在2000億元注資爭(zhēng)議背后，中國(guó)究竟需要一個(gè)什么樣的政策性金融機(jī)構(gòu)?

幾乎一夜之間，中國(guó)進(jìn)出口銀行(下稱進(jìn)出口銀行)被推向了改革的風(fēng)口浪尖。“之前總有種被忽略的感覺?！币晃贿M(jìn)出口銀行人士如此形容其近乎有些受寵若驚的感受。

作為三大政策性銀行之一的進(jìn)出口銀行，在國(guó)家開發(fā)銀行(下稱國(guó)開行)于2008年富有爭(zhēng)議性地啟動(dòng)商業(yè)化改革后，曾確認(rèn)自己不會(huì)走同樣的道路，其改革進(jìn)程實(shí)際上一度停滯，亦少人關(guān)注。

今年2月，中國(guó)的進(jìn)出口貿(mào)易總額連續(xù)四個(gè)月出現(xiàn)嚴(yán)重下滑，比2008年同期下滑了約25%。中國(guó)人民銀行啟動(dòng)了進(jìn)出口銀行和中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司的改革。這兩家機(jī)構(gòu)，作為中國(guó)外經(jīng)貿(mào)支持體系的重要力量，承擔(dān)著實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略的重大職責(zé)。

8月5日，央行發(fā)布的《第二季度貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》透露，今年3月，央行會(huì)同有關(guān)部門成立了進(jìn)出口銀行和中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司改革工作小組，圍繞政策性金融機(jī)構(gòu)職能定位、業(yè)務(wù)范圍、風(fēng)險(xiǎn)控制、治理結(jié)構(gòu)等主要問題深入調(diào)研，推動(dòng)兩家機(jī)構(gòu)扎實(shí)進(jìn)行內(nèi)部改革，促進(jìn)其不斷改進(jìn)政策性金融服務(wù)。

內(nèi)外環(huán)境的變化，使得進(jìn)出口銀行的改革如箭在弦上，并需要從國(guó)家戰(zhàn)略層面，重新梳理模糊的政策性金融體系框架。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者從有關(guān)部委了解到的消息，央行此次提出了一個(gè)對(duì)進(jìn)出口銀行注資2000億元的草案。而此前，進(jìn)出口銀行自己預(yù)計(jì)，財(cái)政部認(rèn)可的注資規(guī)模不過在400億元左右。

迄今，對(duì)該行注資多少、由誰(shuí)注資、選擇何種風(fēng)險(xiǎn)約束模式，成為各有關(guān)部委內(nèi)部爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。

“相比發(fā)達(dá)國(guó)家，政策性金融與商業(yè)性金融如何區(qū)分，在轉(zhuǎn)軌國(guó)家更為模糊。關(guān)鍵是最高立法當(dāng)局對(duì)此如何定位。應(yīng)通過立法將這些問題明確下來(lái)，賦予政策性金融相應(yīng)業(yè)務(wù)權(quán)利，做到有法可依，許多矛盾才能迎刃而解?！笔澜玢y行東亞太平洋金融發(fā)展局首席金融專家王君稱。

注資之辯

中國(guó)進(jìn)出口正成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中最為疲弱的“一駕馬車”。

據(jù)海關(guān)總署發(fā)布的信息，中國(guó)的進(jìn)出口貿(mào)易自2008年10月開始經(jīng)過五個(gè)月下滑后，近幾個(gè)月有所反彈，但全年出口額很難實(shí)現(xiàn)正增長(zhǎng)。今年1月至7月，對(duì)外貿(mào)易累計(jì)進(jìn)出口總值較去年同期下降22.7%。

在一季度出口持續(xù)下滑的數(shù)據(jù)公布后，國(guó)務(wù)院在今年4月組織召開了“421”專項(xiàng)工作會(huì)議，專門針對(duì)機(jī)電出口企業(yè)所面臨的問題，初步確定了對(duì)這一行業(yè)421億美元合同金額的相關(guān)企業(yè)，提供政策支持。

該會(huì)由商務(wù)部牽頭，參加者有央行、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司、進(jìn)出口銀行等。自1995年以來(lái)，機(jī)電產(chǎn)品出口一直年均增速在30%以上，穩(wěn)居中國(guó)第一大類出口產(chǎn)品地位，機(jī)電產(chǎn)品出口額占全部出口額的50%以上，是外貿(mào)出口的“火車頭”。

隨后的5月27日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出外貿(mào)出口“保份額”的六項(xiàng)穩(wěn)定外需政策，將“落實(shí)大型成套設(shè)備出口融資、保險(xiǎn)專項(xiàng)資金安排”列入第一項(xiàng)。

所有這些政策，都指向了主辦出口融資的進(jìn)出口銀行。在世界貿(mào)易組織框架下，嚴(yán)格禁止各種形式的政府補(bǔ)貼，但默許進(jìn)出口政策性金融的存在與支持，這從而成為各國(guó)間的一個(gè)特殊競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。

今年二季度，進(jìn)出口銀行的貸款迅速膨脹，上半年比去年同期增長(zhǎng)129.9%，高于去年全年貸款總額。與此同時(shí)，進(jìn)出口銀行資本金不足、缺乏明確的資本金補(bǔ)充機(jī)制的問題也越發(fā)凸顯。

資本充足率為-0.11%，這是2005年末按上報(bào)銀監(jiān)會(huì)的口徑，進(jìn)出口銀行的資本充足率數(shù)據(jù)。從公開數(shù)據(jù)看，進(jìn)出口銀行1994年成立時(shí)注冊(cè)資本為33.8億元，2000年財(cái)政又追加其資本金至50億元，此后，進(jìn)出口行再未獲增資。

2008年，進(jìn)出口銀行表內(nèi)外貸款余額首次突破6000億元、資產(chǎn)總額首次突破7000億元，資本金缺口已越發(fā)嚴(yán)重。

目前，進(jìn)出口銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行都沒有根據(jù)貸款五級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)提足呆壞賬準(zhǔn)備金。

截至2009年6月末，進(jìn)出口銀行不良貸款比率1.28%。但若提足撥備，該行將和農(nóng)發(fā)行一樣，面臨資本凈額為負(fù)數(shù)的窘境。另外，進(jìn)出口銀行的外匯資本金短缺更為嚴(yán)重，目前僅為3.1億美元。

進(jìn)出口銀行目前的資金來(lái)源，主要為在銀行間市場(chǎng)發(fā)行金融債券、央行再貸款及財(cái)政直接撥款。截至2008年12月31日，進(jìn)出口銀行累計(jì)發(fā)行人民幣金融債券7032.7億元，絕大部分在銀行間市場(chǎng)發(fā)行。

目前，各部門已對(duì)進(jìn)出口銀行注資達(dá)成一致建議，但爭(zhēng)議的焦點(diǎn)落在注資多少和由誰(shuí)注資上。

中國(guó)進(jìn)出口銀行行長(zhǎng)李若谷在今年全國(guó)“兩會(huì)”期間接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，如果按照8%的資本充足率標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)提撥備以后，該行需要的注資大約為400億元。這個(gè)數(shù)目與財(cái)政部認(rèn)可的口徑相近。

央行此次提出的2000億元注資計(jì)劃，則有其一番考慮。政策性銀行由于不上市，沒有ROE(凈資產(chǎn)收益率)的指標(biāo)約束，注資2000億元可以降低外匯儲(chǔ)備激增的壓力，亦為進(jìn)出口銀行未來(lái)的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，順應(yīng)當(dāng)前“保外需”的政策需要和未來(lái)“走出去”的戰(zhàn)略部署。今年上半年，中國(guó)的外匯儲(chǔ)備再創(chuàng)新高，已達(dá)2.1萬(wàn)億美元。

隨之而來(lái)的問題是，應(yīng)由誰(shuí)注資進(jìn)出口銀行。一旦明確強(qiáng)化政策性銀行的政策性，那么作為國(guó)家財(cái)政的延伸，順理成章地應(yīng)由財(cái)政部注資，但這種模式被認(rèn)為無(wú)法對(duì)其實(shí)行以資本充足率為核心的審慎性管理，難以建立有效的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。

如果按照以往慣例，則應(yīng)由匯金實(shí)施注資。不過匯金目前投資的重點(diǎn)是商業(yè)機(jī)構(gòu)，而政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是保本微利，與其自身目標(biāo)不無(wú)矛盾之處。

如果由央行注資，一方面，因未割斷政策性銀行資金與基礎(chǔ)貨幣的聯(lián)系，加大了對(duì)央行基礎(chǔ)貨幣的壓力;另一方面，央行作為股東和政策性銀行的角色如何定位，亦值得研究。

專家認(rèn)為，這些爭(zhēng)議的內(nèi)容并不是關(guān)鍵?！叭绻匀蝗狈γ鞔_的定位、戰(zhàn)略、目標(biāo)和程序設(shè)計(jì)，缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的所有者主持，難免陷入內(nèi)部人控制的窠臼，淪為一個(gè)臃腫的官僚機(jī)構(gòu)?！蓖蹙f。

政策性金融定位

1994年，國(guó)務(wù)院相繼成立了國(guó)家開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行，分別在支持國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)機(jī)電產(chǎn)品出口和支持國(guó)家糧食收購(gòu)方面發(fā)揮作用。但到了2007年，財(cái)務(wù)指標(biāo)最好、擴(kuò)張最為激進(jìn)的國(guó)家開發(fā)銀行進(jìn)行了商業(yè)化改革，實(shí)際上已經(jīng)不再有政策性銀行的頭銜;農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行則由于業(yè)務(wù)單一、經(jīng)營(yíng)不利，并無(wú)顯著作為。

進(jìn)出口銀行則一直規(guī)模較小，僅有開行的十分之一。

自成立以來(lái)，進(jìn)出口銀行業(yè)務(wù)范圍逐步擴(kuò)大，1995年開始承擔(dān)中國(guó)對(duì)外發(fā)展援助和對(duì)外優(yōu)惠貸款。1996年承擔(dān)外國(guó)政府貸款的轉(zhuǎn)貸款業(yè)務(wù)，1999年開始對(duì)外工程承包貸款和高新技術(shù)產(chǎn)品出口貸款，2000年開始支持“走出去”企業(yè)的對(duì)外投資貸款。目前其支持的出口目標(biāo)市場(chǎng)，已經(jīng)達(dá)到108個(gè)國(guó)家和地區(qū)。

2007年，進(jìn)出口銀行業(yè)務(wù)模式有所轉(zhuǎn)變，由單純經(jīng)營(yíng)政策性業(yè)務(wù)，向兼營(yíng)政策性業(yè)務(wù)和自營(yíng)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變。2008年，進(jìn)出口銀行自營(yíng)業(yè)務(wù)盈利完全覆蓋了政策性業(yè)務(wù)虧損，首次實(shí)現(xiàn)保本微利，2008年全年實(shí)現(xiàn)稅后盈利1.996億元。

所謂自營(yíng)性業(yè)務(wù)，指不帶有財(cái)政補(bǔ)貼、自負(fù)盈虧的業(yè)務(wù)。今年年初，李若谷告訴《財(cái)經(jīng)》記者，進(jìn)出口銀行已經(jīng)按照商業(yè)銀行模式設(shè)置內(nèi)控機(jī)制，不良資產(chǎn)已從其上任時(shí)的90多億元下降到70億元左右。

據(jù)接近央行和財(cái)政部的人士透露，在業(yè)務(wù)范圍方面，將明確進(jìn)出口銀行從原來(lái)政策性業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榧鏍I(yíng)政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)，并采用分賬管理的形式。這將與國(guó)開行商業(yè)化改革途徑迥異。但這些原則未界定政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍，亦未明確在自營(yíng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域與商業(yè)銀行有業(yè)務(wù)交叉的情況下，如何避免不公平競(jìng)爭(zhēng)。

事實(shí)上，在國(guó)開行商業(yè)化轉(zhuǎn)型之前，三家政策性銀行都已有明顯的商業(yè)化傾向。1998年開始國(guó)開行倡導(dǎo)了市場(chǎng)運(yùn)作、保本微利的開發(fā)性金融，建立了政策性業(yè)務(wù)的商業(yè)模式，經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)大幅改善。但這逐漸引發(fā)商業(yè)銀行的質(zhì)疑，被認(rèn)為其拿國(guó)家信用籌集的低成本資金與商業(yè)銀行展開不公平競(jìng)爭(zhēng)。

另外，政策性金融機(jī)構(gòu)的貸款利率通常比商業(yè)銀行同期貸款利率優(yōu)惠。據(jù)國(guó)開行國(guó)際金融局有關(guān)人士介紹，在出口信貸方面，進(jìn)出口銀行的優(yōu)惠貸款業(yè)務(wù)利率，可比一般的商業(yè)貸款業(yè)務(wù)利率低一半。

目前，進(jìn)出口銀行的信貸業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)以出口賣方信貸為主，即向國(guó)內(nèi)的出口企業(yè)提供貸款支持。隨著進(jìn)出口銀行的業(yè)務(wù)擴(kuò)張，特別是自營(yíng)業(yè)務(wù)的大力發(fā)展，與商業(yè)銀行必定有更多重合之處，即便進(jìn)出口銀行不會(huì)追逐利潤(rùn)最大化，同國(guó)開行一樣奉行“保本微利”，但在爭(zhēng)奪客戶資源方面，必然會(huì)重蹈當(dāng)年國(guó)開行被“群起而攻之”的尷尬境地。

銀監(jiān)會(huì)人士對(duì)此指出，問題根源在于，中國(guó)的政策性銀行立法一直處于空白狀態(tài)，對(duì)政策性銀行經(jīng)營(yíng)范圍、運(yùn)行規(guī)則、違規(guī)處罰等都沒有明確規(guī)定。政策性銀行在無(wú)制度約束的情況下運(yùn)行，具有明顯的缺陷:一是使政策性銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)“摸著石頭過河”;二是使其監(jiān)管無(wú)法可依、流于形式，一些問題長(zhǎng)期得不到暴露，隱藏著極大的金融風(fēng)險(xiǎn);三是制約政策性銀行職能發(fā)揮和自身發(fā)展。

財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康則認(rèn)為，打造規(guī)范的政策性金融體系，首先需要明確政策性金融的職能定位，包括設(shè)定其合理目標(biāo)、政府監(jiān)管部門的正確定位、不同的政策性金融機(jī)構(gòu)之間如何分工等，在政策性金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)、財(cái)政和企業(yè)四者之間，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。■