放松管制、引進(jìn)競爭、降低成本、提高效率，是公用事業(yè)改革的大勢所趨

水價改革:公平的挑戰(zhàn)

水價改革在任何國家都具有很強的社會和政治影響，涉及補貼低收入家庭，社會收入再分配等一系列問題。經(jīng)合組織2003年的研究表明，各國在對水資源定價時，都采取措施保護(hù)弱勢群體利益。這大致可以分為收入支持和價格優(yōu)惠。

收入支持主要從收入角度解決個人消費者的承受力問題，包括水費減免、政府發(fā)放供水服務(wù)代金券等;而價格優(yōu)惠，西方國家較為普遍的做法是分類計價收費，通常分為三種形式:自主選擇計價、最低費用計價和特供計價。

英國Anglian水務(wù)采用了自主選擇性計價中的水表計量收費方式，把水價分為18種價格標(biāo)準(zhǔn)。接受救助的家庭可以從18個標(biāo)準(zhǔn)中，選擇對自己最有利的一種。

英格蘭和威爾士，則采用了封頂計價方式，低收入群體家庭交納水費時按實際用水量計量付費，或者不計量，按所在區(qū)域內(nèi)所有用戶的實際水費的平均值付費，任選其一。

特供計價是針對限定人群的一種計費方式。西班牙對退休人員家庭的水費每兩月計費一次，在兩月中前15噸水是免費的，超出15噸水之后的10噸水，按平均收費標(biāo)準(zhǔn)的66%收取水費，累計超出25噸的部分，則按市場的價格交納水費。

中國目前已實施的有累進(jìn)階梯水價、低保補貼和水費減免。這些措施所面臨的普遍問題是，大量的流動人口和農(nóng)民工，作為社會中最為弱勢的群體，往往沒有資格從其居留的地方政府獲得支持。

世界銀行高級環(huán)境專家謝劍博士在接受《財經(jīng)》記者采訪時表示，國際經(jīng)驗在水資源定價領(lǐng)域只能提供有限的借鑒。如何確保低收入群體用得起水，同時保證水資源在社會中的公平分配和經(jīng)濟的有效運行，是對政策制定者很大的挑戰(zhàn)。

天然氣:放松管制以促競爭

天然氣改革在發(fā)達(dá)國家已有一些普遍共識。促進(jìn)市場化、建立競爭性的市場，是天然氣行業(yè)快速發(fā)展、保證國家能源安全、保障消費者權(quán)益的必要條件。

美國是世界上最大、真正具競爭性的天然氣市場，已形成密集的管道網(wǎng)絡(luò)，任何來源的天然氣都可以銷售到任何管道的終端市場;天然氣批發(fā)、零售環(huán)節(jié)都引入競爭，終端用戶有權(quán)選擇供應(yīng)商。其定價分為市場定價和政府管制定價:天然氣輸送、儲存的價格和配氣公司對終端用戶的售氣價格受政府管制，其余部分由市場定價。

市場定價部分的短期價格由短期供需決定，而燃料之間的競爭和儲存對短期天然氣價格有重要影響;長期需求則取決于經(jīng)濟增長率、競爭性燃料的價格、終端使用技術(shù)以及能源使用上的環(huán)境限制等。

作為管制部分，美國大多數(shù)州的管道輸氣費、儲存費按照服務(wù)成本方法來定價。但由于這種方法不能促使管道公司降低成本、提高運營效率，有一些州采用了鼓勵性管道輸氣費方法，管道公司與其用戶共享效率提高帶來的收益。

促進(jìn)競爭，是發(fā)達(dá)國家天然氣行業(yè)普遍的發(fā)展趨勢。比如在運輸管道之間引入競爭，授予兩個或兩個以上的管道公司承擔(dān)同一地區(qū)供氣權(quán)利，或者是拆分現(xiàn)有管道公司。

更重要的是，發(fā)達(dá)國家還制定了實施強制性的第三方準(zhǔn)入條款，在政府必須授予某個運輸公司建設(shè)和經(jīng)營某條管道的特許權(quán)時，附加第三方準(zhǔn)入條款，以避免壟斷經(jīng)營的管道公司形成不正當(dāng)競爭。

這些仍不足以保證完全競爭的市場。對于上下游一體化的天然氣公司，發(fā)達(dá)國家普遍通過結(jié)構(gòu)性措施來消除壟斷，即將管道所有權(quán)和天然氣所有權(quán)相分離、管道運輸業(yè)務(wù)與天然氣銷售業(yè)務(wù)相分離。

國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所一份報告建議，中國應(yīng)進(jìn)一步改革天然氣勘探開發(fā)許可證的管理制度，放寬對外合作的產(chǎn)品分成合同條件，并加快引進(jìn)國外資源，全面放開天然氣上游市場。

另外，中國應(yīng)當(dāng)把行業(yè)的縱向拆分作為結(jié)構(gòu)調(diào)整重點，將天然氣長距離運輸和城市配氣等壟斷領(lǐng)域的經(jīng)營從上下游一體化的公司中分離，并加快制定第三方準(zhǔn)入的法律?！爸袊Y源品價格改革不簡單等同于價格國內(nèi)外接軌，重點應(yīng)放在引入競爭機制，打破行業(yè)壟斷，降低準(zhǔn)入門檻?！眹倚姓W(xué)院經(jīng)濟學(xué)部教授董小君告訴《財經(jīng)》記者。

電力改革:“沒有標(biāo)準(zhǔn)答案”

自上世紀(jì)80年代以來，全世界已有100多個國家陸續(xù)嘗試改革電力行業(yè)。不過，成功案例寥寥無幾，更沒有可以普遍適用的模式。

“從全世界范圍來看，在電力市場引入競爭機制，讓市場決定電價，仍是一個巨大的挑戰(zhàn)。電力市場改革是一場沒有標(biāo)準(zhǔn)答案的考試?！泵绹痉ú糠赐欣咕纸?jīng)濟研究集團(tuán)研究總監(jiān)羅素·彼特曼(Russell Pittman)告訴《財經(jīng)》記者。

當(dāng)前，電力行業(yè)大體有三種運行模式。一是以美國和英國為代表的高度市場化模式。其中，英國于1990年3月開始的電力私有化，成為日后各國借鑒的重要案例。

改革前，英格蘭和威爾士的發(fā)電、輸電和配電，都由國有的中央電力局及其下屬的地區(qū)供電局管理，屬于國有壟斷性經(jīng)營。改革后，英國建立了國家參股的發(fā)電公司，引入了私人發(fā)電企業(yè);同時，成立了國家電網(wǎng)公司，主營輸電業(yè)務(wù);此外，還建立電力交易市場，讓供電公司、批發(fā)商、零售商及用戶電力進(jìn)行交易。通過這些改革，英國在發(fā)電、輸電、配電和售電四個環(huán)節(jié)打破垂直一體化的壟斷局面，引入私有化和競爭。

與英國不同，法國對電力改革一直持消極態(tài)度。目前，法國電力公司仍是100%的國營企業(yè)，負(fù)責(zé)全法國的發(fā)電和輸配電業(yè)務(wù)，占發(fā)電市場的93%及配電市場的95%。不過，法國任何電價上調(diào)都必須獲得法國電力監(jiān)管委員會的同意。

日本則選擇了另一條道路。1995年，日本開始電力改革。先是引入獨立發(fā)電商，之后又在電力零售行業(yè)引入競爭。最終，日本形成十大區(qū)域性垂直壟斷的私有化電力公司。

不少人認(rèn)為，市場化是電力市場改革的方向，但有研究表明，放松電力市場監(jiān)管，并不總能提高效率和降低消費成本。密歇根州立大學(xué)公用事業(yè)研究中心高級研究員肯·露絲(Ken Rose)的一項研究表明，2002年到2006年間，在美國已經(jīng)放松監(jiān)管的州里，電力價格上漲了36%，而沒有放松管制的州只上漲了21%。

而加州電力危機，更是將電力改革不當(dāng)?shù)奈ｋU暴露得淋漓盡致。1996年，美國加利福尼亞州開始電力市場改革，這曾被視為解除電力管制的典范。然而，2000年這場改革陷入危機，三家大型電力企業(yè)的債務(wù)高達(dá)100億美元，其中的兩家基本處于倒閉狀態(tài)，加州出現(xiàn)大面積居民斷電。

加州的電力危機，既有高溫的原因，也有監(jiān)管不力、人為投機的因素。日后因財務(wù)丑聞倒閉的安然公司，就是諸多投機商之一。“加州電力危機之后，許多州的電力改革開始放緩。大家都擔(dān)心，是否會有下一個加州?！绷_素·彼特曼稱。

“電力改革， 要避免自然壟斷者濫用市場支配地位，防范發(fā)電廠商合謀等損害消費者的行為?！泵绹山?jīng)濟咨詢集團(tuán)長期研究能源行業(yè)的高級經(jīng)濟學(xué)家張艷華說，“同時要提高監(jiān)管制度的透明度，通過對電價的監(jiān)管來鼓勵電力企業(yè)提高效率。”■

本刊實習(xí)記者劉思恬、李墨君對此文亦有貢獻(xiàn)