擔(dān)保業(yè)被政府寄托了支持中小企業(yè)融資的政策期待,但自身是一團(tuán)亂麻
《財經(jīng)》記者 張曼
延宕五個月后,7月3日,融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管聯(lián)席會議的首次議事會議終于在北京召開。
早在今年2月,國務(wù)院就發(fā)文要求銀監(jiān)會等多個部委成立部際聯(lián)席會議機(jī)制,負(fù)責(zé)融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)的監(jiān)管。然而,擔(dān)保業(yè)的混亂狀況一直是監(jiān)管當(dāng)局的心病,聯(lián)席會議遲遲未能啟動。
在金融危機(jī)的影響下,中小企業(yè)貸款難問題愈發(fā)凸顯。過去少人問津的擔(dān)保業(yè),在此輪經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計劃中被寄予厚望。國務(wù)院層面多次發(fā)文要求建立多層次擔(dān)保體系,促進(jìn)銀行向中小企業(yè)發(fā)放貸款。
擔(dān)保業(yè)能否堪此大任?接連爆發(fā)的“中科智丑聞”“華鼎擔(dān)保騙貸案”“工行上海銀基擔(dān)保案”等違法違規(guī)事件,讓那些支持者也難以硬氣作答。擔(dān)保公司風(fēng)險識別控制能力弱、業(yè)務(wù)雜亂、經(jīng)營無序、違規(guī)操作等問題,在這輪經(jīng)濟(jì)周期下行過程中,正在漸漸暴露。
僅以擔(dān)保業(yè)的“旗幟”——中科智擔(dān)保集團(tuán)股份有限公司(下稱中科智)為例。其案發(fā)前擔(dān)保余額超過138億元,是中國最大的民營擔(dān)保公司,但自2008年以來,卻爆出一系列丑聞,多年來財務(wù)造假、挪用資金、抽逃資產(chǎn)等顯露無遺,業(yè)務(wù)已陷于停滯。
在這種背景下,通過加強(qiáng)監(jiān)管來治理擔(dān)保行業(yè),從而期望擔(dān)保能夠真正服務(wù)于中小企業(yè)融資,成為既定方針。這為擔(dān)保業(yè)帶來希望。一位大型國有擔(dān)保公司負(fù)責(zé)人表示:“國務(wù)院文件主要從金融穩(wěn)定的角度,規(guī)范融資性擔(dān)保業(yè)務(wù),這對大的規(guī)范的擔(dān)保公司有利,促進(jìn)行業(yè)優(yōu)勝劣汰?!?/p>
但中科智之后,能夠潔身自好的擔(dān)保公司從何而來?中國的中小企業(yè)擔(dān)保應(yīng)該走哪條路徑?政策性擔(dān)?;蚴菍ι虡I(yè)性擔(dān)保提供政策支持能否解決問題?一切都充滿了疑問。
危機(jī)之源
中國有多少家擔(dān)保公司?這是個很難回答的問題。
來自工業(yè)和信息化部的數(shù)據(jù)顯示,截至2007年底,全國各類中小企業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)達(dá)到3729家,累計為70萬戶中小企業(yè)提供貸款擔(dān)??傤~達(dá)到1.35萬億元。
但這僅僅是其中一部分,據(jù)監(jiān)管部門不完全統(tǒng)計,僅僅在江浙地區(qū),在工商部門注冊帶有的擔(dān)保公司就約有8000家。
擔(dān)保公司起源于上世紀(jì)90年代初,由各級政府出資成立,用于解決國家信用退出、銀行商業(yè)化轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)的企業(yè)融資難問題。擔(dān)保公司背靠政府信用,為新出現(xiàn)的高新技術(shù)企業(yè)和中小企業(yè)提供貸款擔(dān)保。此后,民營擔(dān)保公司紛紛進(jìn)入,迄今民營資本約占擔(dān)保業(yè)資本的八成左右。
擔(dān)保公司的經(jīng)營模式,原則上主要是為中小企業(yè)獲得銀行貸款提供擔(dān)保,并從中收取擔(dān)保費。一位大型國有商業(yè)銀行人士表示:“擔(dān)保公司良莠不齊,它們提供的擔(dān)保貸款是銀行保證貸款中風(fēng)險較高的種類,占整體信貸比例微不足道?!蹦壳?,和擔(dān)保公司合作的銀行以股份制銀行為主,國家開發(fā)銀行和一些擔(dān)保公司在中長期貸款上也有不少合作。
不過,在實際運作中,擔(dān)保公司的業(yè)務(wù)頗為龐雜,從擔(dān)保到直接向企業(yè)發(fā)放高息貸款,或是假借擔(dān)保業(yè)務(wù)從銀行貸款用于直接投資,不一而足。
中科智是擔(dān)保公司亂象的最直觀的樣本。根據(jù)中科智披露的數(shù)據(jù),截至2007年底,中科智的合作銀行共31家,擔(dān)保貸款超過138億元,擔(dān)保企業(yè)超過900家。截至2007年10月,中科智獲得花旗、GE、凱雷等國際PE投資,風(fēng)光一時無兩。然而,2008年中,一場“中科智丑聞”震動了整個信用擔(dān)保行業(yè)。迄今,中科智擔(dān)保業(yè)務(wù)近于停滯。
一位中科智高管對《財經(jīng)》記者表示,表面看來,中科智擔(dān)保業(yè)務(wù)的代償率一直很低,與銀行合作需存繳的保證金比例也降到了零,但實際上,公司整體運作不透明,代償率和財務(wù)數(shù)據(jù)均系造假。
今年4月,北京華鼎信用擔(dān)保有限責(zé)任公司因與北京農(nóng)村商業(yè)銀行人員合謀騙貸4.6億元,被檢察院查封,北京農(nóng)村商業(yè)銀行相關(guān)負(fù)責(zé)人已被查處。
6月24日剛公布的國家審計署報告則透露,某擔(dān)保公司利用虛假注資成立的公司從事非法擔(dān)?;顒?,與企業(yè)聯(lián)手從多家銀行騙取大量貸款,截至2008年5月,有17.3億元銀行資金面臨風(fēng)險。
擔(dān)保公司的價值本是為他人增信,但在現(xiàn)實中,其自身信用從何而來?如何評定?其業(yè)務(wù)模式、操作規(guī)范,均受到嚴(yán)重質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。
擔(dān)保公司的服務(wù)對象多為抗風(fēng)險能力較弱、財務(wù)信息不健全、無法向銀行提供合格抵質(zhì)押品的中小企業(yè)和個人。這意味著,擔(dān)保公司要在信貸審查上比銀行更加專業(yè)、細(xì)致,才可控制風(fēng)險、創(chuàng)造收入,實際提供的是銀行中小企業(yè)信貸審查的“外包”服務(wù)。擔(dān)保公司除了收取2%的擔(dān)保費,還常收取行政管理費、貸款評估費等費用,并要求客戶提供足夠的反擔(dān)保和一定比例的保證金。
在實際運作中,這一模式被大大突破。在融資擔(dān)保中,銀行會要求擔(dān)保公司提供比例不等的保證金(從零到30%)作為存款——這些資金多來自貸款企業(yè)。只要銀行接受低比例保證金,擔(dān)保公司就可“以小博大”為客戶擔(dān)保,賺取擔(dān)保金額2%的保費收入,并吃掉企業(yè)上繳的保證金利息,甚至可以挪用這些保證金和自有資金,用于委托貸款、投資業(yè)務(wù),獲取更高額利潤。在經(jīng)濟(jì)周期上行階段,中小企業(yè)的不良率比較低,這種高杠桿的風(fēng)險難以暴露,因而擔(dān)保公司有很強(qiáng)的動力放大杠桿倍數(shù),相應(yīng)的風(fēng)險也會放大。
“很多擔(dān)保公司是‘掛羊頭賣狗肉’。”一位市場資深人士直言,“擔(dān)保公司說白了就是‘空手道’,只要說服銀行降低保證金,就可以‘以小博大’。”
更糟糕的是,融資擔(dān)保長期以來是監(jiān)管死角。一位監(jiān)管層人士分析稱,一方面,銀行為了防范信貸風(fēng)險或者規(guī)避責(zé)任引入擔(dān)保公司,但沒有形成對擔(dān)保公司的風(fēng)控機(jī)制;另一方面,擔(dān)保公司沒有主管部門和完善的監(jiān)管機(jī)制,銀行也沒法監(jiān)測擔(dān)保公司的資產(chǎn)負(fù)債、擔(dān)保杠桿率和資金往來??偠灾?,“現(xiàn)在的合作模式風(fēng)險很大”。
尷尬的監(jiān)管
今年2月,銀監(jiān)會最終被確定為擔(dān)保業(yè)監(jiān)管的主要牽頭人。一位接近監(jiān)管層的人士頗為無奈地向《財經(jīng)》記者表示,擔(dān)保行業(yè)魚龍混雜,“一個省就注冊了數(shù)千家擔(dān)保公司。他們打通了銀行關(guān)系后,靠人際擔(dān)保和非正式關(guān)系的擔(dān)保做業(yè)務(wù),追債常常靠著公安部門和‘黑社會’。很多擔(dān)保公司只有不到十個員工,根本談不上風(fēng)險控制和公司治理?!?/p>
在此之前,擔(dān)保業(yè)一直是“九龍治水”——財政部、工信部、央行、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、勞動部等,都擁有擔(dān)保業(yè)部分管理權(quán)限,但沒有監(jiān)管部門。出于對銀行和擔(dān)保公司合作風(fēng)險的擔(dān)心,銀監(jiān)會曾在2006年5月下發(fā)文件,要求銀行只能與注冊資本在1億元以上的擔(dān)保公司合作。
這一文件的生命周期不到三年。今年2月初,國務(wù)院決定由銀監(jiān)會牽頭建立融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管部際聯(lián)席會議(下稱聯(lián)席會議),發(fā)改委、工信部、財政部、央行、工商總局、國務(wù)院法制辦等部門參加,研究制定融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的監(jiān)管框架。
銀監(jiān)會隨即在2月26日發(fā)布特急通知,取消前文限制,授權(quán)銀行根據(jù)授信業(yè)務(wù)的不同風(fēng)險水平,自主選擇公司治理良好、風(fēng)險控制力強(qiáng)、資本實力與其擔(dān)保額度相適應(yīng)的擔(dān)保公司開展業(yè)務(wù)合作。
4月底,國務(wù)院批準(zhǔn)聯(lián)席會議成立。
然而,松散的聯(lián)席會議制度,能對擔(dān)保業(yè)監(jiān)管起到多大作用?多位業(yè)內(nèi)人士表示了擔(dān)憂:“聯(lián)席會議機(jī)制容易出現(xiàn)部門之間互相推諉。這種制度實質(zhì)上是在中國現(xiàn)行體制下,多個部門妥協(xié)的結(jié)果?!?/p>
《財經(jīng)》記者了解到,為了推進(jìn)這一改革,銀監(jiān)會已經(jīng)決定新設(shè)一個部門,現(xiàn)黑龍江銀監(jiān)局局長牛成立將調(diào)任北京,負(fù)責(zé)部際溝通協(xié)調(diào),并研究具體監(jiān)管制度。去年底,銀監(jiān)會曾派人到江蘇、浙江、深圳等地摸底,調(diào)查擔(dān)保業(yè)真實狀況并提出改進(jìn)的政策建議。
“現(xiàn)在的問題是,怎樣在非常個性化的擔(dān)保業(yè)里,找到一些普適性的規(guī)律,給監(jiān)管部門和各方反思和借鑒。”一位接近銀監(jiān)會的人士表示,聯(lián)席會議可以從行業(yè)規(guī)范、財政補(bǔ)助、風(fēng)險分散機(jī)制、會計處理、擔(dān)保余額監(jiān)測、補(bǔ)充完善擔(dān)保法等多方面著手,整頓擔(dān)保行業(yè)。
另外,值得注意的是,國務(wù)院上述文件并未明確將擔(dān)保機(jī)構(gòu)納入金融機(jī)構(gòu)范疇,其監(jiān)管責(zé)任也下放到地方政府,按“誰審批設(shè)立、誰負(fù)責(zé)監(jiān)管”確定擔(dān)保公司的具體監(jiān)管部門,地方政府制定并實施當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)險防范和處置的具體辦法,負(fù)責(zé)設(shè)立審批、關(guān)閉和日常監(jiān)管。
一位國有擔(dān)保機(jī)構(gòu)人士認(rèn)為,政府注資的擔(dān)保公司,地方政府同時管準(zhǔn)入審批、日常監(jiān)管、風(fēng)險處置,既是出資人又是風(fēng)險埋單人,這樣的監(jiān)管效果很難有效。目前商業(yè)性擔(dān)保公司只需在工商部門注冊,由于數(shù)量眾多,地方部門可能缺少人力、專業(yè)技術(shù)能力,對其進(jìn)行日常監(jiān)管。
多位政府人士和擔(dān)保業(yè)人士分析,目前恰好處在金融危機(jī)蔓延、中小企業(yè)融資難的敏感時點上,所以對擔(dān)保業(yè)還是以扶持、引導(dǎo)為主,系統(tǒng)的監(jiān)管和整頓還需再看情勢的發(fā)展。
政策性陷阱
以支持小企業(yè)為己任的擔(dān)保業(yè)究竟應(yīng)該遵循何種發(fā)展道路,目前尚無定論。
近期,中國陸續(xù)發(fā)布的相關(guān)政策著力點,還是加大財政資金扶持力度,擴(kuò)大擔(dān)保機(jī)構(gòu)規(guī)模和放大倍數(shù),具體方式包括財政注資、加大補(bǔ)貼、稅收減免、簡化貸款擔(dān)保手續(xù)、補(bǔ)貼擔(dān)保等。
在這一思路下,擔(dān)?;鸷驮贀?dān)保機(jī)構(gòu)以風(fēng)險分擔(dān)者的身份在北京、陜西、廣東、江蘇等地紛紛亮相,規(guī)模從10億元到50億元不等,遠(yuǎn)超過此前擔(dān)保公司數(shù)千萬元的規(guī)模。在政府看來,再擔(dān)保具有增強(qiáng)財政資金杠桿效應(yīng)、撬動民間和銀行資金的效應(yīng)。
然而,再擔(dān)保公司的風(fēng)險控制情況恰恰也難以預(yù)料。北京中小企業(yè)再擔(dān)保公司注冊資本10億元,成立半年,已經(jīng)累計簽訂了超過160億元的再擔(dān)保合同。
《財經(jīng)》經(jīng)濟(jì)學(xué)家陸磊認(rèn)為,目前各地運行的擔(dān)保公司實力太弱,無法起到大規(guī)模地撬動銀行資金進(jìn)入中小企業(yè)信貸領(lǐng)域的作用,在此基礎(chǔ)上介入再擔(dān)保,也很難推動擔(dān)保公司和中小企業(yè)融資的發(fā)展。
一位國有擔(dān)保公司的高層認(rèn)為,“擔(dān)保說到底是誰承擔(dān)風(fēng)險的問題。政府總希望中小企業(yè)擔(dān)保公司能夠商業(yè)化運作,通過補(bǔ)貼的方式讓擔(dān)保公司持續(xù)經(jīng)營,這是很難辦到的?!奔词乖谠S多利率和金融體系市場化的國家,也多通過政策性擔(dān)保方式為政府希望扶持的中小企業(yè)服務(wù)。
上述人士認(rèn)為,政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)的風(fēng)險應(yīng)由政府埋單化解,擔(dān)保公司僅提供專業(yè)服務(wù)賺取手續(xù)費,政府可以選擇合作擔(dān)保公司,監(jiān)督其資金運用、業(yè)務(wù)規(guī)范、是否合規(guī)操作,做好風(fēng)險控制,以起到更好的財政資金放大作用。
而目前的情況是,由于政府資金的有限性,以及政策性擔(dān)保體系資金補(bǔ)充機(jī)制的不完善,政府注資的擔(dān)保公司雖然全國遍地開花,但是在資金和人才上都有缺口,風(fēng)險管理能力較差,運行效率較低,加上政府以一些非流動資產(chǎn)注資,實際擔(dān)保能力和放大倍數(shù)都很小,對中小企業(yè)貸款幫助有限,幾乎只能勉強(qiáng)盈利,且主要靠財政注資擴(kuò)大規(guī)模。
在今年的全國“兩會”上,多位來自各地的企業(yè)界人大代表、政協(xié)委員表示,目前政策性的擔(dān)保機(jī)構(gòu)運營者,為了不擔(dān)責(zé)任,不愿意給中小企業(yè)貸款;政企合作的擔(dān)保機(jī)構(gòu)則成為了部分大企業(yè)的“第二銀行”,這些企業(yè)利用擔(dān)保公司的杠桿效應(yīng),主要是為本企業(yè)和關(guān)聯(lián)企業(yè)融資。為了維持經(jīng)營,政策性擔(dān)保公司也會從事一些投資、委托貸款業(yè)務(wù)獲取收益。
中國社會科學(xué)院金融所所長李揚認(rèn)為,政策性擔(dān)保公司有特殊的資產(chǎn)負(fù)債表,并且和地方政府有著特殊關(guān)系,其擔(dān)保資金的運行以及風(fēng)險處置的方式都極為地方化,發(fā)展和監(jiān)管都是很大的難題。
“政府將貸款擔(dān)保作為解決中小企業(yè)融資的抓手,值得商榷?!标懤谝啾硎?,中小企業(yè)高風(fēng)險的特點不符合銀行成熟穩(wěn)健的信貸原則,而擔(dān)保只是選拔出部分風(fēng)險較低的中小企業(yè)增信融資,試圖用結(jié)構(gòu)性的手段解決宏觀的中小企業(yè)融資難問題,效果難言樂觀?!安煌N類、不同性質(zhì)的企業(yè),所需的融資方式是不同的。高風(fēng)險的中小企業(yè)融資問題,主要應(yīng)通過投資基金等直接投融資辦法來解決。”■