徐 震 喻志剛

自20世紀(jì)70年代開(kāi)始,西方社會(huì)逐漸興起了新公共行政管理運(yùn)動(dòng),各國(guó)開(kāi)始采用一種追求效率的預(yù)算管理方式,要求預(yù)算過(guò)程充分利用關(guān)于政府活動(dòng)產(chǎn)出與成果的數(shù)量化信息,把財(cái)政資金分配和政府部門的績(jī)效更緊密的結(jié)合起來(lái),“為結(jié)果而預(yù)算”。在國(guó)際一級(jí),即聯(lián)合國(guó),預(yù)算編制方法同樣受到各國(guó)做法的影響,逐漸改變了傳統(tǒng)預(yù)算只注重“投入”的管理,強(qiáng)調(diào)以“結(jié)果導(dǎo)向”來(lái)進(jìn)行預(yù)算管理,體現(xiàn)了新公共管理的要求,同時(shí)奠定了績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)。

筆者有幸于2008年參加了聯(lián)合國(guó)審計(jì)委員會(huì)(BOA)對(duì)部分組織機(jī)構(gòu)的外部審計(jì),對(duì)聯(lián)合國(guó)的績(jī)效預(yù)算以及績(jī)效審計(jì)有了一定了解。本文擬從聯(lián)合國(guó)預(yù)算管理制度的演變談起,分析其績(jī)效預(yù)算模式的特征及意義,以期為我國(guó)績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展提供可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、聯(lián)合國(guó)預(yù)算管理制度的演變

聯(lián)合國(guó)在1974年以前采用純粹根據(jù)投入編制預(yù)算的方式。1974年至90年代末,實(shí)行按方案編制預(yù)算制度(又稱規(guī)劃、方案擬定、預(yù)算編制、監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)方法)。

90年代末至今,實(shí)行按成果編制預(yù)算制度。

在公共行政管理創(chuàng)新的背景下,經(jīng)方案、協(xié)調(diào)委員會(huì)與行政和預(yù)算問(wèn)題咨詢委員會(huì)多次討論與協(xié)調(diào),聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)在第五十一屆大會(huì)提出的改革方案中,述及聯(lián)合國(guó)將實(shí)行按成果編制預(yù)算(RBB)的制度,其目的在于加強(qiáng)現(xiàn)行的規(guī)劃、方案擬定、預(yù)算編制、監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)方法。

按成果編制預(yù)算制度下,方案預(yù)算按照一套事先確定的目標(biāo)和預(yù)期成果來(lái)制定;預(yù)期成果為所需資源投入的依據(jù),同時(shí)資源投入根據(jù)實(shí)現(xiàn)預(yù)期成果所需的產(chǎn)出確定,并且與產(chǎn)出掛鉤;由客觀業(yè)績(jī)指標(biāo)衡量實(shí)際成果的情況。

與以往的預(yù)算編制方法相比較,按成果編制預(yù)算突出了兩項(xiàng)基礎(chǔ),即制定方案預(yù)算的邏輯框架;注重成果的問(wèn)責(zé)制。

(按成果編制預(yù)算制與績(jī)效預(yù)算為同一概念,以下均統(tǒng)一稱為績(jī)效預(yù)算)。

二、聯(lián)合國(guó)績(jī)效預(yù)算制的兩項(xiàng)基礎(chǔ)及其對(duì)績(jī)效審計(jì)的意義

績(jī)效審計(jì)和績(jī)效預(yù)算都是伴隨著西方的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”興起的。從最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)家組織關(guān)于績(jī)效審計(jì)的定義(績(jī)效審計(jì)是一種對(duì)被審計(jì)單位履行其職責(zé)過(guò)程中使用資源的經(jīng)濟(jì)、效率和效果方面的審計(jì))可以看出績(jī)效審計(jì)的特征:一是強(qiáng)調(diào)對(duì)資源使用的經(jīng)濟(jì)、效率和效果三方面的審計(jì);二是對(duì)被審計(jì)單位履行職責(zé)過(guò)程的審計(jì)。這些特征與聯(lián)合國(guó)績(jī)效預(yù)算所突出的兩項(xiàng)基礎(chǔ)共同體現(xiàn)了新公共管理對(duì)政府績(jī)效和責(zé)任的高度關(guān)注,兩者的重要性都在于促進(jìn)政府加強(qiáng)責(zé)任、改進(jìn)管理、提高效率,一定程度上,績(jī)效預(yù)算奠定了績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)。

(一)邏輯框架的運(yùn)用使績(jī)效預(yù)算過(guò)程更系統(tǒng)、更連續(xù)、更透明,構(gòu)建了績(jī)效審計(jì)的基本框架。

聯(lián)合國(guó)績(jī)效預(yù)算制中運(yùn)用的邏輯框架是一種概念工具,其目的是在一個(gè)連貫和相互聯(lián)系的結(jié)構(gòu)中涵蓋預(yù)算的各組成部分,使每個(gè)部分之間具備一定的因果關(guān)系。具體而言,框架包括目標(biāo)、預(yù)期成果、產(chǎn)出和投入。從上往下看,框架層次顯示出每個(gè)組成部分的實(shí)現(xiàn)需要哪些必要條件(即如果要實(shí)現(xiàn)目標(biāo),則需實(shí)現(xiàn)預(yù)期成果;要實(shí)現(xiàn)預(yù)期成果,則需提供具體的產(chǎn)出等);從下往上看,框架層次顯示出如果該組成部分已經(jīng)實(shí)現(xiàn),情況將如何(即如果投入所需資源,則能提供具體產(chǎn)出;如果提供產(chǎn)出,則能實(shí)現(xiàn)預(yù)期成果等)。

邏輯框架除了緊密聯(lián)系各要素,還包括了業(yè)績(jī)指標(biāo),將其作為衡量預(yù)期成果是否實(shí)現(xiàn)的尺度。業(yè)績(jī)指標(biāo)與預(yù)期成績(jī)之間的直接聯(lián)系是轉(zhuǎn)向按成果編制方案預(yù)算制度的一項(xiàng)重要因素。同時(shí),邏輯框架設(shè)計(jì)過(guò)程中還列入了重大外部因素,在預(yù)算周期開(kāi)始時(shí)即予以充分考慮,從而顯示方案設(shè)計(jì)的透明度,確保管理人員只為其可控的成果負(fù)責(zé)。

圖1 預(yù)算流程圖

上圖顯示了整個(gè)績(jī)效預(yù)算系統(tǒng)、連續(xù)地反映從投入控制到結(jié)果評(píng)價(jià)的過(guò)程;同時(shí),也勾勒出績(jī)效審計(jì)的基本框架,即對(duì)資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審計(jì)。

(二)注重問(wèn)責(zé)制,在組織內(nèi)推行績(jī)效管理,為績(jī)效審計(jì)提供可操作平臺(tái)。

績(jī)效預(yù)算是為了達(dá)到預(yù)期成果、實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)所開(kāi)展的規(guī)劃過(guò)程。為了更為有效的發(fā)揮其計(jì)劃、管理、控制的功能,聯(lián)合國(guó)對(duì)預(yù)算框架各要素的計(jì)量做出改進(jìn),突出了問(wèn)責(zé)制以及相應(yīng)的授權(quán)。同時(shí),聯(lián)合國(guó)內(nèi)部監(jiān)督事務(wù)廳明確要“把績(jī)效預(yù)算制度提高一個(gè)層次”,即在組織內(nèi)部通過(guò)績(jī)效預(yù)算帶動(dòng)績(jī)效管理制度的有效實(shí)施。

為此,聯(lián)合國(guó)制定了績(jī)效管理基準(zhǔn)框架,首先即強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)主要當(dāng)事方的責(zé)任,提出符合SMART(具體、可計(jì)量、可實(shí)現(xiàn)、相關(guān)、有時(shí)限)的目標(biāo)和授權(quán)。同時(shí),將組織的目標(biāo)、宗旨和產(chǎn)出逐級(jí)落實(shí)到較低層次的工作計(jì)劃、直至個(gè)人工作計(jì)劃中。在這個(gè)總體戰(zhàn)略演繹分解的以及員工行為聚焦戰(zhàn)略的互動(dòng)選擇過(guò)程中,各管理層級(jí)間實(shí)行訂立權(quán)責(zé)契約的“合同管理”方式,明確雙方的職責(zé)與權(quán)力,并通過(guò)業(yè)績(jī)考核制度(PAS)確保問(wèn)責(zé)制的有效實(shí)施。

顯然,在績(jī)效管理環(huán)境下,績(jī)效管理過(guò)程中的績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效協(xié)議、績(jī)效預(yù)算、績(jī)效指標(biāo)等就成為績(jī)效審計(jì)的重要績(jī)效評(píng)價(jià)依據(jù),為績(jī)效審計(jì)提供可操作平臺(tái),使績(jī)效審計(jì)作為績(jī)效管理中的一個(gè)重要環(huán)節(jié),發(fā)揮監(jiān)督評(píng)價(jià)的作用成為可能。

三、借鑒國(guó)際組織經(jīng)驗(yàn),推動(dòng)我國(guó)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展

自1997年聯(lián)合國(guó)大會(huì)確定實(shí)行績(jī)效預(yù)算(RBB)以來(lái),各組織機(jī)構(gòu)在預(yù)算管理中均采用了績(jī)效預(yù)算(RBB)模式,同時(shí)不斷完善績(jī)效管理(RBM)。聯(lián)合國(guó)內(nèi)部監(jiān)督事務(wù)廳(OIOS)每年通過(guò)對(duì)各級(jí)組織各項(xiàng)管理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,確定重點(diǎn)管理事項(xiàng)進(jìn)行績(jī)效審計(jì),其中,2007年7月1日至2008年6月30日期間就執(zhí)行了305次審計(jì)監(jiān)督,提出了1755項(xiàng)改善內(nèi)部控制、問(wèn)責(zé)制和組織效率效果等方面的建議。同時(shí),聯(lián)合國(guó)審計(jì)委員會(huì)(BOA)的外部審計(jì)報(bào)告80%以上的篇幅也是聚焦于各項(xiàng)管理事項(xiàng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。

從國(guó)際組織的經(jīng)驗(yàn)看來(lái),績(jī)效預(yù)算、績(jī)效管理和績(jī)效審計(jì)的發(fā)展完善是一個(gè)相互作用、循序漸進(jìn)的過(guò)程。建立以績(jī)效為中心、突出績(jī)效管理的預(yù)算制度,將為績(jī)效審計(jì)提供良好的環(huán)境,同時(shí),績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展也對(duì)預(yù)算管理體制改革起到積極的推動(dòng)作用。

(一)推動(dòng)國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理體制改革,加強(qiáng)政府績(jī)效管理。

我國(guó)自1998年提出建立公共財(cái)政以來(lái),預(yù)算管理制度改革從部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付到政府集中采購(gòu)、政府收支分類改革,都取得了一定成效,但是改革仍然處于從傳統(tǒng)管理方式向現(xiàn)代管理制度過(guò)渡和轉(zhuǎn)化的階段,實(shí)踐中仍然存在財(cái)政運(yùn)行成本高、財(cái)政支出效率及效益低下等問(wèn)題。

在新公共管理趨勢(shì)下,我們要以建設(shè)“效率政府、責(zé)任政府”為目標(biāo),引入以績(jī)效為中心的公共預(yù)算改革理念,努力推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理,從根本上扭轉(zhuǎn)預(yù)算管理重分配、輕績(jī)效的傾向;同時(shí),建立政府公共支出績(jī)效考評(píng)機(jī)制,強(qiáng)調(diào)公共管理中的目標(biāo)與結(jié)果及結(jié)果有效性的關(guān)系,將政府戰(zhàn)略規(guī)劃與績(jī)效管理過(guò)程結(jié)合起來(lái),形成一種結(jié)果導(dǎo)向的管理理念和管理方式,以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務(wù)水平。

(二)構(gòu)建績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)框架,建立公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇是績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效預(yù)算以及績(jī)效審計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是績(jī)效審計(jì)操作流程中的基準(zhǔn)和起點(diǎn),其重要性不言而喻。黨的十六屆三中全會(huì)上通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決議》也明確提出了“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”等目標(biāo)。

實(shí)踐中,我們可以借鑒平衡記分卡以及政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系(國(guó)家人事部《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究》課題組于2004年提出)的設(shè)計(jì)理念,在邏輯分析的基礎(chǔ)上,構(gòu)建公共機(jī)構(gòu)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)框架,從財(cái)政資金使用“3E”層面、客戶服務(wù)層面、內(nèi)部控制層面、可持續(xù)發(fā)展層面等四個(gè)層面對(duì)績(jī)效進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)價(jià);同時(shí),充分運(yùn)用部門及專家的力量,在高度的信息公開(kāi)和公眾參與前提下,逐步建立與公共財(cái)政相適應(yīng)、以提高政府管理效能和財(cái)政資金使用效益為核心、以實(shí)行績(jī)效預(yù)算為目標(biāo)的科學(xué)、規(guī)范的公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

(三)明確績(jī)效審計(jì)的戰(zhàn)略地位,積極應(yīng)對(duì)績(jī)效審計(jì)的挑戰(zhàn)。

新公共管理的核心特征即為對(duì)政府績(jī)效和責(zé)任的高度關(guān)注,在這一趨勢(shì)下,國(guó)家審計(jì)的工作重心必然要從傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)合規(guī)性審計(jì)向現(xiàn)代績(jī)效審計(jì)的轉(zhuǎn)移?！秾徲?jì)署2008年至2012年審計(jì)工作規(guī)劃》中也明確指出,全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì),促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,提高財(cái)政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性,促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì),推動(dòng)建立健全政府績(jī)效管理制度,促進(jìn)提高政府績(jī)效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制。到2012年,每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。

因此,我們應(yīng)不斷強(qiáng)壯肌體,學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)的審計(jì)技術(shù)方法,拓展審計(jì)思路,樹(shù)立突出管理績(jī)效分析和公共支出效益剖析的審計(jì)理念,積極應(yīng)對(duì)績(jī)效審計(jì)帶來(lái)的挑戰(zhàn)。績(jī)效審計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施,為公共財(cái)政體制的健全、國(guó)家審計(jì)制度與實(shí)務(wù)的創(chuàng)新提供了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。

(作者單位:國(guó)家審計(jì)署駐深圳特派員辦事處、深圳煙草工業(yè)有限責(zé)任公司)