擱置“輸配分開”和輸配電價改革，力推大用戶直購電改革和“煤電聯(lián)動”，難免陷入“循環(huán)上漲”的漩渦

8月上旬，一份關(guān)于近期能源資產(chǎn)產(chǎn)品價格改革進展的通報，一直占據(jù)著國家發(fā)改委網(wǎng)站的首要位置。通報里關(guān)于電價改革的部分，國家發(fā)改委表態(tài)稱，“按照既定的改革方向，繼續(xù)深化電價改革?！?/p>

據(jù)國家發(fā)改委介紹，今年上半年已經(jīng)積極推進上網(wǎng)電價、銷售電價等方面的價格改革。今后，國家發(fā)改委還將指導各地開展電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點;研究制定大型并網(wǎng)光伏電站標桿上網(wǎng)電價，完善生物質(zhì)發(fā)電價格機制;抓緊研究下發(fā)銷售電價分類結(jié)構(gòu)的指導辦法，減少交叉補貼;進一步規(guī)范電能交易價格管理辦法等。

“令人意外的是，業(yè)內(nèi)關(guān)注的電網(wǎng)企業(yè)輸配電價改革等內(nèi)容，并沒有納入近期的改革日程。”中國能源網(wǎng)信息總監(jiān)韓曉平告訴《財經(jīng)》記者。這意味著輸配電價改革出臺的日期被再次推遲。

所謂輸配電價改革，是指電網(wǎng)企業(yè)提供的電源接入、聯(lián)網(wǎng)、電能輸送和銷售服務(wù)的價格的總稱。這一改革原定與大用戶直購電的改革同步在今年中推出。但是，7月1日，國家電監(jiān)會、國家發(fā)改委等部委下發(fā)了《關(guān)于完善電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電試點工作有關(guān)問題的通知》，輸配電價的改革被暫時擱置。

不過，“煤電聯(lián)動”的改革方案，國家發(fā)改委價格司正在醞釀之中。國家發(fā)改委的一位相關(guān)負責人已經(jīng)將其定調(diào)，目前正在制定煤電價格聯(lián)動機制方案，將選擇適當?shù)臅r候“擇機出臺”。

電價“漲聲”何來

2004年，中國開始建立“煤電聯(lián)動”機制。按照這一機制，如果半年內(nèi)平均煤價比前一周期變化幅度達到或超過5%，電價也應(yīng)相應(yīng)調(diào)整。中國電力企業(yè)聯(lián)合會(下稱中電聯(lián))和煤炭行業(yè)協(xié)會分別負責電、煤兩方的價格測算。

從2005年到2008年，中國曾四次實施“煤電聯(lián)動”。但電力企業(yè)仍然認為，電價調(diào)整還沒有到位。中電聯(lián)的相關(guān)部門表示，燃料增支因素推動電價疏導的需求約為0.11元，而2008年國家發(fā)改委兩次上調(diào)火電價格近0.04元，實際電價疏導缺口仍有0.07元。

2008年7月，發(fā)改委實施煤電聯(lián)動，僅僅上調(diào)了上網(wǎng)電價，沒有提高銷售電價。國家發(fā)改委副主任、國家能源局局長張國寶今年6月1日在國務(wù)院新聞辦的發(fā)布會上解釋，“去年夏天，由于電力需求旺盛，煤價上漲，當時考慮到不要影響中國過高的通貨膨脹，所以讓電力企業(yè)也承受了一部分煤炭價格上漲的因素?！?/p>

2009年的重點電煤合同談判，從一開始就陷入僵局。去年底煤炭產(chǎn)運需銜接會上，五大電力集團抱團抵制煤價上漲，一單未簽，最終拂袖而去。從上半年開始，煤炭企業(yè)不斷傳出與五大電力集團簽訂合同的消息，但均遭到電力企業(yè)的否認。今年6月初，五大電力集團與山東省內(nèi)煤企達成漲價4%的合同，僵持半年的電煤僵局首度破冰。但五大發(fā)電集團堅持稱與神華、中煤這些巨頭仍未達成一致。

電網(wǎng)企業(yè)受2008年單邊上調(diào)上網(wǎng)電價、售電量下降等因素影響，虧損擴大至60.4億元。國內(nèi)五大電力集團與中電聯(lián)多次向國務(wù)院上書，陳述企業(yè)由于政策性虧損而導致經(jīng)營困難，呼吁政府再度上調(diào)電價。中電聯(lián)3月向政府有關(guān)部門建議實施煤電聯(lián)動，“把握能源資源價格改革的契機，深入開展電價機制研究”。

中電聯(lián)還提出，在當前煤電價格聯(lián)動不到位的情況下，應(yīng)先出臺暫免電力企業(yè)增值稅以及根據(jù)企業(yè)虧損情況給予財政補貼的政策，保證發(fā)電企業(yè)維持經(jīng)營。繼續(xù)堅持煤電聯(lián)動原則，抓緊理順煤電價格關(guān)系。

今年5月28日，國務(wù)院副總理李克強也作出批示，要求發(fā)改委對“煤電聯(lián)動”這一問題進行研究。

7月份，一份上報至國務(wù)院的報告中提出，當前“發(fā)電量回暖，國外進口煤炭與國內(nèi)電煤的差價減少，CPI下降，經(jīng)濟出現(xiàn)回升”，因此，“目前是理順電煤價格關(guān)系的好時機”。在電價改革難以取得實質(zhì)性突破的情況下，可以首先“理順煤電價格關(guān)系，疏導電價矛盾”。

根據(jù)《財經(jīng)》記者采訪，國家發(fā)改委價格司正在醞釀的煤電聯(lián)動的改革方案中，銷售電價的上調(diào)額度將大于上網(wǎng)電價，以化解去年單邊調(diào)價遺留的矛盾。此外，新的方案將實施上網(wǎng)電價、輸配電價和終端銷售電價同步調(diào)整的聯(lián)動方式。

至于電價上漲的額度和時機，有關(guān)負責人表示，要考慮經(jīng)濟的承受能力而確定，目前仍在測算之中。

電價煤價“螺旋上升”

中國電價改革的路徑，在2002年國務(wù)院通過的《電力體制改革方案》中已經(jīng)明確。電價改革是中國電力體制改革的核心任務(wù)。不過，在“廠網(wǎng)分開”的改革之后，電力改革一直沒有實質(zhì)進展，而電價改革也一直處于停滯，并且電價和煤價陷入漲價“怪圈”，難以自拔。

由于煤價已經(jīng)放開，在電價改革裹足不前的情況下，政府不得不用“煤電聯(lián)動”這個機制，在兩個行業(yè)之間尋求平衡。這也倒逼政府逐年把煤價通過“煤電聯(lián)動”“順出去”——不論有多高的煤價，根據(jù)“成本定價，煤電聯(lián)動”的原則，電價都會相應(yīng)“順出去”，在實際上形成了煤炭和電力輪番漲價的機制。

今年“煤電聯(lián)動”遇到了復雜的局面。上半年，全國發(fā)電量大幅下滑，其中一個關(guān)鍵的原因在于，未能通過“煤電聯(lián)動”將提高的價格傳導給下游。

目前，市場煤價相比去年時已經(jīng)大幅下滑。河北省秦皇島5500大卡的電煤報價，已從去年每噸1000余元的高點跌至每噸600元，跌幅在40%左右。受此影響，今年上半年發(fā)電企業(yè)的盈利情況已經(jīng)有所好轉(zhuǎn)。

國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計顯示，2008年全國火電企業(yè)虧損達700億元，五家中央發(fā)電企業(yè)整體虧損322.5億元。今年1月至5月，火電行業(yè)雖然利用小時大幅下降，但是受去年電價兩次調(diào)整影響，已經(jīng)轉(zhuǎn)虧為盈，整體盈利114.4億元。

不過，由于煤電雙方分歧過大，重點合同電煤談判始終未能落定。至今，中電聯(lián)與煤炭行業(yè)協(xié)會未公布重點煤電價格測算的數(shù)據(jù)，這使得外界對于目前是否滿足實施“煤電聯(lián)動”的條件，存在疑問。

“我們也在擔心，電價一旦調(diào)整，煤炭企業(yè)認為煤價的漲幅又能順出去了，會引發(fā)電煤價格的又一輪上漲。最后變成循環(huán)上漲的局面?！敝须娐?lián)一位專家對《財經(jīng)》記者表示，我們也呼吁政府“出臺電價和煤價都‘能上能下’的機制，后來發(fā)現(xiàn)非常困難。‘市場煤、計劃電’的體制，導致電煤價格脫離了供需關(guān)系?！?/p>

電價改革難局

中國的電價調(diào)整，一直“跌時不靈漲時靈”。一位電力業(yè)內(nèi)資深人士告訴《財經(jīng)》記者，2002年上網(wǎng)分開的改革，使得中國的發(fā)電側(cè)產(chǎn)生了巨大的效益——火力發(fā)電廠的單位造價，從改革之前的每千瓦6000元左右，下降到目前的每千瓦3000元-4000元。這還包括了增加的脫硫設(shè)備的費用。但由于電價不改革，這部分成本的下降，并沒有惠及消費者。

在8月3日于廣州舉行的亞洲能源論壇上，中國電力國際有限公司(02380.HK，下稱中電國際)董事長李小琳稱，電力行業(yè)面臨諸多壓力，電價改革就是其中之一。

“由于電力改革進程的滯后，導致了價格不夠靈活，用戶不能直接受益?！崩钚×罩赋?，應(yīng)該理順電力行業(yè)“上下游輸發(fā)配”的關(guān)系，使上下游企業(yè)的合作更加協(xié)調(diào)，讓電價真正符合市場規(guī)律。

中國近年來上網(wǎng)電價采取平均成本定價。2004年，中國按價區(qū)分別確定了各地水火電統(tǒng)一的上網(wǎng)電價水平，并事先向社會公布。新建發(fā)電項目實行按區(qū)域或省平均成本統(tǒng)一定價，即“標桿電價”(“標桿”是指參照的標準)。今年7月，國家發(fā)改委出臺的《關(guān)于完善風力發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》，明確了風電“標桿電價”。

電網(wǎng)輸配電價方面，由于輸配電成本費用不清晰，未能建立有效的電網(wǎng)輸配電成本約束機制，從而導致獨立和合理的輸配電價機制和水平難以確立。雖然國家有關(guān)部門近期出臺了“輸配電價標準”，在執(zhí)行過程中，輸配環(huán)節(jié)所收取的費用要遠高于標準。

國家電監(jiān)會的調(diào)查表明，跨省的交易規(guī)定不明確、不合理，交易中存在著上網(wǎng)電價偏低、電網(wǎng)收取費用偏高的問題;峰谷、豐枯電價政策不盡完善、合理，不同程度地降低了發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價水平;新建發(fā)電機組試運營期間上網(wǎng)電價較低，不足以彌補變動成本，而且試運行時間普遍較長;此外，可再生能源發(fā)電價格、接入工程價格及電價附加補貼支付等政策也還有待研究完善。

不過，在發(fā)改委的改革日程中，今年下半年的重點工作是推進電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易，輸配改革仍然未提上日程。

今年3月，發(fā)改委明確放開了20%的售電市場，對符合國家產(chǎn)業(yè)政策、用電電壓等級在110千伏以上的大型工業(yè)用戶，允許其向發(fā)電企業(yè)直接購電，鼓勵供需雙方協(xié)商定價。

6月，國家發(fā)改委與國家電監(jiān)會、國家能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于完善電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點工作有關(guān)問題的通知》(下稱《直購電通知》)。國家發(fā)改委對大用戶直購電改革抱有很高期望，認為這些措施出臺后，進一步推進了電價改革，促進合理的電價機制形成。

根據(jù)《直購電通知》規(guī)定，大用戶支付的直購電價格，包括直接交易價格、電網(wǎng)輸配電價和政府性基金三個部分。但是，發(fā)電企業(yè)發(fā)現(xiàn)，由于輸配電價過高、電量分配不合理，開展直購電試點對他們來說并不劃算。

在實際執(zhí)行時，直購電遭遇種種難題。8月初，國家電監(jiān)會一位內(nèi)部人士向《財經(jīng)》記者證實，目前電監(jiān)會還沒有收到上報方案，“企業(yè)積極性不高，是試點的一個大問題”。

目前，中國尚未建立獨立的輸配電價體系，《直購電通知》規(guī)定，直購電輸配電價按照電網(wǎng)企業(yè)的平均輸配電價扣減“電壓等級差價”來計算。

由于國家發(fā)改委對各省的輸配電價核準偏高，大多數(shù)企業(yè)表示對此無法接受。在改革推進困難的情況下，有關(guān)部門寄望地方政府能在制定具體方案的時候調(diào)動企業(yè)的積極性。

清理整頓優(yōu)惠電價，是發(fā)改委近期關(guān)于電價改革的又一重要內(nèi)容。針對部分省份自行出臺對高耗能企業(yè)實行優(yōu)惠電價，國家發(fā)改委表示，這不利于促進高耗能行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級的情況，因此，今年出臺了《關(guān)于清理優(yōu)惠電價有關(guān)問題的通知》。

在這個通知中，國家發(fā)改委表示，以發(fā)電、用電企業(yè)雙邊交易等名義，擅自降低發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價或用電企業(yè)銷售電價，對高耗能企業(yè)實行優(yōu)惠電價措施的進行全面清理。

“既要清理地方政府的優(yōu)惠電價，又要靠地方政府出臺優(yōu)惠電價的沖動來推進改革，這是中國直購電改革的尷尬?！敝须娐?lián)上述專家對《財經(jīng)》記者說。他表示，應(yīng)當盡快建立獨立和合理的輸配電價機制;盡快實施電網(wǎng)的主輔分離和主多分離改革，解決輸配電主業(yè)、輔業(yè)和多經(jīng)混業(yè)經(jīng)營問題;理清資產(chǎn)和成本，使得輸配電成本真實可控?！?/p>