國有資本經(jīng)營預(yù)算,首先應(yīng)在立法中解決現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)的諸多問題
國有資本經(jīng)營預(yù)算在中央和地方國有企業(yè)試行三年,正在積極穩(wěn)妥地推進(jìn),同時(shí)出現(xiàn)了一些問題,如國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行范圍較窄、收入規(guī)模較小,國有資本經(jīng)營預(yù)算的實(shí)施進(jìn)度、企業(yè)范圍、收支內(nèi)容、管理體制等,在中央和地方、各地方間不盡一致,使其對宏觀調(diào)控、收入分配和國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用力受到一定限制。
國有資本經(jīng)營預(yù)算是政府預(yù)算不可分割的組成部分,因此應(yīng)在預(yù)算法的框架下,盡快制定《國有資本經(jīng)營預(yù)算條例》,將國有資本經(jīng)營預(yù)算收支范圍、預(yù)算主體的權(quán)責(zé)、預(yù)算程序等法制化,是解決問題的根本途徑。
《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第六十條規(guī)定,國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)“報(bào)本級人民代表大會批準(zhǔn)”。這是預(yù)算法定的根本要求。對民主制衡與預(yù)算效率的權(quán)衡,要求在人大和政府之間恰當(dāng)?shù)胤峙鋰匈Y本經(jīng)營預(yù)算的管理權(quán)限,即國有資本經(jīng)營預(yù)算在編制與執(zhí)行中,具有一定的彈性要求,人大應(yīng)當(dāng)賦予政府一定的靈活性。
在國有資本經(jīng)營預(yù)算制度中,國家具有社會公共管理者和國有資產(chǎn)出資人雙重角色。在這種前提下,“社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開”目標(biāo),不能簡單地理解為割裂國有資本經(jīng)營預(yù)算與政府預(yù)算。相反地,要在政府預(yù)算的大框架下,處理好政府履行預(yù)算管理職責(zé)的財(cái)政部門與履行出資人職責(zé)的部門(機(jī)構(gòu))兩者間的分工關(guān)系。一方面,財(cái)政部門不能涉足國有企業(yè)的微觀管理,否則容易造成政企不分;另一方面,履行出資人職責(zé)的部門(機(jī)構(gòu))不能越權(quán)編制國有資本經(jīng)營預(yù)算,否則形成“第二財(cái)政”,侵害政府預(yù)算的統(tǒng)一性、完整性。
國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算等共同構(gòu)成政府預(yù)算,具有相對的獨(dú)立性,但兩個(gè)預(yù)算的收入和支出應(yīng)當(dāng)保留相互劃轉(zhuǎn)的通道。
一方面,建立國有資本經(jīng)營預(yù)算目的之一,在于適應(yīng)世界貿(mào)易組織關(guān)于政府禁止向國有企業(yè)投資、補(bǔ)貼規(guī)則的需要,完整、獨(dú)立反映政府履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的預(yù)算收支情況。因此,除了對企業(yè)不區(qū)分所有制性質(zhì)的公共財(cái)政支出,目前政府公共預(yù)算中專門用于國有企業(yè)的財(cái)政支出,今后應(yīng)當(dāng)通過國有資本經(jīng)營預(yù)算進(jìn)行安排。另一方面,企業(yè)國有資產(chǎn)屬于全民所有,將部分國有資本經(jīng)營預(yù)算收入劃轉(zhuǎn)政府公共預(yù)算,提高政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力,是全體國民分享國有資本收益的一種方式。
國有資本收益在何種情形下用于社會保障支出,應(yīng)安排多大比重?當(dāng)前有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,國有資本經(jīng)營預(yù)算收入應(yīng)全部用于社會保障,以實(shí)現(xiàn)全體國民分享國有資本收益。這種觀點(diǎn)有其合理性,現(xiàn)行國有資本經(jīng)營預(yù)算制度也已留出了必要的通道,但卻過于簡單化和絕對化,沒有考慮到兩個(gè)現(xiàn)實(shí)背景:一是按照權(quán)責(zé)對等原則,國有資本收益由全民共享的同時(shí),國有資本損失也要由全民承擔(dān)。除社會保障歷史欠賬問題外,國有企業(yè)還面臨著生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級等諸多改革和發(fā)展問題。其所需支付的成本,即國有資本損失,還需要由國有資本經(jīng)營預(yù)算承擔(dān)。二是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下,國有資本是國家增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。在未來很長一段時(shí)間內(nèi),增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的競爭力、控制力、影響力,仍將是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要任務(wù)。在這樣的背景下,國家收取的國有資本收益不可能完全用于社會保障支出。
結(jié)合國有資本經(jīng)營預(yù)算試行情況,在研究《國有資本經(jīng)營預(yù)算條例》時(shí),下列問題應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分論證,并做出更加有效的制度安排。
首先,應(yīng)強(qiáng)化國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的約束力。一是將國家出資企業(yè)上繳國有資本收益上升為法定義務(wù),明確國家出資企業(yè)及其負(fù)責(zé)人的相應(yīng)責(zé)任。二是進(jìn)一步發(fā)揮履行出資人職責(zé)的部門(機(jī)構(gòu))作用,明確其監(jiān)督國家出資企業(yè)上繳國有資本收益的權(quán)利和責(zé)任。三是加強(qiáng)與國有資本收益密切相關(guān)的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作等。
第二,在社會公共管理層面,推進(jìn)國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的科學(xué)化精細(xì)化管理,通過預(yù)算引導(dǎo)企業(yè)合理配置資源。研究預(yù)算目標(biāo)分解方法、開展國有資本經(jīng)營預(yù)算績效考核、探索科學(xué)的預(yù)算項(xiàng)目計(jì)分及排序方法,按照預(yù)算目標(biāo)相關(guān)性、項(xiàng)目資本收益率、企業(yè)歷史績效等指標(biāo),為項(xiàng)目計(jì)分和排序,以此為依據(jù)安排預(yù)算支出。另外,要鞏固過去三十年的國有企業(yè)改革成果,遏制一些國家出資企業(yè)利用國有資本在一般競爭性行業(yè)、“三產(chǎn)”等輔業(yè)的投資偏好。
第三,加強(qiáng)國有資本存量調(diào)整的預(yù)算管理。目前,國有資本經(jīng)營預(yù)算管理的重點(diǎn)是對增量即企業(yè)利潤的收取和分配。但下一步國有資本經(jīng)營預(yù)算若要發(fā)揮更大作用,應(yīng)當(dāng)將近15萬億元的國有資本存量調(diào)整納入制度視野。
第四,健全國有資本經(jīng)營預(yù)算收支范圍。應(yīng)當(dāng)將各級政府及其部門履行國有資產(chǎn)出資人職能的其他財(cái)政收支納入國有資本經(jīng)營預(yù)算收支范圍。同時(shí),國家以減持或者劃轉(zhuǎn)方式充實(shí)社會保障基金的國有資產(chǎn),也應(yīng)當(dāng)通過國有資本經(jīng)營預(yù)算列收列支反映。
第五,確定編制國有資本經(jīng)營預(yù)算的政府級次。根據(jù)中國國有資產(chǎn)分布狀況,沒有國家出資企業(yè)的地方政府,可不設(shè)立國有資本經(jīng)營預(yù)算。
最后,為了實(shí)現(xiàn)預(yù)算決策最優(yōu)化,消除信息不對稱,應(yīng)在立法中要求建立國有資本經(jīng)營預(yù)算信息管理系統(tǒng),并披露相關(guān)信息?!?/p>
作者均供職于財(cái)政部企業(yè)司,本文不代表所在單位觀點(diǎn)