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        新農(nóng)保轉(zhuǎn)折點

        2009-12-31 00:00:00常紅曉張艷玲
        財經(jīng) 2009年14期

        如果“新農(nóng)保”到2020年實現(xiàn)全覆蓋,中國農(nóng)村60歲以上的1.45億老齡人口,將獲得各級財政補貼約1000多億元

        《財經(jīng)》實習(xí)記者 張艷玲 記者 常紅曉

        6月24日,國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議,決定自2009年起,在全國選擇10%的縣(市、區(qū)),試點“新型農(nóng)民社會養(yǎng)老保險計劃”,中央財政適當(dāng)給予補助。

        這標(biāo)志著經(jīng)過多年的停滯,涉及中國9億農(nóng)民的社會養(yǎng)老計劃再次啟動。人力資源和社會保障部(下稱人保部)農(nóng)村社會保險司(下稱農(nóng)保司)正開足馬力,以盡快擬定“新農(nóng)?!痹圏c的政策文件和操作細(xì)則。

        農(nóng)保重新起步

        所謂“新農(nóng)?!?,是相對“舊農(nóng)?!倍?,始于上世紀(jì)90年代的“舊農(nóng)?!?,高峰時曾一度覆蓋中國8000萬農(nóng)民?!芭f農(nóng)?!睂嵭锌h級統(tǒng)籌,以農(nóng)民個人繳費為主,集體可給予補助,但政府并不承諾任何投入。

        隨著集體經(jīng)濟日漸式微,“舊農(nóng)保”實際上變成“農(nóng)民自己養(yǎng)活自己”的養(yǎng)老計劃。由于當(dāng)時推進(jìn)太快,制度有缺陷,在亞洲金融危機后,“舊農(nóng)?!痹庥鲋醒胝扒謇碚D”,1998年后陷入停滯,徘徊不前。

        但是,今年6月24日的國務(wù)院常務(wù)會議則成為一個轉(zhuǎn)折點,標(biāo)志著“農(nóng)?!庇媱澑鎰e爭議,重新啟動。此次會議提出,只要“年滿16周歲、不是在校學(xué)生、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險”的農(nóng)村居民,均可參加“新農(nóng)保”。

        國務(wù)院常務(wù)會議提出,“新農(nóng)保”有四個要點:“一是低水平起步,籌資和待遇標(biāo)準(zhǔn)要與經(jīng)濟發(fā)展及各方面承受力相適應(yīng);二是個人、集體、政府合理分擔(dān)責(zé)任;三是政府引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合,引導(dǎo)農(nóng)民普遍參保;四是先行試點,逐步推開?!?/p>

        這意味著,首先,“新農(nóng)保”依然是一種農(nóng)民自愿參加的、低水平的養(yǎng)老保障;其次,“新農(nóng)?!蓖七M(jìn)速度不會太快。按每年覆蓋10%的縣(市、區(qū)),要實現(xiàn)對農(nóng)村居民的全覆蓋,可能要到2020年。而這正是決策者要求“建立覆蓋城鄉(xiāng)的社保體系”的最后一年。

        中國政府此次推行“新農(nóng)?!?,與日漸嚴(yán)峻的農(nóng)村老齡化密切相關(guān)。據(jù)北京大學(xué)人口學(xué)教授曾毅測算,目前中國農(nóng)村人口老齡化高于城市,并將持續(xù)發(fā)展。到2020年,農(nóng)村65歲及以上老人的比例為15.6%,城市則為9.0%;2050年,農(nóng)村為32.7%,城市為21.2%。

        啟動“新農(nóng)?!保灿畜w現(xiàn)社會公平的意味。長期以來,中國實行“城市偏向”的發(fā)展戰(zhàn)略,公共投資偏向于城市,農(nóng)民得到的甚少。就社會保障而言,中國城鎮(zhèn)職工已有相對成型的養(yǎng)老保險政策,但占中國人口70%的農(nóng)民迄今難以享有養(yǎng)老保險。建立“新農(nóng)保”不僅有助于農(nóng)村減貧,逐步縮小城鄉(xiāng)差距,更有維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的政策含義。

        中央財政“補助”

        較之“舊農(nóng)保”,“新農(nóng)保”的最大不同,是中央首次承諾給農(nóng)民“參保補貼”,同時地方政府也將承擔(dān)相應(yīng)的補貼。據(jù)人保部有關(guān)人士透露,目前中央財政已經(jīng)安排了30億元的預(yù)算,用于支持“新農(nóng)保”試點。

        據(jù)《財經(jīng)》記者了解,中央財政對地方的補貼,主要是參照基礎(chǔ)養(yǎng)老金的最低標(biāo)準(zhǔn)計算。而由財政提供的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”最低標(biāo)準(zhǔn),目前暫按每人每月55元計算。

        也就是說,如果2009年有參保農(nóng)民達(dá)到60歲,除了領(lǐng)取“個人賬戶養(yǎng)老金”,還可領(lǐng)取每月55元的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。如果地方政府“行有余力”,還可提高“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”的標(biāo)準(zhǔn)。

        與“舊農(nóng)保”只能領(lǐng)取“個人賬戶養(yǎng)老金”不同,“新農(nóng)保”待遇增加了源于政府補貼的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。

        接近決策層的人士透露,中央財政的參保補貼,對東部、中部、西部有所不同。中央財政對西部省份的補貼,將按照上述基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)的80%給予補助。對中部地區(qū),該比例為60%;而對東部發(fā)達(dá)省份,補助的比例逐省確定。

        為了提高“新農(nóng)?!眳⒈B?,中央高層要求,各級政府和集體經(jīng)濟組織的補助要在制度上確保農(nóng)民“看得見,并直接得到實惠”。目前人保部正在和財政部等部門商討、細(xì)化新農(nóng)保相關(guān)政策和實施方案。

        農(nóng)民參保時,按照當(dāng)?shù)厣弦荒甓绒r(nóng)民人均純收入的一定比例交費,有條件的村集體可給予補助,政府則給予參保者一定的補貼。當(dāng)參保者達(dá)到規(guī)定的領(lǐng)取年齡后,可領(lǐng)取“個人賬戶養(yǎng)老金”;而政府的補貼主要為參保農(nóng)民提供“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。

        這就是所謂“個人繳費,集體補助,政府補貼”的籌資模式。按照該模式,各級財政承擔(dān)農(nóng)民參保補貼已成定局。而由于財政補助實行中央和地方分擔(dān)的辦法,這意味著隨著“新農(nóng)?!痹圏c啟動,各級地方財政必須承擔(dān)“補助責(zé)任”。

        自2003年開始,各地已開始嘗試“新農(nóng)?!?。目前北京、天津、江蘇、山西等地都已出臺了“新型農(nóng)民社會養(yǎng)老計劃”,其共同特征,是由地方財政承諾一定的參保補貼。

        據(jù)人保部農(nóng)保司統(tǒng)計,截至2008年11月,全國已有北京、天津、山西、上海、陜西、浙江等六個省(市)共406個縣(市)下發(fā)了“新農(nóng)?!蔽募?,參保農(nóng)民達(dá)到1168萬,已有278萬人領(lǐng)取“新農(nóng)?!别B(yǎng)老金。

        “新農(nóng)?!比珖圏c啟動后,有望得到中央財政的補助。同時,人保部也將在全國范圍內(nèi)選擇基層社保機構(gòu)健全、政府投入到位的縣(市、區(qū)),由中央財政補貼,擴大試點地區(qū)的范圍。

        中國社會科學(xué)院社會學(xué)所學(xué)者唐鈞指出,目前對東部地區(qū)而言,由于經(jīng)濟發(fā)達(dá),承擔(dān)“新農(nóng)保”的財政補貼難度不大,積極性較高;但是,對中西部地區(qū)而言,如果試點“新農(nóng)保”,就必須另外增加一部分支出,這可能會增加地方的負(fù)擔(dān)。

        制度模式爭議

        在中國老齡化日漸加劇、人口控制政策未松動的背景下,“新農(nóng)?!庇捎谪斦兄Z一定的投入,對農(nóng)民可能會有一定的吸引力。但依然面臨諸多挑戰(zhàn)。

        其中最主要的有三大問題:一是“新農(nóng)?!比绾闻c“舊農(nóng)?!便暯?二是“新農(nóng)保”基金中,個人賬戶資金的保值增值到底怎么辦?三是中央和地方財政是否能承擔(dān)足夠的參保補貼?這些都是決定“新農(nóng)保”是否有吸引力的關(guān)鍵問題。

        如何與“舊農(nóng)?!睂邮峭七M(jìn)“新農(nóng)保”的首要挑戰(zhàn)。據(jù)《財經(jīng)》記者了解,目前“舊農(nóng)?!眳⒈U咭廊挥?000多萬。2007年已有392萬“舊農(nóng)?!眳⒈U咴陬I(lǐng)取“個人賬戶養(yǎng)老金”。

        據(jù)人保部有關(guān)人士透露,初步的考慮是,對目前未滿60周歲的“舊農(nóng)?!眳⒈U撸瑧?yīng)按“新農(nóng)?!钡睦U費標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)繳費,把其“舊農(nóng)保”個人賬戶交費折算后,計入“新農(nóng)?!眰€人賬戶。今后參保農(nóng)民滿60周歲后,按“新農(nóng)?!睒?biāo)準(zhǔn)核算,并享受相應(yīng)養(yǎng)老待遇。但對目前已領(lǐng)取養(yǎng)老金的“舊農(nóng)?!眳⒈U撸欠裨凇靶罗r(nóng)?!眴雍缶涂梢灶I(lǐng)取政府提供的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”,目前還存在不確定性。

        其次,是如何解決農(nóng)?;鸬脑鲋祮栴}。按照目前的模式,除了基礎(chǔ)養(yǎng)老金,農(nóng)民滿60周歲后領(lǐng)取的“個人賬戶養(yǎng)老金”,主要來源于其個人交費的本金及增值收益。由于基礎(chǔ)養(yǎng)老金相對固定,決定參保待遇的關(guān)鍵就是個人賬戶養(yǎng)老金。

        換句話說,中央和地方財政的補貼,只是用于引導(dǎo)農(nóng)民參與社會養(yǎng)老保險,但真正決定參保農(nóng)民能領(lǐng)到多少退休金的還是個人賬戶的積累額。關(guān)鍵還是個人賬戶養(yǎng)老基金的增值空間有多大。

        而“舊農(nóng)保”之所以陷入困境,就是因為增值渠道單一,只能“存銀行、買國債”。同時,啟動之初又承諾了較高的增值率,1997年后隨著中國人民銀行多次降息,增值率不斷下調(diào),無法兌現(xiàn)對參保農(nóng)民的承諾。

        “新農(nóng)?!比绾渭橙 芭f農(nóng)?!钡慕逃?xùn),在啟動之初就解決其增值問題,實為迫在眉睫。唐鈞認(rèn)為,為農(nóng)?;痖_辟新的保值增值渠道非常重要。如果“新農(nóng)?!眴雍?,個人賬戶資金不能穩(wěn)定、持續(xù)增值,必然會傷及農(nóng)民對“新農(nóng)?!钡男判?。

        第三,農(nóng)保究竟要各級政府投入多少錢?必須認(rèn)真算賬,不可急于求成。

        近期看,由于農(nóng)村60歲以上的老年人尚不算太多,農(nóng)保基金的支付尚沒問題。但隨著老齡化的加劇,當(dāng)農(nóng)村老齡人口到達(dá)高峰時,按照上述模式,各級財政能否支付得起上述“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”?

        采訪中,諸多專家對此都有疑慮。但據(jù)人保部農(nóng)保司測算,目前,“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”的標(biāo)準(zhǔn)還比較低,所需的財政投入并不多。

        據(jù)農(nóng)保司粗略測算,按照每人每月領(lǐng)取55元“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”計算,到2020年“新農(nóng)保”全覆蓋時,中國農(nóng)村60歲以上老齡人口近1.45億,各級財政的補貼總計約1000多億元,而中央財政每年只需承擔(dān)數(shù)百億元。預(yù)測該年財政收入將達(dá)到23萬億元,應(yīng)能承受?!?/p>

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