汶川大地震后，大批募集到善款的社會(huì)組織不能獨(dú)立分派有關(guān)資金，巨額捐款向政府集中;與此同時(shí)，曾在救災(zāi)一線發(fā)揮作用的NGO，因資金匱乏黯然撤離災(zāi)區(qū)

距離汶川大地震一年有余，一份調(diào)研報(bào)告揭開(kāi)了中國(guó)慈善捐助機(jī)制令人尷尬的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題——公眾以井噴式的救災(zāi)熱情募集了760億元款物，其中絕大部分集中在了政府部門(mén)，無(wú)論是使用方式還是效果，目前都難有明確的“交待”。

在8月12日舉行的社會(huì)組織“5·12”行動(dòng)論壇上，名為《響應(yīng)汶川——中國(guó)救災(zāi)機(jī)制分析》的報(bào)告，披露了一組調(diào)查數(shù)據(jù):三分之二的捐贈(zèng)人對(duì)所捐贈(zèng)資金的使用流向并不了解。上述報(bào)告顯示，來(lái)自民間的善款有八成以上進(jìn)入了政府的財(cái)政專(zhuān)戶(hù);同時(shí)，對(duì)口援建項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)，本應(yīng)來(lái)自援建政府上年度1%的財(cái)政收入，但根據(jù)報(bào)告披露的調(diào)查數(shù)據(jù)，這些項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的50%-60%也都來(lái)自慈善捐款。

此外，社會(huì)捐款中的絕大部分和政府財(cái)政資金一并使用，并按政府預(yù)算來(lái)執(zhí)行，其蹤跡最終淹沒(méi)在以硬件投資為主的政府項(xiàng)目當(dāng)中，細(xì)節(jié)無(wú)從得知。

對(duì)此，民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司司長(zhǎng)王振耀對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱(chēng)，之所以最終由政府來(lái)執(zhí)行來(lái)自公眾捐款的慈善項(xiàng)目，其實(shí)是由目前的體制決定的。

在慈善資源過(guò)度集中于政府部門(mén)的同時(shí)，民間力量急劇萎縮。一些NGO(非政府組織)對(duì)此呼吁:重建階段，災(zāi)區(qū)需要大量的軟件服務(wù)，應(yīng)建立機(jī)制令民間組織充分參與。同時(shí)，如何更加合理地分配捐贈(zèng)資源，催生本土化的社會(huì)力量，仍有待政府、民間組織與社會(huì)公眾合力探索。

民間善款向政府集中

汶川大地震760億元民間捐贈(zèng)款物中，除去折價(jià)為100余億元的物資，資金為653.52億元。這些善款最終流向了政府部門(mén)和紅十字會(huì)、慈善會(huì)及少量公募基金會(huì)等社會(huì)組織。截至2008年11月，政府部門(mén)直接接受并使用的社會(huì)捐贈(zèng)資金達(dá)379.33億元。據(jù)報(bào)告統(tǒng)計(jì)，這部分資金占當(dāng)時(shí)社會(huì)捐贈(zèng)資金總額的58.13%。另外270多億元捐贈(zèng)進(jìn)入了社會(huì)組織。

根據(jù)中國(guó)法律法規(guī)，有權(quán)進(jìn)行救災(zāi)募捐的社會(huì)組織主要分為三類(lèi):紅十字會(huì)、慈善會(huì)系統(tǒng)和其他公募基金會(huì)。按照規(guī)定，其他機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織接受的捐款，或上繳民政部，或繳入中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)和中華慈善總會(huì)。

然而，大批募集到巨額善款的社會(huì)組織，未能獨(dú)立分派這筆資金。報(bào)告顯示，在地方層面，非災(zāi)區(qū)省份的地方紅十字會(huì)、慈善會(huì)和公募基金會(huì)，其絕大部分資金由政府統(tǒng)籌用于災(zāi)區(qū)重建。尤其是在承擔(dān)著對(duì)口援建任務(wù)的省份，社會(huì)組織收到非定向資金，基本都轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)卣呢?cái)政賬戶(hù)，甚至有部分省份將社會(huì)組織接收的定向資金也轉(zhuǎn)入，由負(fù)責(zé)對(duì)口支援工作領(lǐng)導(dǎo)小組按照定向要求使用。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，政府包攬慈善資金的使用，忽略了基金會(huì)等機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。根據(jù)報(bào)告調(diào)查，汶川地震的社會(huì)捐贈(zèng)資金中，只有中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)、中華慈善總會(huì)和全國(guó)性公募基金會(huì)所接受的社會(huì)捐贈(zèng)資金，是由這些民間組織自行安排使用的。這筆資金大約有74.11億元，僅占到整個(gè)救災(zāi)捐贈(zèng)的11.36%。

而這11.36%的資金，在實(shí)際操作中，仍多由政府執(zhí)行。報(bào)告以中華慈善總會(huì)為例，它對(duì)于捐贈(zèng)資金的使用，通常采用逐級(jí)下?lián)芊绞剑筛骷?jí)慈善會(huì)與當(dāng)?shù)卣蛴嘘P(guān)部門(mén)簽訂協(xié)議。至于定向資金，還需要再增加一個(gè)捐贈(zèng)方、慈善會(huì)和地方政府三方協(xié)議。最終由地方政府實(shí)際執(zhí)行項(xiàng)目，基層慈善會(huì)只進(jìn)行一定的監(jiān)督。

王振耀在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，這部分善款的確應(yīng)該由慈善組織自己操作，但是項(xiàng)目的開(kāi)展需要一定的“工作成本”，而公眾對(duì)此往往缺少認(rèn)識(shí)，要求自己的捐款悉數(shù)用于指定的項(xiàng)目，不允許社會(huì)組織提取管理費(fèi)用。在救災(zāi)過(guò)程中承受巨大壓力的紅十字會(huì)及一些公募基金會(huì)，只能選擇與政府合作，不僅轉(zhuǎn)移資金風(fēng)險(xiǎn)，更轉(zhuǎn)移了項(xiàng)目的運(yùn)作成本。

據(jù)報(bào)告保守估計(jì)，本次汶川大地震的社會(huì)捐贈(zèng)，80%以上都集中由政府部門(mén)分派。王振耀表示，進(jìn)入政府的善款其實(shí)有專(zhuān)門(mén)的賬戶(hù)。而根據(jù)報(bào)告，這筆進(jìn)入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的民間善款，在使用中卻仍然和政府財(cái)政資金混同，大部分落地即為政府項(xiàng)目。

善款使用存遺憾

在汶川大地震善款使用過(guò)程中，信息披露情況仍然不盡如人意。

“按照國(guó)家規(guī)定，披露的信息應(yīng)該包括捐贈(zèng)款物的接受情況、使用情況，接受單位或部門(mén)還應(yīng)該披露發(fā)放的程序與流程。作為政府部門(mén)，還應(yīng)該披露包括救災(zāi)捐贈(zèng)監(jiān)管的詳細(xì)信息。”負(fù)責(zé)上述慈善資金流向課題研究的清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授鄧國(guó)勝對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，當(dāng)前的政府部門(mén)和民間組織，都沒(méi)有嚴(yán)格按照規(guī)定要求披露信息。

王振耀表示，提高透明度，誰(shuí)接受捐款誰(shuí)公示，應(yīng)該是未來(lái)的改革方向，民政部也發(fā)布了相關(guān)公示捐款的文件，但是大部分慈善組織并沒(méi)有很好地貫徹落實(shí)?！靶枰油该鞯男畔⑴?，以對(duì)捐贈(zèng)人有一個(gè)合理的回饋?！?/p>

除了透明度問(wèn)題，鄧國(guó)勝還向《財(cái)經(jīng)》記者指出，民間善款由政府集中使用，效率并不是問(wèn)題，使用的效果卻不盡如人意。

審計(jì)署于2008年8月4日發(fā)布的《汶川地震抗震救災(zāi)資金物資審計(jì)情況公告》顯示，部分災(zāi)區(qū)集中建設(shè)過(guò)渡安置的活動(dòng)板房，與受災(zāi)群眾生產(chǎn)生活實(shí)際需要不適應(yīng)。安排受災(zāi)群眾高密度、大規(guī)模集中居住的做法，造成農(nóng)民遠(yuǎn)離承包地，生產(chǎn)生活半徑過(guò)大等諸多不便。個(gè)別地方活動(dòng)板房已出現(xiàn)閑置，如都江堰市個(gè)別安置點(diǎn)已建成的活動(dòng)板房閑置4011間。

因?yàn)榕c民眾“實(shí)際需要不適應(yīng)”而帶來(lái)的資源浪費(fèi)，不止這一例。2009年1月1日，四川成都彭州市通濟(jì)鎮(zhèn)天生橋村舉辦了一場(chǎng)“過(guò)新年搬新家慶?；顒?dòng)”，該村11組的160位村民搬進(jìn)了新房。然而，新房沒(méi)有廚房、廁所，也沒(méi)有雞圈豬舍，有些村民又悄悄搬回了原來(lái)的簡(jiǎn)易棚戶(hù)。

《財(cái)經(jīng)》記者在災(zāi)區(qū)采訪時(shí)也聽(tīng)到村民們的抱怨，政府為其修建了整齊劃一的樓房，而習(xí)慣于獨(dú)門(mén)獨(dú)戶(hù)居住的農(nóng)民根本不愿意搬進(jìn)遠(yuǎn)離田地、沒(méi)有棚圈的樓房中去。

“政府使用資金不細(xì)膩，是資金集中在政府部門(mén)最大的弊端?！蓖跽褚颉敦?cái)經(jīng)》記者坦言。

“政府的投入都在基礎(chǔ)建設(shè)上，缺乏有針對(duì)性的、細(xì)膩的項(xiàng)目去滿(mǎn)足災(zāi)區(qū)民眾的需求。慈善組織則能夠提供很多人性化、靈活的服務(wù)，去提高民眾的滿(mǎn)意度。”王振耀也同意，民間組織的參與，能夠彌補(bǔ)政府投入的不足。

鄧國(guó)勝?gòu)?qiáng)調(diào)，民間組織和政府之間應(yīng)該是合作互補(bǔ)的關(guān)系，“而現(xiàn)在絕大部分資源流向政府，民間組織的多元性、創(chuàng)新性無(wú)法體現(xiàn)?！?/p>

中國(guó)人民大學(xué)當(dāng)代中國(guó)研究中心教授蕭延中表示，在抗震救災(zāi)的初期，政府巨大的資源動(dòng)員能力和統(tǒng)一的調(diào)配系統(tǒng)是非常有效的，但在災(zāi)后重建的中后期，應(yīng)該轉(zhuǎn)向“社會(huì)主導(dǎo)、政府支持”。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這一階段是NGO參與最廣泛深入、優(yōu)勢(shì)最突出的階段。

基金會(huì)對(duì)接草根NGO起步難

就在這需要社會(huì)組織大力參與的階段，草根NGO和志愿者們卻因?yàn)橘Y金的匱乏，大批撤出了災(zāi)區(qū)。

2008年7月，緊急救援階段結(jié)束之后，甘肅省怡欣心理咨詢(xún)中心準(zhǔn)備在甘肅省文縣成立一個(gè)工作站。此前兩個(gè)月，他們針對(duì)文縣的中小學(xué)生和出現(xiàn)心理障礙的村民，已連續(xù)開(kāi)展了三次心理救援及培訓(xùn)活動(dòng)，積累了大量的案例，并做了很多基礎(chǔ)工作。但此時(shí)，他們的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)已經(jīng)嚴(yán)重透支。由于經(jīng)費(fèi)耗盡，怡欣心理咨詢(xún)中心只好撤出，留下一名工作人員以協(xié)作的方式繼續(xù)進(jìn)行心理輔導(dǎo)工作。

這并非個(gè)案。四川社科院社會(huì)學(xué)所所長(zhǎng)郭虹估計(jì)，曾奔赴四川一線參與救災(zāi)的300多家民間組織，現(xiàn)階段只有50余家尚在堅(jiān)守。而曾經(jīng)潮涌般趕赴災(zāi)區(qū)的300萬(wàn)志愿者，至今仍堅(jiān)持服務(wù)的不足5萬(wàn)人。

“民間善款本來(lái)是為了彌補(bǔ)政府服務(wù)的不足而集中起來(lái)的公共資源，但由于資源向政府的集中，民間組織得不到資源，很難在災(zāi)區(qū)提供有效的服務(wù)?！惫缯f(shuō)。

仍在災(zāi)區(qū)堅(jiān)持服務(wù)的大多數(shù)草根NGO，其資金大都來(lái)源于境外基金會(huì)的資助。但這種模式存在隱患?！安莞鵑GO的工作以境外組織的喜好為主，價(jià)值觀容易被境外組織所引導(dǎo)，而境外組織的價(jià)值取向并不一定適合本土的情況?！编噰?guó)勝說(shuō)。

要讓草根NGO吸納本土資源，基金會(huì)與草根NGO的對(duì)接，成為可行路徑之一。

當(dāng)前，絕大多數(shù)的基金會(huì)都習(xí)慣于與政府合作。民間善款通過(guò)基金會(huì)進(jìn)入政府財(cái)政，由民間組織購(gòu)買(mǎi)政府服務(wù)，成為善款使用的普遍模式。但成長(zhǎng)中的草根NGO，也逐步培養(yǎng)起了較強(qiáng)的執(zhí)行能力。讓慈善機(jī)構(gòu)和基金會(huì)轉(zhuǎn)而與草根NGO對(duì)接，成為一場(chǎng)制度的革新。

2009年8月13日，一場(chǎng)公益項(xiàng)目交流展示會(huì)在京召開(kāi)。中國(guó)扶貧基金會(huì)、中國(guó)紅十字基金會(huì)、南都公益基金會(huì)等七家基金會(huì)的公益項(xiàng)目招標(biāo)信息紛紛發(fā)布，招標(biāo)總額達(dá)到2000萬(wàn)元人民幣。此種由基金會(huì)出資，向草根NGO購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的模式，已有過(guò)零星嘗試。

“整個(gè)公益事業(yè)是個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈。一方面，基金會(huì)可以籌款，是供應(yīng)方;另一方面，草根NGO提供服務(wù)，是支出方。我們嘗試的就是把二者連接起來(lái)?！蹦隙脊婊饡?huì)秘書(shū)長(zhǎng)徐永光表示。

當(dāng)然，中國(guó)的NGO也存在種種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。鄧國(guó)勝說(shuō):“民間組織能力有限，良莠不齊，資金的使用并不一定比政府高效?！辈莞鵑GO自身能力不足，成為基金會(huì)與草根NGO對(duì)接模式的最大阻礙。

2008年下半年，紅十字基金會(huì)從13億元賑災(zāi)捐款中拿出2000萬(wàn)元，分三輪公開(kāi)招標(biāo)“5·12”災(zāi)后重建項(xiàng)目，但最終僅落實(shí)了1700萬(wàn)元。中國(guó)紅十字會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)劉選國(guó)表示，到第三輪招標(biāo)時(shí)，優(yōu)秀的項(xiàng)目已經(jīng)不多，最后都“比較勉強(qiáng)”。中標(biāo)的15個(gè)單位中，有三分之一的單位項(xiàng)目實(shí)施不是很好。“這些機(jī)構(gòu)的能力有些問(wèn)題，從策劃到執(zhí)行，到項(xiàng)目執(zhí)行規(guī)范化，都有欠缺，不能夠按照合同約定以及項(xiàng)目申請(qǐng)的程序來(lái)履行責(zé)任?！?/p>

不過(guò)，慈善資源的開(kāi)放，必然是未來(lái)的發(fā)展方向。而政府與民間組織的合作，將是更為重要的一部分?！百Y源集中在政府手中，是壟斷性資源;資源向民間組織開(kāi)放，便是競(jìng)爭(zhēng)性資源——這意味著公開(kāi)、透明和高效?！毙煊拦庹f(shuō)。 ■