農戶進入了高級合作社。但是，在高級合作社中，個體農民依然有退社自由權，這極大的阻礙了計劃經濟的實施。基于這一原因，中共在1958年大躍進的高潮中開始強制推行人民公社制度。從1958年8月末到11月初，僅三個月內。就有753000個集體農場被合并成24000個公社，它由12000萬戶農戶組成，約為1958年中國總農戶的99％。一個公社的平均規(guī)模約為5000戶、10000個勞動者和10000畝地。一個公社的收人分配主要是以生存需要為基礎的，只有部分是基于一個農民所完成的勞動。在自留地上的勞動和在農村集市上的交易受到禁止，而這些在其他合作社形式下還是存在的。人民公社運動導致1959年至1961年間嚴重的農業(yè)危機，在這場危機中大約有3000多萬人非正常死亡，是人類有史以來最大的饑荒。

農業(yè)危機使中央領導人不得不對人民公社制度重新作出思考和調整。1961年3月起草的《農村人民公社工作條例(草案)》和1961年6月的該條例修正草案又開始調整公社內部公社、生產大隊和生產隊三者之間的關系。而把生產大隊(相當于高級杜)作為三級所有的基礎和核算單位。這樣的規(guī)定存在的一個明顯的弊病就是在產權關系上，窮生產隊共了富生產隊的產。從1962年開始，資源所有制，對生產管理的責任，以及為了收入分配而進行的核算。都下放到了由20-30戶組成的生產小隊，從而確立了我國農村土地以生產隊為基本所有單位的制度。并且恢復了社員的自留地制度。這一新制度實質上是50年代初級社和高級社的混合。收入分配是基于每個成員所掙得的工分。但是生產隊的規(guī)模與生產管理卻類似于初級社。1962年后。進行了一些改進工分評價的試驗；不過，生產隊體制直到1979年開始的以家庭為基礎的農作制度改革之前。一直是基本的農作制度。

2、家庭聯(lián)產承包責任制下的土地制度

家庭聯(lián)產承包經營體制肇始于1979年初春安徽省風陽縣掀起的“大包干”。當時安徽省遇到干旱，在偏僻的安徽鳳陽縣的梨園公社小崗生產隊，18戶農民聚集在村民嚴立華家中，在隊長嚴俊昌的主持下，通過了一項后來引發(fā)了中國農村大變革的有關“包產到戶”的“保證書”。1982年，中央一號文件正式肯定了土地的農民家庭聯(lián)產承包經營制度，它也同時宣告了人民公社制度的壽終正寢。從此以后“大包干到戶”象一股兇猛的潮流一樣“勢不可擋”。新的土地制度安排亦迅速在全國推行開來。從全國來看。1979年，所有生產隊中只有LO2％轉向家庭聯(lián)產承包責任制。到了1980年，已有14.4％的生產隊發(fā)生了轉變。1984年以后，已有99％以上的生產隊采用了家庭聯(lián)產承包責任制。此后，家庭聯(lián)產承包經營進入穩(wěn)定完善階段，以“包產到戶、包干到戶”為標志的家庭聯(lián)產承包經營體制基本確立。在家庭聯(lián)產承包責任制下的土地產權制度，由《中華人民共和國憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！?/p>

三、后家庭聯(lián)產承包責任制下土地制度的新矛盾與創(chuàng)新思考

1、家庭聯(lián)產承包責任制后期土地制度的新矛盾

家庭聯(lián)產承包制在改革初期使我國農村經濟取得了巨大成效，但是它不可能一勞永逸的解決我國土地產權問題。隨著我國工業(yè)化和城市化的推進，以及建立社會主義市場經濟這一宏偉戰(zhàn)略的要求，家庭聯(lián)產承包責任制下土地制度的缺陷亦日益凸現(xiàn)，嚴重阻礙了我國現(xiàn)代化的建設。

一是土地產權主體不明確。雖然我國《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定農村土地屬于集體所有，但是集體作為產權主體的含義是非常模糊的，其究竟是指村政府、鄉(xiāng)政府、縣市還是省政府或者是中央政府?目前，我國法律都未曾明確界定。再加之我國幾千年封建社會官本位思想的深厚傳統(tǒng)，導致了實際的土地所有權常掌握在縣市一級政府官員或村干部手中，且農民集體土地財產易受基層政府干預和侵犯，其權益很難得到保障。由于土地集體所有的產權未充分界定，處于該制度下的農民就不能形成對自己努力而得到回報和收益的合理預期，其生產和擴大投資再生產的積極性必然大大受挫，所以在這種狀況下農業(yè)生產效率自然無法提高。

二是土地承包權不穩(wěn)定。土地政策的頻繁調整和土地承包期的不確定，導致農民對土地使用權的擔憂，從而很少或不愿在土地上追加固定投資以擴大再生產。盡管中央一直在試圖延長農村土地承包權期限，但是農民仍然未被賦予土地永久使用權，所以近年來，大批農民流向城市成為打工一族，拋荒現(xiàn)象十分嚴重，造成了土地資源的極大浪費。農民土地承包經營權的不穩(wěn)定性，還表現(xiàn)在農民土地承包經營權的內容不夠充分，例如。在現(xiàn)行制度安排下。農民缺乏抵押土地使用權以獲取銀行貸款的權利。研究表明，農民甚至缺乏充分行使自己土地的權利，地方政府隨意解除承包合同、侵犯農民合法權益的現(xiàn)象時有發(fā)生。

三是土地產權殘缺。土地產權殘缺也就是意味著國家機器對土地所有權的侵犯其主要表現(xiàn)在土地征用上。由于土地產權的殘缺，土地征用制度存在嚴重的缺陷。從1984年以后，中國改革的重心從農村轉向城市，國家經濟發(fā)展的重心也從農村轉向城市，國家又一次實施工業(yè)和城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。國家不僅憑借農地的最終產權，通過征用方式，隨意侵犯土地集體所有權和農民土地承包經營權；而且還依據行政權力對農民土地使用權廣泛干預。尤其是1994年的分稅制改革和以GDP為主要指標的政績考核機制。客觀上造成了地方政府以土地財政來支撐快速的城市化建設，并通過征地來上大項目、大工業(yè)。與此同時，地方政府甚至還與房地產開發(fā)商沆瀣一氣，形成利益集團來共同抬高城市房價。由于我國法制的不健全，而廣大農民在土地征用過程中權益得不到保障，淪為失地農民而未得到妥善安置，成為當今我國群體性事件和社會矛盾的主要導火索，嚴重影響了國家治安和社會的穩(wěn)定。

2、后家庭聯(lián)產承包責任制下的土地制度創(chuàng)新路徑

當前我國在高速工業(yè)化和城市化的轉軌時期土地制度運行所存在的痼疾已嚴重制約著社會經濟的和諧發(fā)展，在過去單一的公有制基礎之上改革現(xiàn)有的土地制度，已經到了刻不容緩的時刻。筆者認為，未來中國土地制度的改革應從以下方面逐步突破，以建立具有中國特色的“現(xiàn)代土地制度”。

第一，要在穩(wěn)定土地承包制的同時，賦予農民永久的土地使用權。中國農民的根本問題是土地問題。而土地的根本問題是產權問題。只有首先解決我國農民的土地產權問題，才可能成功破解當前社會經濟改革的諸多矛盾。綜觀西方發(fā)達國家的經濟發(fā)展史，可以看出私有產權制度的確立，是建立完善的市場經濟和經濟發(fā)展的前提。但是，鑒于中國的特殊國情，我國不宜實行土地私有化，為了使農民的土地使用權能得到長期而有效的保障，就必須賦予其永久使用權。研究表明，較為穩(wěn)定的地權對鼓勵增加土地投資、自由轉讓、提高資源配置效率和形成集約規(guī)模經營，都會大有裨益。在合法賦予農民永久的土地使用權的同時，還要不斷的推進政府職能轉變、提高農民自身法律水平和保護意識并逐步完善外部市場經濟體制。

第二，要建立完善的土地流轉機制。在穩(wěn)定土地承包經營制度后，必須完善和規(guī)范現(xiàn)存不合理的土地流轉制度，才能成功實現(xiàn)土地要素的市場化改革。在十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》里，農村土地制度再次成為中國改革的發(fā)力點。《決定》正式允許農村居民向其他個人或公司流轉為期30年的土地承包經營權，具體形式包括轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等，以發(fā)展適度規(guī)模經營，這顯示出了黨中央推進土地制度改革的道路和方向，即建立以價格機制為核心的土地要素流轉市場，但是土地流轉機制的建立卻不可能一蹴而就，而只能是一個漸進的、動態(tài)的和不斷深化的過程。其次，在完善土地流轉制度的同時，要建立社會保障制度，尤其是對農村居民和失地農民。完善的社會保障制度體系，是土地流轉機制運行和社會穩(wěn)定的前提。

第三，在城市和郊區(qū)實行國有化。從我國封建時代土地制度可以看出，隨著土地產權的流轉，勢必會造成土地的不斷兼并和集中，從而擴大貧富差距、加劇社會階級矛盾和社會動蕩，這也是我國兩千多年的歷代王朝覆滅的根本原因。國有化土地在我國漫長的封建時代一直存在，國有土地是和農民土地和諧統(tǒng)一的，國有即民有，它是作為被地主階級兼并土地后的失地農民的一種最后的生活保障。正所謂以史為鏡，當前我們在實行農地承包經營權流轉制度的同時，必須在城市和郊區(qū)實行國有化，它不僅有利于社會主義現(xiàn)代化建設并體現(xiàn)出社會主義公有制本質屬性。還能抵消土地不斷兼并和集中趨勢所帶來的社會危害，為土地兼并后的失地農民提供最后的社會保障。因此。只有國家掌握一部分土地，農民的生活才會有保障，國家政權才會更加持久和穩(wěn)定。