擔(dān)保業(yè)被政府寄托了支持中小企業(yè)融資的政策期待，但自身是一團(tuán)亂麻

《財經(jīng)》記者 張曼

延宕五個月后，7月3日，融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管聯(lián)席會議的首次議事會議終于在北京召開。

早在今年2月，國務(wù)院就發(fā)文要求銀監(jiān)會等多個部委成立部際聯(lián)席會議機(jī)制，負(fù)責(zé)融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)的監(jiān)管。然而，擔(dān)保業(yè)的混亂狀況一直是監(jiān)管當(dāng)局的心病，聯(lián)席會議遲遲未能啟動。

在金融危機(jī)的影響下，中小企業(yè)貸款難問題愈發(fā)凸顯。過去少人問津的擔(dān)保業(yè)，在此輪經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計劃中被寄予厚望。國務(wù)院層面多次發(fā)文要求建立多層次擔(dān)保體系，促進(jìn)銀行向中小企業(yè)發(fā)放貸款。

擔(dān)保業(yè)能否堪此大任?接連爆發(fā)的“中科智丑聞”“華鼎擔(dān)保騙貸案”“工行上海銀基擔(dān)保案”等違法違規(guī)事件，讓那些支持者也難以硬氣作答。擔(dān)保公司風(fēng)險識別控制能力弱、業(yè)務(wù)雜亂、經(jīng)營無序、違規(guī)操作等問題，在這輪經(jīng)濟(jì)周期下行過程中，正在漸漸暴露。

僅以擔(dān)保業(yè)的“旗幟”——中科智擔(dān)保集團(tuán)股份有限公司(下稱中科智)為例。其案發(fā)前擔(dān)保余額超過138億元，是中國最大的民營擔(dān)保公司，但自2008年以來，卻爆出一系列丑聞，多年來財務(wù)造假、挪用資金、抽逃資產(chǎn)等顯露無遺，業(yè)務(wù)已陷于停滯。

在這種背景下，通過加強(qiáng)監(jiān)管來治理擔(dān)保行業(yè)，從而期望擔(dān)保能夠真正服務(wù)于中小企業(yè)融資，成為既定方針。這為擔(dān)保業(yè)帶來希望。一位大型國有擔(dān)保公司負(fù)責(zé)人表示:“國務(wù)院文件主要從金融穩(wěn)定的角度，規(guī)范融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)，這對大的規(guī)范的擔(dān)保公司有利，促進(jìn)行業(yè)優(yōu)勝劣汰?！?/p>

但中科智之后，能夠潔身自好的擔(dān)保公司從何而來?中國的中小企業(yè)擔(dān)保應(yīng)該走哪條路徑?政策性擔(dān)?；蚴菍ι虡I(yè)性擔(dān)保提供政策支持能否解決問題?一切都充滿了疑問。

危機(jī)之源

中國有多少家擔(dān)保公司?這是個很難回答的問題。

來自工業(yè)和信息化部的數(shù)據(jù)顯示，截至2007年底，全國各類中小企業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)達(dá)到3729家，累計為70萬戶中小企業(yè)提供貸款擔(dān)?？傤~達(dá)到1.35萬億元。

但這僅僅是其中一部分，據(jù)監(jiān)管部門不完全統(tǒng)計，僅僅在江浙地區(qū)，在工商部門注冊帶有的擔(dān)保公司就約有8000家。

擔(dān)保公司起源于上世紀(jì)90年代初，由各級政府出資成立，用于解決國家信用退出、銀行商業(yè)化轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)的企業(yè)融資難問題。擔(dān)保公司背靠政府信用，為新出現(xiàn)的高新技術(shù)企業(yè)和中小企業(yè)提供貸款擔(dān)保。此后，民營擔(dān)保公司紛紛進(jìn)入，迄今民營資本約占擔(dān)保業(yè)資本的八成左右。

擔(dān)保公司的經(jīng)營模式，原則上主要是為中小企業(yè)獲得銀行貸款提供擔(dān)保，并從中收取擔(dān)保費。一位大型國有商業(yè)銀行人士表示:“擔(dān)保公司良莠不齊，它們提供的擔(dān)保貸款是銀行保證貸款中風(fēng)險較高的種類，占整體信貸比例微不足道?！蹦壳?，和擔(dān)保公司合作的銀行以股份制銀行為主，國家開發(fā)銀行和一些擔(dān)保公司在中長期貸款上也有不少合作。

不過，在實際運作中，擔(dān)保公司的業(yè)務(wù)頗為龐雜，從擔(dān)保到直接向企業(yè)發(fā)放高息貸款，或是假借擔(dān)保業(yè)務(wù)從銀行貸款用于直接投資，不一而足。

中科智是擔(dān)保公司亂象的最直觀的樣本。根據(jù)中科智披露的數(shù)據(jù)，截至2007年底，中科智的合作銀行共31家，擔(dān)保貸款超過138億元，擔(dān)保企業(yè)超過900家。截至2007年10月，中科智獲得花旗、GE、凱雷等國際PE投資，風(fēng)光一時無兩。然而，2008年中，一場“中科智丑聞”震動了整個信用擔(dān)保行業(yè)。迄今，中科智擔(dān)保業(yè)務(wù)近于停滯。

一位中科智高管對《財經(jīng)》記者表示，表面看來，中科智擔(dān)保業(yè)務(wù)的代償率一直很低，與銀行合作需存繳的保證金比例也降到了零，但實際上，公司整體運作不透明，代償率和財務(wù)數(shù)據(jù)均系造假。

今年4月，北京華鼎信用擔(dān)保有限責(zé)任公司因與北京農(nóng)村商業(yè)銀行人員合謀騙貸4.6億元，被檢察院查封，北京農(nóng)村商業(yè)銀行相關(guān)負(fù)責(zé)人已被查處。

6月24日剛公布的國家審計署報告則透露，某擔(dān)保公司利用虛假注資成立的公司從事非法擔(dān)?；顒?，與企業(yè)聯(lián)手從多家銀行騙取大量貸款，截至2008年5月，有17.3億元銀行資金面臨風(fēng)險。

擔(dān)保公司的價值本是為他人增信，但在現(xiàn)實中，其自身信用從何而來?如何評定?其業(yè)務(wù)模式、操作規(guī)范，均受到嚴(yán)重質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

擔(dān)保公司的服務(wù)對象多為抗風(fēng)險能力較弱、財務(wù)信息不健全、無法向銀行提供合格抵質(zhì)押品的中小企業(yè)和個人。這意味著，擔(dān)保公司要在信貸審查上比銀行更加專業(yè)、細(xì)致，才可控制風(fēng)險、創(chuàng)造收入，實際提供的是銀行中小企業(yè)信貸審查的“外包”服務(wù)。擔(dān)保公司除了收取2%的擔(dān)保費，還常收取行政管理費、貸款評估費等費用，并要求客戶提供足夠的反擔(dān)保和一定比例的保證金。

在實際運作中，這一模式被大大突破。在融資擔(dān)保中，銀行會要求擔(dān)保公司提供比例不等的保證金(從零到30%)作為存款——這些資金多來自貸款企業(yè)。只要銀行接受低比例保證金，擔(dān)保公司就可“以小博大”為客戶擔(dān)保，賺取擔(dān)保金額2%的保費收入，并吃掉企業(yè)上繳的保證金利息，甚至可以挪用這些保證金和自有資金，用于委托貸款、投資業(yè)務(wù)，獲取更高額利潤。在經(jīng)濟(jì)周期上行階段，中小企業(yè)的不良率比較低，這種高杠桿的風(fēng)險難以暴露，因而擔(dān)保公司有很強(qiáng)的動力放大杠桿倍數(shù)，相應(yīng)的風(fēng)險也會放大。

“很多擔(dān)保公司是‘掛羊頭賣狗肉’。”一位市場資深人士直言，“擔(dān)保公司說白了就是‘空手道’，只要說服銀行降低保證金，就可以‘以小博大’。”

更糟糕的是，融資擔(dān)保長期以來是監(jiān)管死角。一位監(jiān)管層人士分析稱，一方面，銀行為了防范信貸風(fēng)險或者規(guī)避責(zé)任引入擔(dān)保公司，但沒有形成對擔(dān)保公司的風(fēng)控機(jī)制;另一方面，擔(dān)保公司沒有主管部門和完善的監(jiān)管機(jī)制，銀行也沒法監(jiān)測擔(dān)保公司的資產(chǎn)負(fù)債、擔(dān)保杠桿率和資金往來?？偠灾?，“現(xiàn)在的合作模式風(fēng)險很大”。

尷尬的監(jiān)管

今年2月，銀監(jiān)會最終被確定為擔(dān)保業(yè)監(jiān)管的主要牽頭人。一位接近監(jiān)管層的人士頗為無奈地向《財經(jīng)》記者表示，擔(dān)保行業(yè)魚龍混雜，“一個省就注冊了數(shù)千家擔(dān)保公司。他們打通了銀行關(guān)系后，靠人際擔(dān)保和非正式關(guān)系的擔(dān)保做業(yè)務(wù)，追債常常靠著公安部門和‘黑社會’。很多擔(dān)保公司只有不到十個員工，根本談不上風(fēng)險控制和公司治理?！?/p>

在此之前，擔(dān)保業(yè)一直是“九龍治水”——財政部、工信部、央行、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、勞動部等，都擁有擔(dān)保業(yè)部分管理權(quán)限，但沒有監(jiān)管部門。出于對銀行和擔(dān)保公司合作風(fēng)險的擔(dān)心，銀監(jiān)會曾在2006年5月下發(fā)文件，要求銀行只能與注冊資本在1億元以上的擔(dān)保公司合作。

這一文件的生命周期不到三年。今年2月初，國務(wù)院決定由銀監(jiān)會牽頭建立融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管部際聯(lián)席會議(下稱聯(lián)席會議)，發(fā)改委、工信部、財政部、央行、工商總局、國務(wù)院法制辦等部門參加，研究制定融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的監(jiān)管框架。

銀監(jiān)會隨即在2月26日發(fā)布特急通知，取消前文限制，授權(quán)銀行根據(jù)授信業(yè)務(wù)的不同風(fēng)險水平，自主選擇公司治理良好、風(fēng)險控制力強(qiáng)、資本實力與其擔(dān)保額度相適應(yīng)的擔(dān)保公司開展業(yè)務(wù)合作。

4月底，國務(wù)院批準(zhǔn)聯(lián)席會議成立。

然而，松散的聯(lián)席會議制度，能對擔(dān)保業(yè)監(jiān)管起到多大作用?多位業(yè)內(nèi)人士表示了擔(dān)憂:“聯(lián)席會議機(jī)制容易出現(xiàn)部門之間互相推諉。這種制度實質(zhì)上是在中國現(xiàn)行體制下，多個部門妥協(xié)的結(jié)果?！?/p>

《財經(jīng)》記者了解到，為了推進(jìn)這一改革，銀監(jiān)會已經(jīng)決定新設(shè)一個部門，現(xiàn)黑龍江銀監(jiān)局局長牛成立將調(diào)任北京，負(fù)責(zé)部際溝通協(xié)調(diào)，并研究具體監(jiān)管制度。去年底，銀監(jiān)會曾派人到江蘇、浙江、深圳等地摸底，調(diào)查擔(dān)保業(yè)真實狀況并提出改進(jìn)的政策建議。

“現(xiàn)在的問題是，怎樣在非常個性化的擔(dān)保業(yè)里，找到一些普適性的規(guī)律，給監(jiān)管部門和各方反思和借鑒。”一位接近銀監(jiān)會的人士表示，聯(lián)席會議可以從行業(yè)規(guī)范、財政補(bǔ)助、風(fēng)險分散機(jī)制、會計處理、擔(dān)保余額監(jiān)測、補(bǔ)充完善擔(dān)保法等多方面著手，整頓擔(dān)保行業(yè)。

另外，值得注意的是，國務(wù)院上述文件并未明確將擔(dān)保機(jī)構(gòu)納入金融機(jī)構(gòu)范疇，其監(jiān)管責(zé)任也下放到地方政府，按“誰審批設(shè)立、誰負(fù)責(zé)監(jiān)管”確定擔(dān)保公司的具體監(jiān)管部門，地方政府制定并實施當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)險防范和處置的具體辦法，負(fù)責(zé)設(shè)立審批、關(guān)閉和日常監(jiān)管。

一位國有擔(dān)保機(jī)構(gòu)人士認(rèn)為，政府注資的擔(dān)保公司，地方政府同時管準(zhǔn)入審批、日常監(jiān)管、風(fēng)險處置，既是出資人又是風(fēng)險埋單人，這樣的監(jiān)管效果很難有效。目前商業(yè)性擔(dān)保公司只需在工商部門注冊，由于數(shù)量眾多，地方部門可能缺少人力、專業(yè)技術(shù)能力，對其進(jìn)行日常監(jiān)管。

多位政府人士和擔(dān)保業(yè)人士分析，目前恰好處在金融危機(jī)蔓延、中小企業(yè)融資難的敏感時點上，所以對擔(dān)保業(yè)還是以扶持、引導(dǎo)為主，系統(tǒng)的監(jiān)管和整頓還需再看情勢的發(fā)展。

政策性陷阱

以支持小企業(yè)為己任的擔(dān)保業(yè)究竟應(yīng)該遵循何種發(fā)展道路，目前尚無定論。

近期，中國陸續(xù)發(fā)布的相關(guān)政策著力點，還是加大財政資金扶持力度，擴(kuò)大擔(dān)保機(jī)構(gòu)規(guī)模和放大倍數(shù)，具體方式包括財政注資、加大補(bǔ)貼、稅收減免、簡化貸款擔(dān)保手續(xù)、補(bǔ)貼擔(dān)保等。

在這一思路下，擔(dān)?；鸷驮贀?dān)保機(jī)構(gòu)以風(fēng)險分擔(dān)者的身份在北京、陜西、廣東、江蘇等地紛紛亮相，規(guī)模從10億元到50億元不等，遠(yuǎn)超過此前擔(dān)保公司數(shù)千萬元的規(guī)模。在政府看來，再擔(dān)保具有增強(qiáng)財政資金杠桿效應(yīng)、撬動民間和銀行資金的效應(yīng)。

然而，再擔(dān)保公司的風(fēng)險控制情況恰恰也難以預(yù)料。北京中小企業(yè)再擔(dān)保公司注冊資本10億元，成立半年，已經(jīng)累計簽訂了超過160億元的再擔(dān)保合同。

《財經(jīng)》經(jīng)濟(jì)學(xué)家陸磊認(rèn)為，目前各地運行的擔(dān)保公司實力太弱，無法起到大規(guī)模地撬動銀行資金進(jìn)入中小企業(yè)信貸領(lǐng)域的作用，在此基礎(chǔ)上介入再擔(dān)保，也很難推動擔(dān)保公司和中小企業(yè)融資的發(fā)展。

一位國有擔(dān)保公司的高層認(rèn)為，“擔(dān)保說到底是誰承擔(dān)風(fēng)險的問題。政府總希望中小企業(yè)擔(dān)保公司能夠商業(yè)化運作，通過補(bǔ)貼的方式讓擔(dān)保公司持續(xù)經(jīng)營，這是很難辦到的?！奔词乖谠S多利率和金融體系市場化的國家，也多通過政策性擔(dān)保方式為政府希望扶持的中小企業(yè)服務(wù)。

上述人士認(rèn)為，政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)的風(fēng)險應(yīng)由政府埋單化解，擔(dān)保公司僅提供專業(yè)服務(wù)賺取手續(xù)費，政府可以選擇合作擔(dān)保公司，監(jiān)督其資金運用、業(yè)務(wù)規(guī)范、是否合規(guī)操作，做好風(fēng)險控制，以起到更好的財政資金放大作用。

而目前的情況是，由于政府資金的有限性，以及政策性擔(dān)保體系資金補(bǔ)充機(jī)制的不完善，政府注資的擔(dān)保公司雖然全國遍地開花，但是在資金和人才上都有缺口，風(fēng)險管理能力較差，運行效率較低，加上政府以一些非流動資產(chǎn)注資，實際擔(dān)保能力和放大倍數(shù)都很小，對中小企業(yè)貸款幫助有限，幾乎只能勉強(qiáng)盈利，且主要靠財政注資擴(kuò)大規(guī)模。

在今年的全國“兩會”上，多位來自各地的企業(yè)界人大代表、政協(xié)委員表示，目前政策性的擔(dān)保機(jī)構(gòu)運營者，為了不擔(dān)責(zé)任，不愿意給中小企業(yè)貸款;政企合作的擔(dān)保機(jī)構(gòu)則成為了部分大企業(yè)的“第二銀行”，這些企業(yè)利用擔(dān)保公司的杠桿效應(yīng)，主要是為本企業(yè)和關(guān)聯(lián)企業(yè)融資。為了維持經(jīng)營，政策性擔(dān)保公司也會從事一些投資、委托貸款業(yè)務(wù)獲取收益。

中國社會科學(xué)院金融所所長李揚認(rèn)為，政策性擔(dān)保公司有特殊的資產(chǎn)負(fù)債表，并且和地方政府有著特殊關(guān)系，其擔(dān)保資金的運行以及風(fēng)險處置的方式都極為地方化，發(fā)展和監(jiān)管都是很大的難題。

“政府將貸款擔(dān)保作為解決中小企業(yè)融資的抓手，值得商榷?！标懤谝啾硎?，中小企業(yè)高風(fēng)險的特點不符合銀行成熟穩(wěn)健的信貸原則，而擔(dān)保只是選拔出部分風(fēng)險較低的中小企業(yè)增信融資，試圖用結(jié)構(gòu)性的手段解決宏觀的中小企業(yè)融資難問題，效果難言樂觀?！安煌N類、不同性質(zhì)的企業(yè)，所需的融資方式是不同的。高風(fēng)險的中小企業(yè)融資問題，主要應(yīng)通過投資基金等直接投融資辦法來解決。”■