《保密法》修訂草案顯示，“重保密、輕公開”的取向未變

《財(cái)經(jīng)》記者 秦旭東

在經(jīng)歷了立法機(jī)關(guān)初次審議之后，《中華人民共和國保守國家秘密法(修訂草案)》(下稱《保密法》修訂草案)于6月27日全文公開，向社會(huì)征集意見。

《保密法》制定于1988年，并于1989年開始實(shí)施。在施行整整20年后，終于迎來首次修訂。

20年來，中國的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境發(fā)生了急劇的變化。特別是隨著2008年《政府信息公開條例》的實(shí)施，建設(shè)“陽光政府”的推進(jìn)更加劇了修訂《保密法》的迫切性。

人們注意到，2009年6月22日提交十一屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議審議的《保密法》修訂草案，并未實(shí)現(xiàn)社會(huì)各界廣泛的期許，該草案重在強(qiáng)化保密管理、嚴(yán)格保密責(zé)任;對(duì)于諸多公眾關(guān)注的問題，如國家秘密與政府信息公開之間的邊界、保守秘密與公民知情權(quán)保障的關(guān)系等問題，尚未做實(shí)質(zhì)性調(diào)整。

“秘密”阻礙“陽光”

1989年5月1日實(shí)施的《保密法》，基于中國傳統(tǒng)體制下的保密工作模式，堅(jiān)持“以保密為原則，以公開為例外”的原則，缺乏“公開”“透明”的法治精神，存在定密標(biāo)準(zhǔn)模糊、范圍過寬、程序不嚴(yán)、期限過長等弊端。

比如，對(duì)于國家秘密的定義過于原則和寬泛?，F(xiàn)行《保密法》列舉的七大方面的事項(xiàng)，過于原則和籠統(tǒng)，而且范圍廣泛，幾乎可以將所有社會(huì)事務(wù)都納入國家秘密。

在確定國家秘密的主體資格以及權(quán)限上，現(xiàn)行法律沒有嚴(yán)格規(guī)范和限制，不少單位和部門對(duì)隨意標(biāo)注國家秘密標(biāo)志已經(jīng)習(xí)以為常;為避免“漏定”，寧愿“錯(cuò)定”，國家秘密過多、過濫。

據(jù)全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)的調(diào)研，多年來，各地隨意定密現(xiàn)象比較普遍，定密偏高，缺少密級(jí)變更和解密機(jī)制，往往“一密定終身”，導(dǎo)致大量已經(jīng)沒有保密意義的涉密載體堆積。很多地方和部門未適時(shí)調(diào)整國家秘密范圍，甚至將工作秘密、商業(yè)秘密等同于國家秘密管理，有的部門將所有文字材料及領(lǐng)導(dǎo)講話一律納入絕密或機(jī)密范圍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國每年產(chǎn)生秘密文件多達(dá)數(shù)百萬件，相比而言，美國的數(shù)字只是10萬件左右。

這些問題不僅妨礙“陽光政府”和“透明政府”的建立，還制約了公民的知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，“涉及國家秘密”往往成為權(quán)力濫用和侵害公民權(quán)利的借口。

全國人大常委會(huì)委員、民建中央副主席、經(jīng)濟(jì)學(xué)家辜勝阻在參加《保密法》修訂草案的審議時(shí)曾舉例，過去中央發(fā)布的涉農(nóng)的“1號(hào)文件”也被定為“秘密”，只發(fā)到縣團(tuán)級(jí)，一個(gè)要給農(nóng)民實(shí)惠的文件，農(nóng)民自己卻看不到。

隨著2008年《政府信息公開條例》的實(shí)施，很多政府信息公開申請(qǐng)，也因?yàn)椤吧婕皣颐孛堋倍痪苤T外。

據(jù)清華大學(xué)副教授程潔的調(diào)研，全國各地大約有7%-20%的不予公開決定，是基于“涉及國家秘密”的理由。在有些情況下，某一政府信息在被申請(qǐng)公開之前還不屬于國家秘密，在申請(qǐng)人提出公開申請(qǐng)之后就成了國家秘密。

“保密”還是公開?

實(shí)際上國家保密局于1995年即啟動(dòng)了修法工作，1996年起草了修法草案，2007年草案上報(bào)國務(wù)院法制辦。此后又經(jīng)歷整整兩年修改，最終提交立法機(jī)關(guān)審議。

全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)的調(diào)研報(bào)告說，《政府信息公開案例》的實(shí)施對(duì)修法產(chǎn)生了重要影響。

但是《保密法》修訂草案顯示，紓解既有弊端并未受到重視。修改的主要內(nèi)容在于，增加針對(duì)涉密信息系統(tǒng)的保密措施，加強(qiáng)涉密機(jī)關(guān)、單位和涉密人員的保密管理，完善國家秘密確定、變更和解除制度，明確保密行政管理部門的職能，強(qiáng)化保密法律責(zé)任。

顯然，“主要還是強(qiáng)化怎么保密?！侗Ｃ芊ā沸抻喌乃悸罚S護(hù)國家安全和利益是第一位的，保密是原則，不保密是例外。”一位了解立法背景的人士對(duì)《保密法》修訂草案如是評(píng)價(jià)。

就在《保密法》修訂草案提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議前夕，全國人大內(nèi)司委曾召開座談會(huì)征求相關(guān)專家學(xué)者的意見。不少專家認(rèn)為，信息公開是大勢所趨，保密應(yīng)該是在保證公民知情權(quán)和信息公開情況下的一個(gè)例外。目前的法律基本上是從確保國家秘密安全角度規(guī)定，對(duì)信息資源合理利用規(guī)定不夠，也沒有注意保密與信息公開之間的銜接。

中國政法大學(xué)憲政研究所所長蔡定劍教授告訴《財(cái)經(jīng)》記者，現(xiàn)行《保密法》已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)建立“透明政府”“法治政府”和公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的需要，《保密法》的修訂應(yīng)該以此為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行，“該保的密”當(dāng)然要保，但更重要的是消除促進(jìn)政府信息公開的障礙，保障公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)。

在今年6月22日至6月27日的十一屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議期間，多數(shù)與會(huì)的全國人大常委會(huì)委員、列席會(huì)議的全國人大代表也提出，應(yīng)明確“政府信息公開是原則，保密為例外”;保障、落實(shí)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)。

由于《政府信息公開條例》僅為行政法規(guī)，相比《保密法》而言，法律層級(jí)較低。多位全國人大常委還建議，中國應(yīng)盡快制定《信息公開法》。

誰要保密?

在“重保密、輕公開”的主旨下，《保密法》修訂草案的諸多細(xì)節(jié)也引起了一些爭議。

例如，現(xiàn)行《保密法》規(guī)定，不準(zhǔn)在私人交往和通信中“泄露”國家秘密。修訂草案將此改為:禁止在私人交往和通信中“涉及”國家秘密。

不少專家認(rèn)為，這一改動(dòng)問題非常嚴(yán)重。“涉及”相比“泄露”，不僅范圍無限擴(kuò)大，而且具有完全的“不確定性”，很可能被任意解釋。

對(duì)于保密義務(wù)主體，現(xiàn)行《保密法》規(guī)定:“一切國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保守國家秘密的義務(wù)?！毙抻啿莅笇?duì)此沒有作調(diào)整。

全國人大常委會(huì)委員、全國人大內(nèi)司委副主任委員陳斯喜表示，對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員與公民、法人和其他組織，在保密義務(wù)上應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。一般公民所能知曉的信息，只要不是通過非法渠道獲得的，就是公開的信息，而且一般公民也無法判斷知曉的信息是否屬于國家秘密。因此，保密的主要義務(wù)主體是國家機(jī)關(guān)及其工作人員，要求每個(gè)公民都承擔(dān)同等的保密責(zé)任是不合理的。

全國人大常委會(huì)委員范徐麗泰也表示，普通公民一般并沒有機(jī)會(huì)接觸到國家秘密，他怎么去保守?即使碰到“國家秘密”資料，他也無法判斷這是“國家秘密”，那還有什么保密的義務(wù)?她建議修改相關(guān)條款，做出確實(shí)到位的表述。

此外，《保密法》修訂草案第26條規(guī)定，互聯(lián)網(wǎng)和電信運(yùn)營商、服務(wù)商發(fā)現(xiàn)公共信息網(wǎng)絡(luò)所傳輸?shù)男畔⑸婕靶孤秶颐孛艿?，?yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、國家保密行政管理部門報(bào)告，并根據(jù)公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、國家保密行政管理部門的要求，刪除泄露國家秘密的信息。

就此，電信運(yùn)營商和相關(guān)主管部門指出，運(yùn)營商、服務(wù)商無權(quán)對(duì)網(wǎng)絡(luò)總傳輸?shù)男畔⒑蛿?shù)據(jù)進(jìn)行審查和攔截，讓他們承擔(dān)發(fā)現(xiàn)、報(bào)告泄密信息的義務(wù)導(dǎo)致“權(quán)責(zé)不一致”。而且，運(yùn)營商、服務(wù)商的工作人員也缺乏專業(yè)知識(shí)和能力來判斷是否涉及泄密。

不僅如此，一些專家還認(rèn)為，要求互聯(lián)網(wǎng)和電信運(yùn)營商、服務(wù)商主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和報(bào)告涉及泄密的信息，可能使公民的個(gè)人通信自由和通信秘密受到侵害。

誰來定密?

在定密權(quán)限上，《保密法》規(guī)定，“各級(jí)國家機(jī)關(guān)、單位對(duì)所產(chǎn)生的國家秘密事項(xiàng)”都有定密權(quán)限。這一規(guī)定多年來被學(xué)界廣泛質(zhì)疑，因?yàn)槠溥^于原則和寬泛，幾乎可以將所有事項(xiàng)都納入國家秘密。此次修法，對(duì)此基本沒有作出修改。

陳斯喜介紹，在美國，只有總統(tǒng)、履行行政職能的副總統(tǒng)、總統(tǒng)任命的在聯(lián)邦登記公布的有關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人以及得到授權(quán)的政府官員這三類人，才可以定密;而定密的范圍也規(guī)定得很細(xì)，主要限制在軍事、外交、情報(bào)等幾個(gè)非常具體的領(lǐng)域。

美國的法律還特別規(guī)定了在任何情況下都不得對(duì)信息定密的情形——為掩蓋違法低效或者行政管理失誤;為阻止對(duì)個(gè)人、組織和機(jī)構(gòu)不當(dāng)行為的批評(píng);為抑制競爭;為了阻止或者延誤無須以國家安全名義保護(hù)的信息的公開。

因此，陳斯喜提出，《保密法》修訂應(yīng)該有所借鑒，對(duì)定密權(quán)和定密范圍等進(jìn)行嚴(yán)格限制和具體明確。

全國人大常委會(huì)委員呂薇認(rèn)為，現(xiàn)行規(guī)定導(dǎo)致定密權(quán)下放的范圍太寬，層級(jí)太低，標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。國家秘密的范圍應(yīng)該主要集中在中央機(jī)關(guān)層次，集中在重點(diǎn)的單位，并統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)縮小范圍，提高定密的層級(jí)。

全國人大常委會(huì)委員嚴(yán)以新則建議，應(yīng)增加規(guī)定:“任何組織、單位和個(gè)人不得以保守國家秘密為借口，隱瞞各種違法事實(shí)?！?/p>

如何解密?

爭議的問題還不止于此。對(duì)“一密定終身”的問題，此次修法在解密審查方面有所補(bǔ)充，但對(duì)保密期限的設(shè)置沒有具體限制，對(duì)延長期限也缺乏足夠制約。

因此，多位全國人大常委會(huì)委員建議加上具體規(guī)定，比如絕密級(jí)的事項(xiàng)保密期限期最長不超過30年，機(jī)密級(jí)事項(xiàng)不超過20年，秘密級(jí)事項(xiàng)不超過10年，特殊情況需要延長保密期限的，應(yīng)經(jīng)上一級(jí)保密行政管理部門的批準(zhǔn)。

此外，在定密監(jiān)督程序和糾錯(cuò)機(jī)制，特別是定密異議制度方面，《保密法》修訂草案沒有什么改善。比如，公民對(duì)是否涉及國家秘密能不能提出異議、申請(qǐng)鑒定，定密導(dǎo)致權(quán)益受損可否申請(qǐng)行政復(fù)議或行政訴訟等法律救濟(jì)，規(guī)定的都不明確。

全國人大常委會(huì)委員姜興長由此建議，增加行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)條款，規(guī)定“公民、法人或者其他組織對(duì)保密行政管理部門作出的行政處罰決定或者采取的行政強(qiáng)制措施不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議，或者提起行政訴訟”。

全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)對(duì)《保密法》修訂提出的建議為:嚴(yán)格界定國家秘密范圍并設(shè)立適時(shí)調(diào)整機(jī)制，明確非屬國家秘密事項(xiàng)不得列入該范圍，把國家秘密范圍和知悉國家秘密范圍都限定在最小;確定定密專職化制度，對(duì)定密主體進(jìn)行限制性解釋，明確其權(quán)利義務(wù);補(bǔ)充完善定密、解密及密級(jí)變更程序、定密監(jiān)督程序，完善定密糾錯(cuò)機(jī)制。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，《保密法》修訂草案向全民征求意見的截止期限為2009年7月31日。立法機(jī)構(gòu)將在此后對(duì)相關(guān)意見進(jìn)行匯總，并據(jù)此對(duì)修訂草案進(jìn)一步調(diào)整，然后適時(shí)將改進(jìn)的《保密法》修訂草案再次提交全國人大常委會(huì)審議。

根據(jù)中國《立法法》，一部法律草案原則上至少需要經(jīng)過三次審議后，方能獲得通過?！?/p>