摘要：隨著中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村戶籍人口的勞動力結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，不同農(nóng)民群體出現(xiàn)不同的養(yǎng)老保障需求。本文根據(jù)我國原有農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的主要問題，針對農(nóng)民群體分化的特，最，分別討論了失地農(nóng)民、農(nóng)民工和純耕地農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度設(shè)計，力求為即將實行試點的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度設(shè)計提出一點建設(shè)性意見。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險；失地農(nóng)民；農(nóng)民工；耕地農(nóng)民

一、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度研究的重要性和緊迫性

中國是一個農(nóng)村人口占大多數(shù)的國家(目前農(nóng)村人口占全國總?cè)丝?0％)，而且農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)失衡、農(nóng)村老齡化程度嚴(yán)重(60歲以上人口占總?cè)丝诒戎匾殉^12％，實際上由于青壯年勞動力外出打工，老齡人口比重更高)、老年撫養(yǎng)比增大(已達(dá)25％)。植根于落后的生產(chǎn)力水平下的依賴子女和土地養(yǎng)老的傳統(tǒng)農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式，在社會變遷、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，尤其是城市化的快速推進(jìn)對傳統(tǒng)農(nóng)村家庭養(yǎng)老的功能日漸沖擊的背景下，中國農(nóng)民的養(yǎng)老，特別是富有流動性的農(nóng)民工群體和正在身份嬗變的被征地農(nóng)民群體的養(yǎng)老問題，是目前農(nóng)村社會最為嚴(yán)峻和亟待解決的現(xiàn)實問題。如果解決不好，將直接影響農(nóng)村城市化進(jìn)程、全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村等諸多目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，如何通過養(yǎng)老制度創(chuàng)新來解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題，成為繼續(xù)推動城市化、工業(yè)化，有效解決“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵。探索一種既能適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村實際情況又能長久解決農(nóng)村居民養(yǎng)老問題的養(yǎng)老保險制度變得十分重要。另外，現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入比已達(dá)到6:1，貧富差距還有越拉越大的趨勢，政府加大對農(nóng)村養(yǎng)老保險的財政支持力度，正是糾偏貧富差距擴大的一大契機。

二、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的主要問題

1 覆蓋面小，水平低。目前我國只有沿海發(fā)達(dá)的少數(shù)試點地區(qū)的少數(shù)農(nóng)民能持續(xù)享受該制度的保障，享受養(yǎng)老保險的農(nóng)村人口大約有6000萬人。但參加養(yǎng)老保險的農(nóng)民不到農(nóng)村總?cè)丝诘?0％，而且是受先天的制度設(shè)計缺陷的影響，也僅是低水平的保障，有的地方一年所得的養(yǎng)老保險金就幾十塊錢，還不夠買一袋米或一件衣服，如同兒戲，與城鎮(zhèn)社會保險待遇水平相差太大，更不能與企事業(yè)單位和公務(wù)員養(yǎng)老待遇相比，自然農(nóng)村的參保積極性十分低下，覆蓋面低。主要原因就是政府對農(nóng)村社會保險不夠重視，支持力度不夠，現(xiàn)行試點的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險有望解決這一問題。

2 社會化程度低，保障功能差。名義是“社會養(yǎng)老”保險，實質(zhì)是以農(nóng)民自己交費為基礎(chǔ)，實行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險前政府基本不補貼，養(yǎng)老保障的社會化年程度很低。不如農(nóng)民自己儲蓄，還不用提管理費用。

3 缺乏有效監(jiān)督管理機制。該制度在運行過程中，操作方案的自律管理和社會監(jiān)管漏洞很多，如資金拖欠、挪用、非法轉(zhuǎn)移等現(xiàn)象較為普遍，導(dǎo)致農(nóng)民對持續(xù)投保失去信心。

4 缺乏穩(wěn)定性和可持續(xù)性。由于受行政干擾等影響，該制度從試點開始到現(xiàn)在，一直斷斷續(xù)續(xù)，不能為農(nóng)民提供穩(wěn)定的保障供給。

5 適應(yīng)性差。現(xiàn)行制度難以解決農(nóng)村城市化過程中出現(xiàn)的“農(nóng)民工”、“失地農(nóng)民”對養(yǎng)老保險的需要。

因此，在農(nóng)村社會發(fā)展的新形勢下，必須以制度創(chuàng)新為動力，加快現(xiàn)行農(nóng)村社會保險制度改革的步伐，建立與之相適應(yīng)的新型養(yǎng)老保險制度。

三、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度的構(gòu)想

1 失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險。

(1)被征地的失地農(nóng)民。對于因征地而失去土地的農(nóng)民，應(yīng)實行用土地?fù)Q保險，變一次性補償為終生保障。把失地農(nóng)民全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，社會保險按照城鎮(zhèn)居民同等對待。繳費制度把城鎮(zhèn)保險繳費制度適當(dāng)變通，連續(xù)繳費15年改為一次性繳費，社會保險繳費一次性從土地補償費和安置費中扣繳，扣繳部分全部進(jìn)入個人賬戶，政府補貼部分進(jìn)行社會統(tǒng)籌。繳費費率和以后領(lǐng)取養(yǎng)老保險金待遇同城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險。另外政府有責(zé)任妥善解決失地農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民過程中遇到的各種困難，促進(jìn)其就業(yè)，促進(jìn)其融入城鎮(zhèn)生活。

(2)因退耕還林還草的失地農(nóng)民。因退耕還林還草的農(nóng)民主要集中在西部貧困地區(qū)，他們并沒有失去土地的承包權(quán)，只是失去了土地的自主使用權(quán)，因生態(tài)環(huán)境需要他們必須按照國家政策要求退耕還林還草，種樹植草的經(jīng)濟收益歸他們個人所有，政府再根據(jù)種植種類進(jìn)行補償。一般規(guī)定，草地補償三年，經(jīng)濟林補償五年，用柴林補償八年。當(dāng)?shù)卣梢岳眠@一機會建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，保險費政府補貼一部分，退耕還林還草補償費里扣留一部分。補償期限滿以后由農(nóng)民自己繳納一部分?？劾U和自交部分全部進(jìn)入個人賬戶，政府補貼部分進(jìn)行社會統(tǒng)籌。西部地區(qū)一般經(jīng)濟水平不高，應(yīng)因地制宜，宜實行雙低模式，低繳費水平，低待遇水平，比較被農(nóng)民接受。繳費年限定為15年，有利于以后和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險接軌。繳費年限不滿15年的，到60歲一次性發(fā)放全部個人賬戶資金；繳費超過15年的到60歲按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，領(lǐng)取不足10年身故的，支付一次性繼承保證金，即10年保證期內(nèi)的個人賬戶養(yǎng)老金余額一次性支付給指定受益人或法定繼承人；領(lǐng)取10年以上身故的不再支付一次性繼承保證金。

2 農(nóng)民工的養(yǎng)老保險。農(nóng)民工是農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移過程中的一種特殊現(xiàn)象，他們亦工亦農(nóng)，生活工作在城市，戶口在農(nóng)村，擁有自己的承包的土地。從20實際90年代以來，城市農(nóng)民工群體越來越大，社會問題越來越集中，他們的就業(yè)、生活、居住、子女教育、社會保障等權(quán)益保護(hù)問題成為社會普遍關(guān)注的焦點。為此各地政府，尤其是農(nóng)民工集聚的東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)政府傾注了大量的人力、物理乃至財力，陸續(xù)建立了農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度，對解決農(nóng)民工的權(quán)益保障問題，有著積極的意義，然而效果如何，卻值得思考。

現(xiàn)行農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險存在的主要問題：

(1)農(nóng)民工的流動性與養(yǎng)老保險長期穩(wěn)定的繳費要求相矛盾。因為農(nóng)民工工作的頻繁變動或者不確定，決定了其在一個城市不可能進(jìn)行長期穩(wěn)定的連續(xù)繳費，很難保證達(dá)到15年的一般要求。

(2)農(nóng)民工的農(nóng)民身份與養(yǎng)老保險需要穩(wěn)定的載體想矛盾。農(nóng)民工身份難定位，是依托城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度，或者農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，還是建立新的獨立制度，成為農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度建立的一個難點。

(3)養(yǎng)老保費的供給問題。農(nóng)民工工資普遍較低，企業(yè)對農(nóng)民工社會保險持冷漠態(tài)度，政府財政壓力大，使養(yǎng)老保險費供給困難。

(4)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低，且區(qū)域封閉，使農(nóng)民工社會保障利益分解并流失。農(nóng)民工如果離開就業(yè)地，保險關(guān)系遷轉(zhuǎn)只能轉(zhuǎn)移個人賬戶資金；不遷轉(zhuǎn)的也僅能退還個人賬戶部分的保險費。

(5)繳費基數(shù)和繳費費率差異大，信息服務(wù)及管理軟硬件平臺不到位，使保險關(guān)系很難跨地區(qū)轉(zhuǎn)移。

如果打破城鄉(xiāng)體制邊界，取消戶籍與身份的捆綁，農(nóng)民工其實就是真正的城市工人，應(yīng)該得到和城市戶口工人一樣的待遇。我認(rèn)為，現(xiàn)行的農(nóng)民工社會保險制度應(yīng)該全部取消，不應(yīng)該建立市民、農(nóng)民工、農(nóng)民三元社會。農(nóng)民工養(yǎng)老保險有兩種方式，一種就是把農(nóng)民工城市化，成為真正的市民，取消其農(nóng)村戶口和土地承包權(quán)，遵循城市養(yǎng)老保險制度；另一種就是農(nóng)民工加入農(nóng)村耕地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險。哪種養(yǎng)老保險方式由農(nóng)民工自己自由選擇，一經(jīng)選定，再要更改，就只能退還個人賬戶的保險資金。

3 耕地農(nóng)民的養(yǎng)老保險。

(1)耕地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險在制度構(gòu)建要考慮農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度特殊性。按照當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的趨勢來看，未來10年農(nóng)村人均純收入如果能以平均每年7％的速度增長就是相當(dāng)不易的成績，而城鎮(zhèn)居民收入的年均增速很難低于9％，城鄉(xiāng)差距將繼續(xù)擴大。因此，制度構(gòu)建時要綜合考慮耕地農(nóng)民與企業(yè)職工參保的不同特點、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的實際情況及地方財政支持的承受能力等諸多因素。耕地農(nóng)民數(shù)量大、收入不穩(wěn)定，因此，耕地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險應(yīng)從制度構(gòu)建上比城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險更優(yōu)惠，要體現(xiàn)國家財政的作用，要將游離于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系之外的全部農(nóng)村居民納入新的養(yǎng)老保險體系，調(diào)動農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的積極性。

(2)耕地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建要考慮保費標(biāo)準(zhǔn)的合理性。設(shè)計的保費標(biāo)準(zhǔn)要與耕地農(nóng)民人均純收入匹配，避免形成農(nóng)民參保動機上的瓶頸。按照社會平均工資核定養(yǎng)老保險繳費基數(shù)和養(yǎng)老金計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)是國際通行做法，既是考察現(xiàn)階段參保人員繳費能力的標(biāo)準(zhǔn)，也是今后參保人員養(yǎng)老生活保障水平的參考標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民人均純收入是考察農(nóng)民生活水平的一個重要指標(biāo)，可在一定程度上反映農(nóng)民的繳費能力和生活保障水平。耕地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金的組成方式可由個人賬戶資金和財政補貼的統(tǒng)籌賬戶組成。個人賬戶養(yǎng)老保險金的繳納，原則上按照預(yù)期領(lǐng)取的養(yǎng)老金不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，不高于本地區(qū)上一年城鎮(zhèn)企業(yè)退休職工養(yǎng)老金平均水平，規(guī)定農(nóng)村社會養(yǎng)老金的繳費率，確定繳費金額，并根據(jù)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和該地區(qū)上一年城鎮(zhèn)企業(yè)退休職工養(yǎng)老金平均水平的變化做相應(yīng)調(diào)整。在個人養(yǎng)老金的計發(fā)上采用結(jié)構(gòu)式的計發(fā)辦法，強調(diào)個人養(yǎng)老金的激勵因素和自身勞動貢獻(xiàn)差別。

(3)耕地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建要考慮繳納保費的靈活性。保險費的繳納要體現(xiàn)靈活性，可按月繳納，也可按年繳。財政補貼賬戶設(shè)計類似城鎮(zhèn)居民的統(tǒng)籌賬戶，財政部門應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平確定不同的補貼標(biāo)準(zhǔn)，并記入耕地農(nóng)民養(yǎng)老保險財政補貼賬戶。政府應(yīng)承擔(dān)耕地社會養(yǎng)老保險管理機構(gòu)費用。中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險管理費用是由國家財政列支，同樣，耕地農(nóng)民養(yǎng)老保險管理費由國家財政列支才更能體現(xiàn)社會保險的公平性，同時也有利于將來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度。政府應(yīng)設(shè)立農(nóng)村養(yǎng)老金待遇調(diào)整儲備金。各地區(qū)勞動保障部門可以根據(jù)本地區(qū)人均可支配收入、生活消費指數(shù)、物價指數(shù)、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)等因素，制定本地區(qū)待遇調(diào)整方案。合理安排專項資金，作為調(diào)整儲備金，用于對參保的耕地農(nóng)民年老后領(lǐng)取的養(yǎng)老金進(jìn)行調(diào)整。

(4)耕地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建要考慮保險層次的多樣性。制度設(shè)計的保險層次要與以耕地為主的農(nóng)民發(fā)展趨勢吻合，避免造成農(nóng)民養(yǎng)老保險個性化需求障礙。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，以耕地為主的農(nóng)民群體分化加快，一些種植、養(yǎng)殖的農(nóng)業(yè)大戶的出現(xiàn)，客觀上要求提高養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)發(fā)展多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，方便經(jīng)濟條件較好的農(nóng)民選擇較高層次的養(yǎng)老保險，提高其養(yǎng)老保障水平；對基本養(yǎng)老保險，要控制其保障水平，擴大其保障面，養(yǎng)老金的領(lǐng)取數(shù)額應(yīng)高于最低保障線且低于五保戶的保障水平。同時，要充分考慮耕地對農(nóng)民的養(yǎng)老保障作用。耕地是以耕地為主農(nóng)民養(yǎng)老底線，應(yīng)重視耕地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的養(yǎng)老保障功能。一要嚴(yán)格土地征用制度，征用土地補償金首先用于農(nóng)民的養(yǎng)老保險。二要建立耕地流轉(zhuǎn)制度，解決當(dāng)前耕地流轉(zhuǎn)無序狀態(tài)，耕地流轉(zhuǎn)收益分配重點考慮農(nóng)民養(yǎng)老保險。

(5)耕地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建要考慮養(yǎng)老保險制度的銜接性。制度設(shè)計要考慮農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度將來接軌問題。當(dāng)前在中國不同地區(qū)存在著各種類型的農(nóng)民養(yǎng)老保險。如，有針對耕地農(nóng)民的農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險；針對失地農(nóng)民的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障；針對農(nóng)民工的農(nóng)民工養(yǎng)老保險；針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)務(wù)工人員的養(yǎng)老保險；針對農(nóng)村計劃生育對象的農(nóng)村計劃生育養(yǎng)老保險等等。這種人為的制度分割帶來很多問題。因為首先要對農(nóng)村戶籍人口進(jìn)行身份鑒定，根據(jù)其屬性將其歸人某一類帳戶，按照一定的參數(shù)進(jìn)行繳費，這種定格式的管理模式勢必引起管理的混亂；多種養(yǎng)老保險制度的共存造成了制度銜接的困難，不利于社會保障制度的長期發(fā)展。因此保險制度的構(gòu)建要作長遠(yuǎn)打算，未來的總體目標(biāo)應(yīng)該是取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度，建立公平統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度，需要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和參保人職業(yè)的變化，打通和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的“接口”，以便未來城市社會保險和農(nóng)村社會保險的接軌。