政府作為金融與非金融資產(chǎn)的主要持有者、金融政策的制定者和金融市場的監(jiān)管者，是關(guān)聯(lián)交易和系統(tǒng)性風(fēng)險的重大來源，這是在中國構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管體系必須面對的問題

這場金融危機(jī)發(fā)生以來，宏觀審慎問題成了熱門話題。人們認(rèn)識到，即使單個金融機(jī)構(gòu)是穩(wěn)健的，集合的后果也有可能是災(zāi)難性的。例如，單個金融機(jī)構(gòu)為控制風(fēng)險或提高流動性而出售資產(chǎn)有可能是審慎的，但多數(shù)金融機(jī)構(gòu)這樣做，則會導(dǎo)致資產(chǎn)價格下跌，進(jìn)而引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。在經(jīng)濟(jì)繁榮時期，大多數(shù)企業(yè)都顯得很有資信。從單個金融機(jī)構(gòu)的角度看問題，此時擴(kuò)大信貸規(guī)模顯然是理性的和審慎的;但所有金融機(jī)構(gòu)都如法炮制，則導(dǎo)致信貸快速擴(kuò)張，資產(chǎn)泡沫集聚，乃至通貨膨脹上升。在這種情況下，單個金融機(jī)構(gòu)收緊信貸政策同樣是審慎的，但如果大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)都這樣做，其結(jié)果必然是更快地將經(jīng)濟(jì)引入衰退。

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宏觀審慎監(jiān)管是以制度和措施防控系統(tǒng)性風(fēng)險，其概念并不復(fù)雜，復(fù)雜的是實(shí)踐。如何識別和度量系統(tǒng)性風(fēng)險，如何防止風(fēng)險在不同地域、國家、市場和機(jī)構(gòu)之間傳遞?如何實(shí)現(xiàn)各類宏觀審慎當(dāng)局之間的協(xié)調(diào)與信息共享?如何在各國監(jiān)管當(dāng)局之間形成有效的分工合作?這些都是實(shí)在的問題。歐美各國正在醞釀的監(jiān)管改革，也許能率先摸索出辦法。

需要指出的是，與發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家相比，包括逆周期資本管制在內(nèi)的宏觀審慎問題在中國有不同含義。在市場主導(dǎo)條件下，繁榮時期增加資本金要求，就像給經(jīng)濟(jì)安裝了限速器，可以防止過度擴(kuò)張和通脹。但在政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的條件下，有沒有這種裝置不是本質(zhì)，更起作用的是政府的號召。發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，關(guān)注金融機(jī)構(gòu)倒閉給經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)面沖擊。在中國，金融機(jī)構(gòu)倒閉不是現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險。具有系統(tǒng)性風(fēng)險的金融機(jī)構(gòu)“太大而不倒”或者“太關(guān)聯(lián)而不倒”，即使在市場經(jīng)濟(jì)國家，也未能例外。而在中國，不但有“大而不倒”，也有“小而不倒”，還有“少而不倒”;沒有人相信政府會任憑經(jīng)營失敗的銀行倒閉而坐視不管。就是那些完全私有的銀行，包括農(nóng)信社在內(nèi)，也不會輕易倒閉。這種信念早已深入人心，沒有人擔(dān)心會發(fā)生大規(guī)模存款擠兌或者銀行倒閉。

但金融機(jī)構(gòu)不倒閉不等于沒有系統(tǒng)性風(fēng)險和金融危機(jī)，只是表現(xiàn)形式不同。中國在過去十多年里，用于挽救各類失敗的金融機(jī)構(gòu)而付出的代價，占GDP的比重在世界上數(shù)一數(shù)二。如果英美國家也同樣慷慨地救助金融機(jī)構(gòu)，雷曼兄弟們也不是非關(guān)門不可。如此說來，不能以金融機(jī)構(gòu)是否倒閉來判斷系統(tǒng)性風(fēng)險。中國金融的系統(tǒng)性風(fēng)險，當(dāng)前主要表現(xiàn)在快速膨脹的資產(chǎn)泡沫，包括高得離譜的房地產(chǎn)價格，其根源是政策風(fēng)險。政府作為金融與非金融資產(chǎn)的主要持有者、金融政策的制定者和金融市場的監(jiān)管者，是關(guān)聯(lián)交易和系統(tǒng)性風(fēng)險的重大來源，這是在中國構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管體系必須面對的問題。

宏觀審慎的基礎(chǔ)是微觀審慎。說到底，只有真正穩(wěn)健的金融機(jī)構(gòu)，才有能力和動力高效率、低成本地提供金融服務(wù)和有效地控制風(fēng)險。這次金融危機(jī)中一些金融機(jī)構(gòu)失敗了，有的倒閉了。但是，經(jīng)過建設(shè)性的毀滅，那些重新站起來的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)該更具有競爭力。與這些在市場經(jīng)濟(jì)條件下有明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系的金融機(jī)構(gòu)相比，中國的金融機(jī)構(gòu)大多還是政府控股，或雖然私人所有但仍由政府主導(dǎo)，仍然具有明顯的同質(zhì)性和盲目性，在公司治理和風(fēng)險控制方面還有很多欠缺。它們在沒有提供令人滿意的金融服務(wù)的同時，還在頻繁地因操作風(fēng)險而產(chǎn)生巨額損失。雖然大型國有銀行的改革和重組取得了階段性的成果，但還有政策性銀行、資產(chǎn)管理公司以及由地方政府主導(dǎo)的金融機(jī)構(gòu)(包括城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社)沒有取得改革的突破。在發(fā)達(dá)國家探索宏觀審慎制度的時候，中國還不得不繼續(xù)微觀審慎領(lǐng)域未完成的改革。

防范系統(tǒng)性風(fēng)險和建立宏觀審慎框架，需要有效的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。而中國目前還面臨著改革金融監(jiān)管制度的艱巨任務(wù)。自從2003年實(shí)現(xiàn)金融分業(yè)監(jiān)管格局以來，銀行、保險、證券三家監(jiān)管當(dāng)局在很多領(lǐng)域都取得了長足的進(jìn)步，但還不能說實(shí)現(xiàn)了有效的監(jiān)管。2003年中央金融工委解散以后，這些監(jiān)管當(dāng)局都在各自的行業(yè)接收了一些中小金融機(jī)構(gòu)的“上級主管功能”，包括黨的關(guān)系。憑借這種關(guān)系，監(jiān)管當(dāng)局可以直截了當(dāng)?shù)馗深A(yù)這些機(jī)構(gòu)的內(nèi)部事務(wù)，包括向其派遣管理人員。這種現(xiàn)象在全世界都已經(jīng)非常罕見。即使是沒有直接組織關(guān)系的金融機(jī)構(gòu)，仍然是政府所有或受政府控制。很多時候，說不清這些監(jiān)管當(dāng)局是從監(jiān)管的角度還是所有者的角度施加影響，也難以檢驗其監(jiān)管政策和行為的真正效果。

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此外，監(jiān)管者還擔(dān)負(fù)著促進(jìn)各自行業(yè)的金融改革與發(fā)展的任務(wù)。這些任務(wù)，與金融監(jiān)管的核心職能也具有內(nèi)在的沖突和矛盾。而2007年以后將三家監(jiān)管當(dāng)局重新納入公務(wù)員薪酬體系，是金融監(jiān)管組織改革的倒退，使得原本匱乏的監(jiān)管資源更加拮據(jù)。更為要緊的是，這三家監(jiān)管當(dāng)局在日常運(yùn)作中并無真正的獨(dú)立性，也沒有必要的法律保護(hù)，權(quán)威性和威懾力得不到保證。監(jiān)管者與被監(jiān)管者和政府的這種親密舒適關(guān)系，不利于金融機(jī)構(gòu)提高創(chuàng)新能力和競爭力。從長遠(yuǎn)來看，這種制度安排是金融系統(tǒng)性風(fēng)險的根源。

中國雖然在法律上實(shí)行金融分業(yè)經(jīng)營，但實(shí)際上混業(yè)經(jīng)營已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)大的程度。不僅銀行、保險、證券之間互相滲透，而且由產(chǎn)業(yè)集團(tuán)主導(dǎo)的混合型金融集團(tuán)已經(jīng)越來越活躍。法律歸法律。差不多每家大銀行都開辦了投資銀行業(yè)務(wù)，直接辦起了全功能銀行。相比之下，中國還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有與之適應(yīng)的金融集團(tuán)監(jiān)管體系。三家金融監(jiān)管當(dāng)局之間的協(xié)調(diào)與信息共享、監(jiān)管當(dāng)局與中央銀行和其他宏觀審慎部門之間的協(xié)調(diào)與信息共享，仍然限于表面化和形式主義，缺乏實(shí)際效果。2003年以后三家監(jiān)管當(dāng)局之間的季度聯(lián)席會議，僅僅開過幾次，并且沒有貨幣當(dāng)局的參與。

中央銀行在宏觀審慎監(jiān)管體系中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。這是因為，單個的金融監(jiān)管當(dāng)局，主要的任務(wù)是維護(hù)具體的金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營，因此其本質(zhì)屬于微觀審慎的范疇。這些機(jī)構(gòu)雖也涉及一部分宏觀審慎職能，例如逆周期資本金管制，以及對金融機(jī)構(gòu)同類組的某些監(jiān)管政策等，但終究不會有整體圖景。而中央銀行的貨幣政策功能、支付清算體系功能都使其處于維護(hù)宏觀審慎、防范系統(tǒng)性風(fēng)險的獨(dú)特地位。

令人遺憾的是，2003年將銀行監(jiān)管功能剝離出來以后，中央銀行仍然主動介入大量而具體的監(jiān)管事務(wù)。中央銀行實(shí)行的有差別的存款準(zhǔn)備金制度和信貸政策，從性質(zhì)上屬于微觀審慎領(lǐng)域。而最具有宏觀審慎性質(zhì)的金融穩(wěn)定職能，雖然寫進(jìn)了修改后的中央銀行法，但迄今沒有明顯建樹。金融穩(wěn)定部門主要忙于為失敗的金融機(jī)構(gòu)埋單，并無與其職能相匹配的權(quán)力 和能力。中央銀行曾經(jīng)力推的存款保險制度，幾經(jīng)周折之后沒有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。要從根本上提高貨幣當(dāng)局的權(quán)威性和可信度，尤其是要發(fā)揮中央銀行在維護(hù)金融穩(wěn)定方面的重要作用，還需要做出切實(shí)的努力。

隨著國際金融監(jiān)管制度改革的步伐加快，中國面臨的壓力會加大。中國除了繼續(xù)推進(jìn)改革，在改革中防范系統(tǒng)性風(fēng)險和構(gòu)建宏觀審慎功能，沒有其他選擇。簡單地把金融監(jiān)管當(dāng)局合并組建綜合的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在導(dǎo)致高昂的行政成本的同時，不會達(dá)到目的。并且在實(shí)際操作上，把已經(jīng)分開的監(jiān)管當(dāng)局再合并到一起，難度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于當(dāng)初的分拆。目前最現(xiàn)實(shí)也是最緊迫的任務(wù)，是在現(xiàn)有的框架基礎(chǔ)上，建立一個高水平的金融委員會，專司宏觀審慎監(jiān)管和維護(hù)金融穩(wěn)定的功能。這樣的一個委員會，既可以把國務(wù)院從繁重的協(xié)調(diào)任務(wù)中解脫出來，又可以讓行業(yè)監(jiān)管當(dāng)局專心致志地改善微觀審慎監(jiān)管，還可以超越目前監(jiān)管當(dāng)局之間以及與中央銀行之間協(xié)調(diào)與信息共享的障礙，高屋建瓴、高瞻遠(yuǎn)矚地分析、監(jiān)控所有可能導(dǎo)致體系性風(fēng)險的機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品、工具、市場和交易行為。金融委員會的職能，還應(yīng)該包括開發(fā)和建立宏觀審慎的工具、標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)，并且對改善微觀審慎提出建設(shè)性意見和要求。■

作者為資深金融專家