在上一輪備受爭(zhēng)議的改革之后，監(jiān)管部門對(duì)于農(nóng)信社的自身定位、組織形式和股權(quán)結(jié)構(gòu)，以及不良資產(chǎn)的進(jìn)一步化解都提出了新方案

《財(cái)經(jīng)》記者 張宇哲

沉寂已久的農(nóng)信社改革傳來(lái)新消息。

來(lái)自基層農(nóng)信社的消息稱，銀監(jiān)會(huì)近期組織起草了《關(guān)于全面深化農(nóng)村信用社改革的征求意見稿》(下稱《征求意見稿》)，選擇了東、中、西部15個(gè)省份于4月收集回饋意見，擬在下一步征求財(cái)政部、央行、稅務(wù)總局等相關(guān)部門意見后，上報(bào)國(guó)務(wù)院。

根據(jù)這一《征求意見稿》，此次農(nóng)信社改革的定位，明確為社區(qū)型農(nóng)村銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，而非一味走向一級(jí)法人制大銀行的“重慶模式”;上次改革以來(lái)飽受詬病、定位模糊的省聯(lián)社，也將從目前的管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變;農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)改革方面，將穩(wěn)定提高單個(gè)法人投資者持股比例度，并鼓勵(lì)引進(jìn)戰(zhàn)略投資者和財(cái)務(wù)投資者，以優(yōu)化股本股權(quán)結(jié)構(gòu)。

迄今為止，農(nóng)信社謀求剝離巨量不良資產(chǎn)的努力尚未得到最高層認(rèn)可?！墩髑笠庖姼濉凤@示，農(nóng)信社的不良資產(chǎn)，仍將主要依靠地方政府和農(nóng)信社自身努力來(lái)化解。另外，銀監(jiān)會(huì)尚在爭(zhēng)取一項(xiàng)新的政策，即在發(fā)生對(duì)資不抵債信用社并購(gòu)的情況下，建議由央行出資彌補(bǔ)一半的資本金，另一半由收購(gòu)方解決。但這一建議能否被采納仍具很大不確定性。

“這一改革方向有一定市場(chǎng)化的傾向，值得肯定，但也有不少自相矛盾之處。比如，化解不良資產(chǎn)和管理農(nóng)信社仍主要依賴地方政府。這是否會(huì)影響根本的改革方向，也就是把農(nóng)信社自治的權(quán)力真正還給農(nóng)信社的股東?”世界銀行東亞太平洋金融發(fā)展局首席金融專家王君說(shuō)。

顯然，農(nóng)信社的改革已經(jīng)到了新的關(guān)口。2007年以來(lái)，隨著農(nóng)村金融市場(chǎng)的全面開放，與新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)成為投資者追捧的“香餑餑”鮮明對(duì)比的是，作為農(nóng)村金融的長(zhǎng)期主力軍，農(nóng)信社自身呈現(xiàn)出改革動(dòng)力不足、缺乏創(chuàng)新沖動(dòng)的趨勢(shì)，甚至有被邊緣化的危險(xiǎn)。

5900億元壞賬

農(nóng)信社改革是成功還是失敗?這是一個(gè)不是問(wèn)題的問(wèn)題。

農(nóng)信社改革先于國(guó)有銀行，于2003年6月在江西等八省市啟動(dòng)試點(diǎn)，并迅速擴(kuò)展到全國(guó)。央行為之付出1700億元專項(xiàng)票據(jù)以置換不良資產(chǎn)，并承諾視改革進(jìn)展于未來(lái)幾年兌付成現(xiàn)金，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)信社“花錢買機(jī)制”的改革原則。截至2009年3月末，央行共對(duì)農(nóng)信社兌付專項(xiàng)票據(jù)1569億元，兌付進(jìn)度達(dá)到93%以上。

“剩下的主要是少數(shù)難以達(dá)到兌付條件和較晚申請(qǐng)發(fā)行的機(jī)構(gòu)?！币晃槐O(jiān)管當(dāng)局官員表示。

按這一進(jìn)度，農(nóng)信社改革可謂獲得了階段性成果。來(lái)自監(jiān)管當(dāng)局的數(shù)據(jù)也稱，截至2008年底，全國(guó)農(nóng)信社系統(tǒng)所有者權(quán)益為3405億元，利潤(rùn)總額578億元，按銀行業(yè)通行的更嚴(yán)格的貸款風(fēng)險(xiǎn)五級(jí)分類機(jī)制，不良貸款率和資本充足率分別為15.9%和3.5%，超額完成銀監(jiān)會(huì)的三年規(guī)劃目標(biāo)。這比農(nóng)信社改革啟動(dòng)前，全行業(yè)幾乎瀕于破產(chǎn)的情況要改善很多。

但農(nóng)信社的問(wèn)題顯然遠(yuǎn)未到一勞永逸的時(shí)候。從財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)看，不良貸款數(shù)據(jù)高于中國(guó)銀行業(yè)平均水平的2倍，資本充足率亦未達(dá)到最基本的8%要求。

此次在《征求意見稿》中，銀監(jiān)會(huì)明確了下一步農(nóng)信社改革階段性目標(biāo)——用五年左右的時(shí)間，力爭(zhēng)全面消化歷史虧損掛賬，各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)達(dá)到銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)平均水平，資產(chǎn)回報(bào)率不低于1%，資本回報(bào)率不低于15%;主要監(jiān)管指標(biāo)達(dá)到監(jiān)管要求，資本充足率達(dá)到8%以上，不良貸款率降至8%以下，撥備充足率達(dá)到100%以上;同時(shí)還要求農(nóng)信社的農(nóng)戶貸款覆蓋面達(dá)到35%左右，涉農(nóng)貸款占全部貸款比重提高到70%左右。

從目前數(shù)據(jù)看，農(nóng)信社仍有約5900億元的巨額壞賬需要化解。以湖南農(nóng)信社為例。據(jù)湖南銀監(jiān)局調(diào)查，至2007年底，湖南省農(nóng)村信用社通過(guò)央行票據(jù)及稅收優(yōu)惠等財(cái)政貼補(bǔ)，共消化歷史包袱109.94億元，但全省農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)資不抵債仍達(dá)217.89億元。120家縣級(jí)聯(lián)社中，資不抵債者超過(guò)八成。

銀監(jiān)會(huì)合作金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部主任臧景范分析，這與2002年時(shí)農(nóng)信社的歷史包袱暴露不充分有關(guān)。一方面，2002年農(nóng)信社貸款仍按照四級(jí)分類，2005年才開始按照現(xiàn)有商業(yè)銀行標(biāo)準(zhǔn)對(duì)貸款實(shí)施五級(jí)分類;另一方面，較早啟動(dòng)的農(nóng)信社改革，并未預(yù)期此后中央財(cái)政對(duì)銀行業(yè)頻頻的注資行動(dòng)。

因此，近年農(nóng)信社迫切期望獲得中央的第二次“注資”。過(guò)去兩年間，“扶上馬再送一程”的想法，從監(jiān)管當(dāng)局到農(nóng)信社層面均有存在。但這一政策訴求最終未獲得決策層支持。

“中央財(cái)政再給農(nóng)信社注資是不可能的?！标熬胺断颉敦?cái)經(jīng)》記者強(qiáng)調(diào)。由于農(nóng)信社是地方性金融機(jī)構(gòu)，沒有國(guó)家股本，加之中央地方財(cái)政分灶吃飯的體制，在理論上中央為農(nóng)信社注資也有障礙。

監(jiān)管當(dāng)局惟有倒逼農(nóng)信社醞釀自身改革動(dòng)力。農(nóng)信社化解不良資產(chǎn)，以往主要通過(guò)三個(gè)手段:一是通過(guò)農(nóng)信社自身清收，二是以利潤(rùn)化解，三是爭(zhēng)取地方政府的支持，包括建立政府風(fēng)險(xiǎn)處置基金、稅收返還、地方投資公司入股等方式。

在此次《征求意見稿》中，銀監(jiān)會(huì)亦建議地方政府用三年的時(shí)間，完成對(duì)轄內(nèi)高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)信社的處置工作。從地方反饋的聲音來(lái)看，地方政府對(duì)銀監(jiān)會(huì)的股份改造計(jì)劃和化解歷史包袱的方式未有過(guò)多異議。

臧景范由此樂觀地認(rèn)為，從農(nóng)信社目前總體經(jīng)營(yíng)狀況看，除了河南、河北、湖南、湖北、遼寧、廣東等少數(shù)風(fēng)險(xiǎn)較大的省份，化解歷史包袱可能需要相當(dāng)一段時(shí)間的努力，其余省份的歷史包袱都將逐漸化解。截至2008年，不良貸款在30%以上的省份還有山西、湖南、海南、河南，已經(jīng)由上年的十個(gè)省減少到四個(gè)。

事實(shí)上，2008年，也是農(nóng)信社不良資產(chǎn)化解取得重大突破的一年，并應(yīng)主要?dú)w功于地方政府的財(cái)政支持。2008年底，不良貸款下降幅最大的12個(gè)省份，不良貸款下降總額占全國(guó)農(nóng)信社不良貸款下降總額的97%。新疆自治區(qū)財(cái)政2008年一次拿出3.4億元化解當(dāng)?shù)貧v史包袱，是地方政府支持力度最大的省份。

“然而，將消化不良資產(chǎn)的希望完全寄托于地方政府，會(huì)不會(huì)使得農(nóng)信社無(wú)法擺脫來(lái)自地方政府的行政干預(yù)?”一位農(nóng)村金融專家不無(wú)擔(dān)心。

省聯(lián)社謀變

根據(jù)國(guó)務(wù)院在2003年針對(duì)農(nóng)信社改革的相關(guān)文件，農(nóng)信社的管理和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，從中央轉(zhuǎn)移到了省級(jí)政府，建立了以省聯(lián)社為平臺(tái)的管理體制框架。2007年8月，隨著最后一個(gè)省聯(lián)社海南省聯(lián)社的成立，標(biāo)志著這一體制框架已經(jīng)在全國(guó)30個(gè)省全面建立。但與此同時(shí)，省聯(lián)社管理模式的弊端和矛盾幾乎從一開始就暴露無(wú)遺。

由各基層農(nóng)村信用社作為股東出資組建省聯(lián)社，卻由省聯(lián)社對(duì)股東行使行政管理職責(zé)，這實(shí)際上是繼續(xù)剝奪了股東對(duì)農(nóng)信社的權(quán)利，產(chǎn)生了過(guò)多的行政干預(yù)。

與此同時(shí)，農(nóng)信社的內(nèi)部人控制現(xiàn)象并沒有絲毫改變。這個(gè)本身并不合理的模式帶來(lái)的另一層矛盾，是銀監(jiān)會(huì)和省聯(lián)社在角色上的某種沖突。農(nóng)信社的人事任免權(quán)從銀監(jiān)會(huì)移到了省聯(lián)社，銀監(jiān)會(huì)只負(fù)責(zé)高管資格準(zhǔn)入。但事實(shí)上，無(wú)論是銀監(jiān)會(huì)還是省聯(lián)社掌握農(nóng)信社的人事任免權(quán)，都是對(duì)農(nóng)信社實(shí)際股東合法權(quán)利的侵犯，扭曲法人治理結(jié)構(gòu)。

“省聯(lián)社是今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)改革工作的核心和難點(diǎn)?！便y監(jiān)會(huì)合作金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部主任臧景范告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

《財(cái)經(jīng)》記者在采訪過(guò)程中了解到，各地省聯(lián)社近期已相繼召開會(huì)議，討論下一步改革模式。經(jīng)各地自愿申請(qǐng)，銀監(jiān)會(huì)將評(píng)估地方上報(bào)方案并報(bào)國(guó)務(wù)院同意后，選擇三個(gè)至五個(gè)省先行試點(diǎn)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，再穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。

《征求意見稿》稱，關(guān)于省聯(lián)社今后的改革模式，凡是產(chǎn)權(quán)制度改革基本到位、主要監(jiān)管指標(biāo)總體達(dá)標(biāo)、自我約束能力較強(qiáng)的省份，省聯(lián)社可以因地制宜地改制為金融服務(wù)公司、農(nóng)村商業(yè)銀行或其他模式，前提是充分尊重農(nóng)信社意愿和保持縣市法人機(jī)構(gòu)地位穩(wěn)定，原則上不采取以省(區(qū)、市)為單位的統(tǒng)一法人模式?！熬唧w由當(dāng)?shù)亟Y(jié)合具體情況自己選擇，沒有強(qiáng)制規(guī)定?！便y監(jiān)會(huì)人士強(qiáng)調(diào)。

2008年6月，由原重慶市信用聯(lián)社和39個(gè)區(qū)縣信用聯(lián)社、農(nóng)村合作銀行組建了重慶農(nóng)村商業(yè)銀行，兩級(jí)法人體系不再存在，股權(quán)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大的變化。其前19名出資人名單里，除了重慶主要的國(guó)有企業(yè)，還有近十家房地產(chǎn)開發(fā)商。

重慶農(nóng)商行以60億元之量成為注冊(cè)資本金最大的農(nóng)商行，亦被作為農(nóng)信社改革的“重慶模式”。類似的還有北京、上海的農(nóng)商行。但這種模式被監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)為加速了農(nóng)信社脫離農(nóng)村金融市場(chǎng)，而未在此次改革方案中受到推崇。

和重慶模式不同的是，寧夏黃河農(nóng)村商業(yè)銀行(下稱黃河農(nóng)商行)保持了兩級(jí)法人體制，為目前金融服務(wù)公司模式的惟一試點(diǎn)。該行由寧夏區(qū)聯(lián)社與銀川市農(nóng)村信用聯(lián)社合并而成，資本金7億元，規(guī)模較小。黃河農(nóng)商行作為主要發(fā)起人，投資入股其余19家縣市聯(lián)社約20%的股權(quán)，并將其改制為縣(市、區(qū))農(nóng)村合作銀行;但該行主要為各縣市聯(lián)社提供金融服務(wù)，如資金清算、IT服務(wù)等，而非總行和分行的關(guān)系。

《征求意見稿》也建議，省聯(lián)社的改革方向，是要建立以資本為紐帶、以股權(quán)為連接、以規(guī)則為約束的運(yùn)行機(jī)制，變管理性收費(fèi)為服務(wù)性收費(fèi)(通常省聯(lián)社按照農(nóng)信社實(shí)現(xiàn)收入的千分之五的提取管理費(fèi)用)，將履職重點(diǎn)由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)換，強(qiáng)化服務(wù)功能，逐步改造為主要向社員提供服務(wù)的金融企業(yè)。

但對(duì)于大多數(shù)省份而言，繼續(xù)保持和完善省聯(lián)社體制更為現(xiàn)實(shí)。此次在反饋意見的15個(gè)省份中，有三四個(gè)省要求維持省政府的管理模式維持現(xiàn)狀，其中包括山東。近期，銀監(jiān)會(huì)將下發(fā)省聯(lián)社履職指導(dǎo)意見，糾正省聯(lián)社對(duì)農(nóng)信社的人、財(cái)、物和正常業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的不正當(dāng)干預(yù)等行為。銀監(jiān)會(huì)要求省聯(lián)社對(duì)基層農(nóng)信社進(jìn)行分類管理，分為好、中、壞三類，對(duì)于差的農(nóng)信社加強(qiáng)限制和控制。“現(xiàn)階段仍需突出強(qiáng)調(diào)省級(jí)政府風(fēng)險(xiǎn)處置和案件查處職責(zé)，但應(yīng)政企分開，改進(jìn)管理方式方法?！便y監(jiān)會(huì)人士表示。

“農(nóng)信社改革的方向，還是要把農(nóng)信社的自治權(quán)還給股東，不是省聯(lián)社，也非監(jiān)管當(dāng)局。地方政府可以承擔(dān)地方金融監(jiān)管之責(zé)，但不是替代農(nóng)信社股東的職責(zé)?！薄敦?cái)經(jīng)》首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈明高表示。

改造與退出

把農(nóng)信社自治的權(quán)力還給股東，前提是農(nóng)信社有著有效和合格的股東。事實(shí)上，股份制改造仍是農(nóng)信社下一步難啃的骨頭，內(nèi)部人控制問(wèn)題至今依然很嚴(yán)重。

歷史遺留的農(nóng)信社內(nèi)部資格股(優(yōu)先股)和投資股(普通股)的制度安排，導(dǎo)致了股金分散不穩(wěn)定。所謂資格股，其募集對(duì)象主要是廣大農(nóng)戶和中小投資者，享有固定股息分派權(quán)，但沒有投票權(quán)。

這些資格股東在信用社只是名義資本，追求融資便利，并不對(duì)信用社的經(jīng)營(yíng)管理負(fù)責(zé)。目前，資格股比重較高的現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的東北及中西部普遍存在，比如湖北、湖南都在60%左右，青海、云南可能高達(dá)70%。

在此次《征求意見稿》里，銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)提出加快資格股改造步伐，逐步降低資格股比例，改變過(guò)去股權(quán)過(guò)于分散的情況;擬從2009年起，農(nóng)信社和農(nóng)村合作銀行不得新擴(kuò)增資格股，爭(zhēng)取用三年至五年時(shí)間，將資格股全部轉(zhuǎn)換為投資股，完成股份制改造。“資格股轉(zhuǎn)換相當(dāng)不容易?！币晃恢胁康貐^(qū)省聯(lián)社人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“在經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的地方，資格股轉(zhuǎn)為投資股并不難，可以溢價(jià)，但是在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)很難，形成了一個(gè)惡性循環(huán)?！蹦壳百Y格股全部轉(zhuǎn)換為投資股的省份，僅有山東省一家。

為了在產(chǎn)權(quán)制度的改革上更為徹底，近期，銀監(jiān)會(huì)正在起草股權(quán)改造意見，建立農(nóng)信社股權(quán)流轉(zhuǎn)體系，引導(dǎo)股權(quán)適度法人投資者集中，放寬法人投資者持股比例， 逐步提高單個(gè)股東持股比例，鼓勵(lì)引進(jìn)戰(zhàn)略投資者和財(cái)務(wù)投資者。目前單個(gè)法人及其關(guān)聯(lián)企業(yè)持股總和不得超過(guò)總股本的10%，而在實(shí)際中這一比例很多農(nóng)信社只有2%、3%。

有改造必然有退出。此次，對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)信社的整合也納入銀監(jiān)會(huì)整體考慮之中?！墩髑笠庖姼濉贩Q，銀監(jiān)會(huì)將按照適當(dāng)原則，對(duì)投資者放寬條件，支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)控股、收購(gòu)或兼并高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)信社。高風(fēng)險(xiǎn)信用社通常評(píng)級(jí)在五級(jí)以下，不良資產(chǎn)率在30%以上。

“這是一個(gè)相對(duì)退出機(jī)制，相當(dāng)于風(fēng)險(xiǎn)處置工作。好的農(nóng)信社可以通過(guò)這個(gè)方式并購(gòu)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)整合，既增強(qiáng)自身實(shí)力，亦可幫助一些信用社化解風(fēng)險(xiǎn)，擺脫歷史包袱?！便y監(jiān)會(huì)有關(guān)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

2005年，銀監(jiān)會(huì)曾依法撤銷青海省格爾木市區(qū)八家嚴(yán)重違規(guī)經(jīng)營(yíng)、資不抵債、救助無(wú)望的高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)信社。這是新中國(guó)建國(guó)后首次農(nóng)信社被集體撤銷事件，似乎也向改革中的農(nóng)信社傳達(dá)著一種信號(hào):農(nóng)信社已成為獨(dú)立市場(chǎng)主體，不應(yīng)再幻想“大鍋飯”，而是由市場(chǎng)決定其命運(yùn)。2007年6月，銀監(jiān)會(huì)再次行政撤銷已經(jīng)存在52年的新疆哈密市四家農(nóng)村信用社，這些信用社同樣是因特大經(jīng)濟(jì)案件造成嚴(yán)重資不抵債，原網(wǎng)點(diǎn)被哈密市城市信用社接管。

“中國(guó)的退出機(jī)制還不健全，特別是尚未建立存款保險(xiǎn)制度，對(duì)存款類金融機(jī)構(gòu)的退出不得不很謹(jǐn)慎。從這幾起行政關(guān)閉農(nóng)信社的經(jīng)驗(yàn)看，退出成本極大，包括社會(huì)穩(wěn)定、系統(tǒng)影響、專項(xiàng)資產(chǎn)清收等等。”銀監(jiān)會(huì)有關(guān)人士如此感慨?？紤]到上述因素，銀監(jiān)會(huì)對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)信用社的處置，現(xiàn)在更傾向于鼓勵(lì)農(nóng)信社之間的并購(gòu)，并在此次《征求意見稿》里提出建議，央行對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)信社凈資產(chǎn)缺口的50%提供資金支持，不過(guò)這一建議仍需與央行協(xié)調(diào)。

“倘若能夠執(zhí)行，這個(gè)政策就為農(nóng)信社跨區(qū)并購(gòu)創(chuàng)造了機(jī)遇，這是非常值得關(guān)注的改革動(dòng)向。”沈明高表示?！?/p>