[摘要] 中國的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場仍然處于非常初級的階段，但是，隨著中國工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題日益呈現(xiàn)出重要的現(xiàn)實性和緊迫性。本文對對農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中所面臨的問題進(jìn)行了探討，認(rèn)為地產(chǎn)權(quán)制度缺陷、農(nóng)村社會保障不完善和缺少中介服務(wù)機構(gòu)等是導(dǎo)致農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困難的原因，并針對這幾個方面的問題提出了一些政策性建議。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)土地產(chǎn)權(quán)制度農(nóng)村社會保障

隨著中國工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題顯得愈發(fā)迫切。一方面，由于我國現(xiàn)有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，耕地過于細(xì)碎化，一些先進(jìn)的農(nóng)用機械和技術(shù)難以使用。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國工業(yè)化的重要內(nèi)容之一 ，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是必由之路。農(nóng)地規(guī)模化要求農(nóng)村土地使用權(quán)能夠自由流轉(zhuǎn)。另一方面，隨著工業(yè)化、城市化的不斷發(fā)展，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力的比例會不斷下降。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，2005年很多農(nóng)村近一半農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè) ，這就促使從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶以各種不同的形式把土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，否則，就會造成土地資源的浪費。

20世紀(jì)90年代中期以前，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)生率一直偏低。據(jù)農(nóng)業(yè)部1993年的抽樣調(diào)查結(jié)果，1992年全國轉(zhuǎn)讓農(nóng)地占承包土地總面積的2.9%。1995年的農(nóng)業(yè)調(diào)查結(jié)果顯示，盡管全國有75.0%的鄉(xiāng)村進(jìn)行了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但是農(nóng)地流轉(zhuǎn)率僅為3.0%，即使是在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)率也沒有達(dá)到8.0%。20世紀(jì)90年代末以來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，許多農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)也日益活躍。據(jù)農(nóng)業(yè)部1999年對浙江、河北等6個省的農(nóng)地流轉(zhuǎn)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有24.5%的農(nóng)戶在1998年從事了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)率平均為14.3%。在土地流轉(zhuǎn)率較高的浙江省，流轉(zhuǎn)農(nóng)地的農(nóng)戶占33.3%，土地流轉(zhuǎn)率為35.0%。陳和午等(2006)根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部2002年對福建、黑龍江省的抽樣調(diào)查顯示，將近25.0%的農(nóng)戶參與了土地租賃市場，土地流轉(zhuǎn)率平均為21.8%。據(jù)統(tǒng)計，到2003年底，全國農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)和集中的面積占全國耕地總面積的7.0%～10.0%，是1992年農(nóng)地流轉(zhuǎn)水平的2～3倍。雖然姚洋(2004)分析表明，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)率具有較大的區(qū)域性，其中，東北地區(qū)和東部沿海地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育相對更成熟一些，而中西部地區(qū)比較落后。但是，整體而言，中國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場仍然處于非常初級的階段，并呈現(xiàn)出發(fā)育緩慢、交易程序不規(guī)范，不正式的土地流轉(zhuǎn)為主等特點 。

土地和任何其他要素一樣，自由的流轉(zhuǎn)總能提高資源配置的效率，并能反過來促進(jìn)勞動力要素的流動和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。現(xiàn)階段，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有重要性和緊迫性，但是我國的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場化水平低，因此，對農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題與對策的探討具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

一、農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的問題

1.土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷

土地產(chǎn)權(quán)制度以土地所有權(quán)為核心，與土地的使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)、出租權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等一起，形成了一個層級構(gòu)造的土地權(quán)利束。這一權(quán)利束構(gòu)造可分為三個層次:土地的所有權(quán)是第一級權(quán)利，它決定著土地的歸屬，決定著其他權(quán)利的有無和發(fā)揮作用的程度;土地的使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)是第二級權(quán)利，它們是由所有權(quán)衍生出來的，表現(xiàn)出所有權(quán)行使的基本內(nèi)容;土地的開發(fā)權(quán)、出租權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)、贈與權(quán)等屬于第三級權(quán)利，它們一般是第二級權(quán)利行使的具體表現(xiàn)形式。在市場經(jīng)濟條件下，完備的土地產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)具備如下條件:一是一個社會中可以有不同的土地產(chǎn)權(quán)主體，但其在法權(quán)關(guān)系上是平等的。二是土地產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)是明確具體的，應(yīng)是具有民事行為能力和民事行為權(quán)利的法人或自然人。其直接握有土地的終極所有權(quán)。三是土地產(chǎn)權(quán)對其土地具有排他性的使用權(quán)，在法律允許的范圍內(nèi)，可以采用任何方式使用其土地，并能依法排斥他人對其土地的使用和限制。四是土地產(chǎn)權(quán)主體能完全享有其土地利用所產(chǎn)生的收益，其他任何組織和個人不能通過任何強制的或非強制的手段攫取和侵蝕其土地收益。五是土地產(chǎn)權(quán)主體對其土地?fù)碛凶杂傻霓D(zhuǎn)讓或處分權(quán)，有權(quán)決定土地是否需要轉(zhuǎn)讓或處置，轉(zhuǎn)讓處置給何人，以及用何種條件、何種方式轉(zhuǎn)讓處置。

當(dāng)前我國農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)制度是一種集體產(chǎn)權(quán)制度，產(chǎn)權(quán)的主體既不是自然人，也不是法人，而是“村民委員會”或“村民小組”這樣一個不具有法律人格“農(nóng)村基層的群眾性自治組織”。這個“自治組織”雖然不具有法律認(rèn)可的法人資格，不具有法律認(rèn)可的民事能力和民事權(quán)利，卻由法律認(rèn)可，掌握著土地所有權(quán)。最好的證據(jù)就是近年來全國各處都可以看到地方政府隨意占用、征用農(nóng)民土地，很多村集體假借集體名義隨意處置、出售農(nóng)民的土地或甚至大肆揮霍失地農(nóng)民的土地補償安置費的現(xiàn)象。所以，雖然農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)，但是，農(nóng)民卻沒有實質(zhì)意義上的對農(nóng)地的收益權(quán)和處置權(quán)，根本不具備在市場上進(jìn)行流轉(zhuǎn)的條件。

2.缺少生存保障，農(nóng)民難以脫離土地

據(jù)國務(wù)院研究中心2005年的一項調(diào)查表明，幾乎近一半農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，并且，常年外出就業(yè)的農(nóng)村勞動力穩(wěn)定增加，其中完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、常年在外打工的農(nóng)民工已經(jīng)占到較大比例，接近40% 。所以，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)地的收入的層面來講，農(nóng)地對農(nóng)民的意義不大，但是，農(nóng)地在我國農(nóng)村除了具有作為生產(chǎn)要素的經(jīng)濟功能之外，還具有農(nóng)村居民最基本的生存保障功能，尤其是當(dāng)前我國社會保障體系尚未覆蓋到農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民把土地作為“命根子”來看待，認(rèn)為有了土地就有了退路和生活保障，因此，理性的農(nóng)民決不會輕易地放棄土地承包經(jīng)營權(quán)。據(jù)調(diào)查，87%以上的外出務(wù)工農(nóng)民認(rèn)為自己將來會再回到農(nóng)村，這正是農(nóng)民依賴土地生活保障功能的具體體現(xiàn) 。目前我國農(nóng)村社會保障制度總體水平較低，絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)社會保障制度還處于完全空白，土地作為社會保障的替代物，為占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障，一旦農(nóng)民失去土地，又沒有相應(yīng)的社會保障，農(nóng)民將缺乏安全感。所以，即便農(nóng)民能夠從非農(nóng)行業(yè)中獲取可觀收入，大多數(shù)人還是不愿意真正脫離農(nóng)地。農(nóng)村社會保障制度的嚴(yán)重滯后，極大地束縛了農(nóng)村勞動力的流動，使農(nóng)民長期依賴土地，從而限制了土地的流轉(zhuǎn)。

3.缺少中介服務(wù)機構(gòu)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)非正式居多

我國現(xiàn)階段還沒有專門從事農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介組織，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)因缺乏土地市場信息以及無完善的市場操作而無序進(jìn)行，因而導(dǎo)致流轉(zhuǎn)成本較高，流轉(zhuǎn)效益較差。在農(nóng)村中，存在著土地出讓方和受讓方都有流轉(zhuǎn)土地的意愿，卻無法及時聯(lián)系彼此的尷尬現(xiàn)象，可見土地流轉(zhuǎn)的中介者十分缺乏。農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的建立和完善與政府的行為密切相關(guān)，離不開政府的投資和各種組織活動。然而迄今為止，很少有地方政府在建立農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場方面有大的作為。由于沒有建立農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，沒有很好的社會中介組織發(fā)揮“溝通”作用，因此，不可能給土地分等定級，評定地價，也無人為交易者牽線搭橋，加之在一些農(nóng)村地區(qū)缺乏簽訂明確書面合同的法律習(xí)慣，這些都容易導(dǎo)致因土地流轉(zhuǎn)而引起糾紛。

二、促進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對策

1.建立清晰的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民穩(wěn)定而完整的土地承包權(quán)

在促進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，首先要建立清晰的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。清晰的土地產(chǎn)權(quán)制度包括:土地所有權(quán)主體明確，即作為農(nóng)村土地所有者主體的集體必須有明確的內(nèi)涵，避免由于土地所有權(quán)主體泛化而導(dǎo)致的土地產(chǎn)權(quán)市場中經(jīng)常出現(xiàn)的多元主體之間的權(quán)利之爭;土地所有權(quán)內(nèi)容明確，即土地所有權(quán)主體和經(jīng)營權(quán)主體的“責(zé)、權(quán)、利”清晰。農(nóng)戶通過與集體簽訂土地承包合同，取得獨立的土地使用權(quán)，在不違反土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的前提下，農(nóng)民享有對農(nóng)地的占有、使用、收益和處分等四權(quán)統(tǒng)一的承包權(quán)，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，同時有權(quán)將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給第三者。在我國目前的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中，不僅存在土地所有權(quán)主體泛化的問題，而且存在所有權(quán)主體享有權(quán)利而無任何責(zé)任和義務(wù)，使用權(quán)主體雖然名義上擁有經(jīng)營自主權(quán)、但其使用權(quán)卻沒有完全到位等問題。要有效促進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，土地所有權(quán)主體和使用權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)都需要科學(xué)界定。其次，要賦予農(nóng)民穩(wěn)定而完整的土地承包權(quán)。穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)制度是指土地使用權(quán)的獲得必須保持穩(wěn)定。因為農(nóng)業(yè)的投入具有長期性，如果土地的承包關(guān)系經(jīng)常變動，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓方和承包方對未來的不可預(yù)測性加大，農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)必然受阻。即使實現(xiàn)了使用權(quán)的暫時流轉(zhuǎn)，由于承包方對未來缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，農(nóng)業(yè)長期投入的動力不足，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件沒有改變，農(nóng)業(yè)比較利益低下的狀況將繼續(xù)存在，農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)就難以持續(xù)。

2.加強農(nóng)村社會保障體系的配套建設(shè)

由于人口對資源巨大壓力的長期性以及經(jīng)濟支撐能力的有限性，我國的社會保障體系覆蓋范圍過于狹窄，離農(nóng)進(jìn)城的農(nóng)民被排除在城市社會保障體系之外，又缺乏農(nóng)村社會保障機制，土地便成了農(nóng)民的最后保障，承擔(dān)著社會保障的功能。農(nóng)村土地所承載的社會保障功能造成農(nóng)村土地使用權(quán)的凝固化，不利于農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。所以，要實現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)的順利流轉(zhuǎn)，建立健全的農(nóng)村社會保障制度是重要條件。

加強農(nóng)村社會保障體系的配套建設(shè)可通過建立、建立失業(yè)保險制度和養(yǎng)老保險制度農(nóng)村保險基金等手段來實現(xiàn)。通過發(fā)展農(nóng)村保險事業(yè)，形成覆蓋整個農(nóng)村的災(zāi)害補償體系，保障農(nóng)民具有再生產(chǎn)經(jīng)營的能力;通過發(fā)展多種形式的社會保障基金會、村社合作醫(yī)療和經(jīng)濟互助會等保障組織，促進(jìn)農(nóng)民醫(yī)療、養(yǎng)老、互助等農(nóng)村社會保險體系的發(fā)展。只有消除其脫離承包的后顧之憂，農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)市場才能真正運行起來。

3.建立完善的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，為農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供運行載體

市場的發(fā)育程度是農(nóng)村土地使用權(quán)能否進(jìn)入市場以及多大程度進(jìn)入市場的前提條件。與普通的商品交易不同，土地交易的運作程序相對復(fù)雜。因為土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實際上是土地產(chǎn)權(quán)的雙重兩權(quán)分離，它涉及到財產(chǎn)權(quán)的多個主體，即所有權(quán)主體、承包權(quán)主體、使用權(quán)主體的經(jīng)濟利益。與此同時，由于農(nóng)民的素質(zhì)普遍不高，而具有一定規(guī)模的種植大戶又為數(shù)甚少，如果任憑農(nóng)戶作為漫無目標(biāo)的轉(zhuǎn)讓對象來完成交易過程，勢必影響土地流轉(zhuǎn)的效率和速度。所以土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)要有完善的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，特別是要有完善的中介服務(wù)機構(gòu)和交易載體。

建立健全農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，首先，建立農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的運行機制，重點是農(nóng)地使用權(quán)的價格機制、農(nóng)地使用權(quán)交易中介機制、農(nóng)地收益的分配機制。就農(nóng)地使用權(quán)價格機制而言，要實行公平地價制度，運用科學(xué)的方法確定與國有土地使用權(quán)價格相協(xié)調(diào)的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的基準(zhǔn)地價，由土地行政主管部門定期公布;就農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介機制而言，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展需要配套的市場中介服務(wù)體系，建立包括咨詢、評估、代理、仲裁等機構(gòu)及相關(guān)制度;就農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收益分配制度而言，應(yīng)當(dāng)使農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收益在交易當(dāng)事人之間合理分配，保護(hù)各方的合法權(quán)利和利益。其次，要建立健全農(nóng)地使用權(quán)價格評估制度，即由具有地價評估資格的單位或評估師來評估地價，并報請土地行政主管部門審定。最后，要使農(nóng)地使用權(quán)的交易活動公開化、契約化、貨幣化，提高農(nóng)地使用權(quán)市場的透明度。

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