國企的滾滾紅利，收上來多少，投到哪里去，制度又該如何完善

延宕數(shù)月之后，今年中央級國有企業(yè)將第三次向國家上繳紅利。

據(jù)財政部相關(guān)人士透露，2009年度的國有資本經(jīng)營收益的征收等工作將于8月末啟動。而按照有關(guān)規(guī)定，這一工作的申報應(yīng)在5月完成。

所謂國有資本經(jīng)營預(yù)算，是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發(fā)生的各項收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。這項于2007年10月啟動的預(yù)算工作，目前涉及的只是中央級國企(下稱央企)的紅利部分，收繳范圍僅包括國資委旗下116家企業(yè)以及中國煙草總公司，遠未擴展至整個國有資本經(jīng)營的總體收益。

即便如此，預(yù)算工作的展開也難稱順利。據(jù)財政部人士初步計算，2009年度央企可上繳上一年紅利共約385億元，這個數(shù)字比2008年縮水了四分之一，理由則是2008年動蕩的宏觀經(jīng)濟。不過，根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)，國資委及其他部委所屬的央企2008年整體利潤仍逾8000億元，因而這一分紅比例僅約為5%。

事實上，這項改革試點推出之時就爭議不絕。誰來收、對誰收、收多少、如何用，一直都有太多的利益糾葛。

自1994年以來13年未繳稅后紅利的國有企業(yè)，對此自然大不習(xí)慣;國資委成立后第二年(2004年)便開始研究國有資本經(jīng)營預(yù)算的相關(guān)問題，最終只獲得了催收和資金投向的建議權(quán);財政部門在主導(dǎo)此項改革中，也希望獲得更多授權(quán)和法律上的支持;而這一預(yù)算改革如何與整個國企改革戰(zhàn)略互動，其正面與負(fù)面效果，仍有待觀察。

2009年5月1日《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的實施，為“建立健全國有資本經(jīng)營預(yù)算制度”提供了契機，該法已明確授權(quán)國務(wù)院制定“具體辦法和實施步驟”。目前，《國有資本經(jīng)營預(yù)算條例》已提上財政部的立法工作日程，配合正在修改中的《預(yù)算法》，國有資本經(jīng)營預(yù)算收支范圍、預(yù)算主體的權(quán)責(zé)、預(yù)算程序都將走向法制化。

主導(dǎo)這一條例制定的財政部門希望在2009年底前在內(nèi)部協(xié)調(diào)意見完畢，然后再征求各部委如國資委的意見。

條例顯然旨在打破試點中的諸多羈絆。作為完善國有資本經(jīng)營預(yù)算的基礎(chǔ)，醞釀率先將紅利收繳比例從試點的5%-10%進一步提高，并進而將國資委監(jiān)管之外的國企納入上繳紅利的范圍，比如國有金融企業(yè)。這意味著，下一步中國投資公司可能與其他央企一樣，將作為包括四大國有銀行等金融機構(gòu)在內(nèi)的部門預(yù)算執(zhí)行單位，上繳部分收益。

“從遠期目標(biāo)考慮，所有各級政府出資的企業(yè)包括直接出資和間接出資，都應(yīng)納入上繳國有資本經(jīng)營預(yù)算的范圍，以建立一個完整的國有資本經(jīng)營預(yù)算體系。這還包括建立與公共預(yù)算及社會保障預(yù)算的通道，以及中央、地方的國有資本預(yù)算的上下級轉(zhuǎn)移支付通道?！必斦坑嘘P(guān)人士表示。

擴大收繳

央企向財政上繳紅利的試點改革，醞釀于2006年秋。第二年5月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，當(dāng)年10月，財政部開始了第一次向央企收繳紅利的試點。

在試點階段，財政部和國資委聯(lián)合發(fā)布《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》。國有資本收益是依照國企及國有控股集團上一年實現(xiàn)的利潤按比例征收，例如，2008年國有資本經(jīng)營預(yù)算收入，是收取2007年實現(xiàn)的國有資本收益。這一辦法還按行業(yè)將央企劃分為三類，按不同比例征收:第一類為資源型企業(yè)，如煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等，征收比例為10%;第二類為一般競爭性企業(yè)，如鋼鐵、運輸、電子、貿(mào)易、施工等，征收比例為5%;第三類為軍工企業(yè)、轉(zhuǎn)制科研院所企業(yè)，暫緩三年上繳。

據(jù)財政部企業(yè)司有關(guān)人士介紹，2007年試點之初，只有國資委直接管轄范圍之內(nèi)的116家央企，當(dāng)年減半收取的紅利在140億元左右。2008年，中國煙草總公司被納入這一框架，上繳紅利80多億元。當(dāng)年收取的紅利部分達440億元。今年，財政部預(yù)計收取的紅利在385億元左右。其中，中國煙草總公司預(yù)計可上繳紅利約110億元，中石油和中移動則預(yù)計各上繳的紅利均約70億元。連續(xù)兩年來，這三家企業(yè)作為上繳紅利的“大戶”，占到總數(shù)的九成。

收繳范圍有限和比率較低，是國有資本經(jīng)營預(yù)算遠遠低于預(yù)期的兩大原因。

目前，國有及國有控股企業(yè)共12萬多戶，國資委管理的是136家中央企業(yè)及各級地方國企;在國資委監(jiān)管范圍之外的還有五大類國企，包括80多個中央部門下屬的6000多家國企，中央一級約30多家國有金融企業(yè)，以及鐵路、煙草、郵政和科教文衛(wèi)等行政事業(yè)單位下屬的非經(jīng)營性轉(zhuǎn)經(jīng)營性國企。目前，除了中國煙草總公司，這些企業(yè)的稅后利潤，均留在企業(yè)內(nèi)部作為自有發(fā)展基金，尚未納入收繳紅利的框架。

國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入來源主要依賴于央企，而央企前十名企業(yè)(大部分屬于壟斷性國企)的利潤總和占到136家央企利潤總額的80%左右。

近年來，隨著中資銀行股權(quán)價值的飆升，國有金融企業(yè)的國有資本經(jīng)營收益，日益成為關(guān)注的熱點。金融危機令全球銀行洗牌，工行、建行、中行市值排名全球前三甲，工行以2008年度稅后利潤1108億元的成績，成為全球最賺錢銀行。中國投資有限公司的全資子公司中央?yún)R金公司，作為這些機構(gòu)的主要出資人，近年來所獲分紅逾千億元。

對此，財政部人士表示，下一步首先要考慮將國有金融企業(yè)也納入國有資本預(yù)算，其利潤上繳的方式方法還在研究之中。

財政部考慮納入上繳紅利范疇的其他企業(yè)，還將包括類似中國煙草總公司的鐵道部、郵政總公司等部委所屬企業(yè);進而隨著行政事業(yè)單位改革，收繳范圍將依次推進到各部委下屬事業(yè)單位的企業(yè)及子企業(yè)，比如北大青鳥集團、清華大學(xué)下屬的企業(yè)集團、中科院下屬的聯(lián)想控股公司等經(jīng)營性企業(yè)，以期建立一個完整的國有資本經(jīng)營預(yù)算體系。

“最終目標(biāo)是，只要是國有出資的企業(yè)，無論是直接還是間接，都應(yīng)納入上繳收益的范圍?！鄙鲜鋈耸勘硎?。

相較現(xiàn)實而言，這一圖景頗為遠大。國有資本經(jīng)營預(yù)算的啟動，結(jié)束了國企13年不繳紅利的時代，但在試點期間上繳比例最高只有10%，這被認(rèn)為，對于連年利潤創(chuàng)新高的國企，有關(guān)部門為確保試點成功，做了很大讓步。

在很多專家看來，10%的比例明顯偏低。國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長張文魁認(rèn)為，“如果按照國際上或者是國內(nèi)民營企業(yè)的一些分紅，一般成長型企業(yè)是10%-20%，成熟型企業(yè)是50%，國有企業(yè)折中一點，可以取個中間數(shù)?！?/p>

面對外界的質(zhì)疑之聲，國資委主任李榮融今年4月在亞洲博鰲論壇上回應(yīng)稱，中石油、中石化、中移動等10%的上繳比例只是起步，“未來會逐步提高上繳收益的比例?！?/p>

財政部企業(yè)司有關(guān)人士明確告訴《財經(jīng)》記者，下一步將根據(jù)國企改革和經(jīng)濟發(fā)展需要，研究提高上繳收益的比例。

模糊的角色

今年是中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算試點的第三年。與2008年相比，2009年央企的紅利征收略有異樣。

早在今年4月，國資委收益管理局已要求央企于當(dāng)月末上報2008年度的國有資本收益。國資委新設(shè)的收益管理局于2009年1月剛組建完成，承擔(dān)組織央企上繳國有資本收益及國有資本經(jīng)營預(yù)決算編制和執(zhí)行等有關(guān)工作。按正常程序，2008年年底以前，央企及國資委應(yīng)將所編制的國有資本經(jīng)營預(yù)算建議草案報財政部。經(jīng)國務(wù)院批復(fù)后，次年3月通過人大審核。

2007年是1978年改革開放以來，央企實現(xiàn)利潤額最大的一年。按照有關(guān)規(guī)定，申報收益的工作應(yīng)在5月完成，而直到8月，有關(guān)工作才剛啟動不久。

據(jù)接近國資委的人士透露，一是因為企業(yè)收益下滑，央企對這一工作并不積極;二是由于機構(gòu)設(shè)置剛剛完成不久，國資委內(nèi)部協(xié)調(diào)機制尚未理順，使得國資委在這一制度中的角色尚有些模糊。

2008年，央企利潤下滑了30%。這是中央企業(yè)自2002年以來利潤首次下滑，原因是受到重大自然災(zāi)害、政策性虧損和國際金融危機等多重因素的影響。其中，電力、石油、石化等行業(yè)政策性虧損達2660多億元。

借此機會，一些強勢央企借由各種渠道發(fā)聲，認(rèn)為2008年經(jīng)濟運行下滑導(dǎo)致央企利潤減少，2009年經(jīng)濟低迷將使央企經(jīng)營困難，紅利征收比例應(yīng)該降低或暫停征收。

受多種因素影響，財政部預(yù)計2009年征收的紅利將有所縮水。但國資委數(shù)據(jù)表明，2008年國資委所轄央企實現(xiàn)利潤6652.9億元，如果剔除政策性虧損原因，央企去年實現(xiàn)利潤和2007年的9968.5億元基本持平。其中中石油2008年度凈利潤1144.31億元，仍然保住了“亞洲最賺錢企業(yè)”的稱號。中移動2008年盈利1127.93億元，成為全球最賺錢電信公司。

目前，所有中央直管企業(yè)的財務(wù)隸屬關(guān)系在財政部單列，資產(chǎn)關(guān)系則在國資委，所有預(yù)算資金的支出和上繳不通過國資委，賬戶均設(shè)在財政部。

在改革之初，國資委曾有意主導(dǎo)國有資本預(yù)算，作為國有資本運營的資金來源。但國資委最終未獲得直接授權(quán)，只是在國有資本預(yù)算中承擔(dān)督促國企上繳紅利之責(zé)，在支出時對財政部有建議權(quán)。

國資委這一角色的落差，其實和國資委本身的定位息息相關(guān)。國資委近年在推進國有經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局上，主要側(cè)重于微觀調(diào)控，比如培育80家至100家具有國際競爭力的大企業(yè)集團，但在如何實現(xiàn)“國退民進”，以及國有企業(yè)究竟應(yīng)在經(jīng)濟中扮演何種角色等問題上，缺乏統(tǒng)一的宏觀戰(zhàn)略的研究和調(diào)整規(guī)劃。

“從組織形式的角度減少企業(yè)數(shù)目過于簡單，更重要的是從資本布局進行資源配置?！币晃粐Y研究專家稱，國資委應(yīng)當(dāng)著眼于哪些行業(yè)有繼續(xù)投入的必要，哪些行業(yè)需要退出;更重要的是，應(yīng)當(dāng)明確國企存在的目的是什么，是以利潤最大化為目標(biāo)，還是以公共服務(wù)為目標(biāo)?！霸谑澜绺鲊^的‘國有企業(yè)’中，相當(dāng)大一部分是以公益性為經(jīng)營目標(biāo)，是為全民提供福利性的服務(wù)，而非追逐利潤?！?/p>

國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入包括:國有獨資企業(yè)上繳國家的利潤，國有控股、參股企業(yè)國有股權(quán)(股份)獲得的股利、股息，企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)(含國有股份)轉(zhuǎn)讓收入，以及扣除清算費用的清算收入。據(jù)財政部人士介紹，目前國有資本經(jīng)營預(yù)算90%來源于央企上繳的稅后利潤，股利、股息只涉及八家國有控股或參股企業(yè)，如南方電網(wǎng)、廣東核電、上海貝爾等。

在一些屬于國資委監(jiān)管但并不為財政部直接持有股份的國有控股或參股企業(yè)里，紅利的征收則更加困難。例如南方電網(wǎng)，如何上繳紅利，尚存在著一些觀念和執(zhí)行上的難題。

錢到哪里去

試點三年以來，錢從哪里來，到哪里去——紅利支出的透明度亦成為外界關(guān)注的焦點。2007年、2008年兩年間，財政部共計收取國有資本經(jīng)營收益584億元，目前節(jié)余12億元。

2008年11月底，國資委首次公開對2008年國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的用途。公開資料顯示，該支出總額547.8億元，基本全部重新投向了當(dāng)時出現(xiàn)了流動性困難或受到自然災(zāi)害打擊的一些央企，包括東航和南航、大唐電力、國家電網(wǎng)公司等。

據(jù)財政部人士介紹，除南航、東航的注資是國務(wù)院常務(wù)會議直接決定，其余支出程序均按照國務(wù)院有關(guān)26號文以及編制預(yù)算支出的專門辦法來執(zhí)行，即企業(yè)先上報自己的預(yù)算支出計劃至國資委，國資委審核后由財政部綜合平衡。“總的原則，就是符合國家宏觀政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本原則。”他說。

兩家新設(shè)重點央企的部分資本金，也來自國有資本經(jīng)營預(yù)算。2007年5月，由國務(wù)院和中核集團等四家國企共同出資組建的國家核電技術(shù)有限公司，注冊資本為人民幣40億元。其中，國務(wù)院出資24億元人民幣，占注冊資本的60%，其來源即是國有資本經(jīng)營預(yù)算資金。

2008年5月11日，中國商用飛機有限責(zé)任公司在上海成立，注冊資本190億元人民幣，國務(wù)院以現(xiàn)金出資60億元，占注冊資本的31.58%，其余出資來自中國航空工業(yè)第二集團公司等六家航空類大型國企。

國資委醞釀許久的新國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司“中國國新資產(chǎn)管理有限公司”，注冊資本擬為200億元，資金來源也將主要來自國有資本經(jīng)營預(yù)算，但注冊資本金擬以后逐年到位。

來自財政部的消息顯示，2008年，國有資本預(yù)算支出90%以上屬于資本性支出，包括支持企業(yè)走出去、災(zāi)后重建、節(jié)能減排，都是以注資央企的形式實施。2009年投資方向大體變化不大。

“目前，尚未建立國有資本經(jīng)營預(yù)算的披露制度，嚴(yán)格來說，最終應(yīng)向人大報告。”有關(guān)專家認(rèn)為。

國有資本經(jīng)營預(yù)算支出按照資金使用性質(zhì)，劃分為資本性支出、費用性支出和其他支出。資本性支出，即向新設(shè)企業(yè)注入國有資本金，向現(xiàn)有企業(yè)增加資本性投入，向公司制企業(yè)認(rèn)購股權(quán)、股份等方面的資本性支出;費用性支出，即彌補企業(yè)改革成本等方面的費用性支出;其他支出，即用于社會保障等方面的支出。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出只能按照當(dāng)年預(yù)算收入規(guī)模安排，不允許列赤字。

事實上，當(dāng)初社會輿論高度支持財政部向國有企業(yè)征收紅利，最主要是基于彌補社會保障缺口的理由。然而，目前來看，前兩年征收的500多億元中，絕少投向社保。

對此，有關(guān)部門解釋，一個完整的政府預(yù)算體系，包括公共財政預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算。中國現(xiàn)在尚未建立社會保障預(yù)算，也未建立國有資本經(jīng)營預(yù)算、公共預(yù)算和社會保障預(yù)算之間的通道。從今年6月重啟的國有股轉(zhuǎn)持到社?；鸬闹贫?，涉及資金近千億元，正常的做法，亦應(yīng)先納入國有資本預(yù)算收入，然后再走支出渠道進入社會保障預(yù)算?！?/p>