中國存款保險制度已歷時十余年的研究和設計，至今仍沒有出臺的時間表。這是幸還是不幸?

中國存款保險制度已歷時十余年的研究和設計，至今仍沒有出臺的時間表。在此次構建宏觀審慎監(jiān)管框架中，央行呼吁要“加快建立存款保險制度，完善金融安全網(wǎng)”，并于近日向國務院報送了加快啟動存款保險制度必要性的相關材料。但在國務院有關會議討論時，此案再度遭遇一些質疑。

時窮見節(jié)

所謂存款保險制度，是指為存款類金融機構建立專門的保險機構，投保成員機構定期繳納保費，一旦投保成員機構面臨危機或破產(chǎn)，保險機構將向其提供流動性資助或者代替破產(chǎn)機構在一定限度內對存款人予以賠付。這一制度設計的核心，在于通過建立市場化的風險補償機制，防止因單個金融機構倒閉引發(fā)風險擴散。

全球金融危機爆發(fā)以來，存款保險制度對于金融安全網(wǎng)的重要意義日漸顯現(xiàn)。以美國為例。自2007年起至今年8月底，美國聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)先后接管并處置倒閉銀行共計109家，卻沒有因此導致社會動蕩。

“后危機時代”對金融監(jiān)管的反思中，也肯定了存款保險制度的必要性。今年6月27日，在金融穩(wěn)定理事會(FSB)第一次全體會議上，國際存款保險協(xié)會(IADI)與巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(BCBS)聯(lián)合發(fā)布了《有效存款保險核心原則》，強調當前顯性存款保險已經(jīng)取代隱性保障制度成為各國政策制定者的選擇?！按婵畋ｋU可以明確當局對存款者的責任，提升公眾信心，控制銀行倒閉的處理成本，并為處理銀行倒閉提供明確的程序?！?/p>

截至目前，中國銀行業(yè)仍由政府提供著隱性擔保。遇到金融機構經(jīng)營失敗，便由央行以再貸款埋單。至今中國未出臺金融機構破產(chǎn)的有關法規(guī)，而央行救助問題金融機構的再貸款在2005年便超過了2萬億元(詳見《財經(jīng)》2005年第15期“細解央行再貸款”)。有專家指出，央行以再貸款方式救助經(jīng)營失敗的金融機構，不但帶來道德風險，也會增加基礎貨幣供應。如果以這種方式提供的救助規(guī)模很大，理論上可能帶來嚴重的通貨膨脹預期，造成經(jīng)濟金融不穩(wěn)定。

存款保險進入中國決策層語境時日已久。早在1993年《國務院關于金融體制改革的決定》中，即言明要建立存款保險基金。2007年初第三次全國金融工作會議正式提出建立存款保險制度，這項工作正式進入啟動階段。國務院明確要求央行提出可行性方案。

“我們測算，中國99%的賬戶金額都在20萬元以下。因此實施恰當?shù)拇婵畋ｋU制度，并不會造成外界擔心的存款搬家問題?！毖胄幸晃谎芯咳藛T表示。

危險的妥協(xié)

在如何設計存款保險機構問題上，各方一直爭論不休。焦點落在這一存款保險公司對加入該體系的金融機構是否有相應的監(jiān)管權。已經(jīng)成立的投資者保障基金和保險保障基金均由證監(jiān)會和保監(jiān)會代管，雖有“用基金來掩蓋監(jiān)管失敗”的道德風險，卻因此少了和監(jiān)管當局“分權”的這一矛盾。而存款保險制度涉及的金額要遠大于前述基金，對金融體系的重要性更甚，因而問題就格外敏感。

2008年底，存款保險制度的基本框架由央行報送國務院。當時的設計方案初定為，在央行內設一個存款保險基金，而非作為實體的存款保險公司;存款保險基金對于商業(yè)銀行的檢查權被大大弱化，基本依賴和監(jiān)管當局共享的監(jiān)管信息，將先臨時性推出“全額保險”，將來再過渡到“限額保險”。未來條件成熟時，再設立完全獨立的存款保險公司。

這一妥協(xié)的內設基金的方案，回避了和監(jiān)管當局在監(jiān)管權方面的沖突，因而在征求各相關部委意見時未遇阻力，最終順利報到了國務院。但由于當時國內外經(jīng)濟金融形勢復雜而被擱置。

近日，接近央行內部人士認為，得益于近年來的金融改革，此輪全球金融危機，中國金融業(yè)并未受到根本性沖擊，金融體系整體穩(wěn)定，基本具備建立存款保險制度的預備條件?！澳壳扒闆r下建立存款保險制度，比較容易獲得成功?！?/p>

不過，當前金融危機影響尚未徹底滌清，也有觀點認為存款保險推出時機仍需考量。另外，現(xiàn)在農(nóng)信社改革尚未取得成功，農(nóng)信社是否參保、保費如何確定，均是問題，小銀行也會受到一定程度的影響;目前尚未形成金融機構退出機制，相關法律框架缺位也將削弱存款保險的效力。

更令人生憂的是，“目前對存款保險制度的方案，整體上和去年底上報時并無大的差別?！苯咏胄械膬炔咳耸空f。

“把存款保險基金放在央行內部，容易使人產(chǎn)生誤解?！北本┱偶稳A管理顧問有限公司執(zhí)行總裁孫軍認為，這容易使得外界將存款保險與存款保證金、再貸款等政策工具混淆，認為這也是由政府操作的保障措施。

“這反而強化了央行付款箱的印象。”一位資深金融專家表示。存款保險制度是好制度，但存款保險公司應辦成和央行、監(jiān)管當局都相對獨立的非行政性機構，而非內設或掛靠的官僚機構，并應排除雜音，立法賦予相應獨立的監(jiān)管權，對問題機構有權進行早期偵查、及時干預和處置，才能有效地行使存款保險的職能，“否則確實不如不搞”。■

本刊記者劉志潔對此文亦有貢獻