擔(dān)保業(yè)被政府寄托了支持中小企業(yè)融資的政策期待，但自身是一團(tuán)亂麻

《財(cái)經(jīng)》記者 張曼

延宕五個(gè)月后，7月3日，融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的首次議事會(huì)議終于在北京召開(kāi)。

早在今年2月，國(guó)務(wù)院就發(fā)文要求銀監(jiān)會(huì)等多個(gè)部委成立部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，負(fù)責(zé)融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)的監(jiān)管。然而，擔(dān)保業(yè)的混亂狀況一直是監(jiān)管當(dāng)局的心病，聯(lián)席會(huì)議遲遲未能啟動(dòng)。

在金融危機(jī)的影響下，中小企業(yè)貸款難問(wèn)題愈發(fā)凸顯。過(guò)去少人問(wèn)津的擔(dān)保業(yè)，在此輪經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃中被寄予厚望。國(guó)務(wù)院層面多次發(fā)文要求建立多層次擔(dān)保體系，促進(jìn)銀行向中小企業(yè)發(fā)放貸款。

擔(dān)保業(yè)能否堪此大任?接連爆發(fā)的“中科智丑聞”“華鼎擔(dān)保騙貸案”“工行上海銀基擔(dān)保案”等違法違規(guī)事件，讓那些支持者也難以硬氣作答。擔(dān)保公司風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別控制能力弱、業(yè)務(wù)雜亂、經(jīng)營(yíng)無(wú)序、違規(guī)操作等問(wèn)題，在這輪經(jīng)濟(jì)周期下行過(guò)程中，正在漸漸暴露。

僅以擔(dān)保業(yè)的“旗幟”——中科智擔(dān)保集團(tuán)股份有限公司(下稱中科智)為例。其案發(fā)前擔(dān)保余額超過(guò)138億元，是中國(guó)最大的民營(yíng)擔(dān)保公司，但自2008年以來(lái)，卻爆出一系列丑聞，多年來(lái)財(cái)務(wù)造假、挪用資金、抽逃資產(chǎn)等顯露無(wú)遺，業(yè)務(wù)已陷于停滯。

在這種背景下，通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管來(lái)治理?yè)?dān)保行業(yè)，從而期望擔(dān)保能夠真正服務(wù)于中小企業(yè)融資，成為既定方針。這為擔(dān)保業(yè)帶來(lái)希望。一位大型國(guó)有擔(dān)保公司負(fù)責(zé)人表示:“國(guó)務(wù)院文件主要從金融穩(wěn)定的角度，規(guī)范融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)，這對(duì)大的規(guī)范的擔(dān)保公司有利，促進(jìn)行業(yè)優(yōu)勝劣汰。”

但中科智之后，能夠潔身自好的擔(dān)保公司從何而來(lái)?中國(guó)的中小企業(yè)擔(dān)保應(yīng)該走哪條路徑?政策性擔(dān)保或是對(duì)商業(yè)性擔(dān)保提供政策支持能否解決問(wèn)題?一切都充滿了疑問(wèn)。

危機(jī)之源

中國(guó)有多少家擔(dān)保公司?這是個(gè)很難回答的問(wèn)題。

來(lái)自工業(yè)和信息化部的數(shù)據(jù)顯示，截至2007年底，全國(guó)各類中小企業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)達(dá)到3729家，累計(jì)為70萬(wàn)戶中小企業(yè)提供貸款擔(dān)?？傤~達(dá)到1.35萬(wàn)億元。

但這僅僅是其中一部分，據(jù)監(jiān)管部門不完全統(tǒng)計(jì)，僅僅在江浙地區(qū)，在工商部門注冊(cè)帶有的擔(dān)保公司就約有8000家。

擔(dān)保公司起源于上世紀(jì)90年代初，由各級(jí)政府出資成立，用于解決國(guó)家信用退出、銀行商業(yè)化轉(zhuǎn)型時(shí)期出現(xiàn)的企業(yè)融資難問(wèn)題。擔(dān)保公司背靠政府信用，為新出現(xiàn)的高新技術(shù)企業(yè)和中小企業(yè)提供貸款擔(dān)保。此后，民營(yíng)擔(dān)保公司紛紛進(jìn)入，迄今民營(yíng)資本約占擔(dān)保業(yè)資本的八成左右。

擔(dān)保公司的經(jīng)營(yíng)模式，原則上主要是為中小企業(yè)獲得銀行貸款提供擔(dān)保，并從中收取擔(dān)保費(fèi)。一位大型國(guó)有商業(yè)銀行人士表示:“擔(dān)保公司良莠不齊，它們提供的擔(dān)保貸款是銀行保證貸款中風(fēng)險(xiǎn)較高的種類，占整體信貸比例微不足道?！蹦壳?，和擔(dān)保公司合作的銀行以股份制銀行為主，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和一些擔(dān)保公司在中長(zhǎng)期貸款上也有不少合作。

不過(guò)，在實(shí)際運(yùn)作中，擔(dān)保公司的業(yè)務(wù)頗為龐雜，從擔(dān)保到直接向企業(yè)發(fā)放高息貸款，或是假借擔(dān)保業(yè)務(wù)從銀行貸款用于直接投資，不一而足。

中科智是擔(dān)保公司亂象的最直觀的樣本。根據(jù)中科智披露的數(shù)據(jù)，截至2007年底，中科智的合作銀行共31家，擔(dān)保貸款超過(guò)138億元，擔(dān)保企業(yè)超過(guò)900家。截至2007年10月，中科智獲得花旗、GE、凱雷等國(guó)際PE投資，風(fēng)光一時(shí)無(wú)兩。然而，2008年中，一場(chǎng)“中科智丑聞”震動(dòng)了整個(gè)信用擔(dān)保行業(yè)。迄今，中科智擔(dān)保業(yè)務(wù)近于停滯。

一位中科智高管對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，表面看來(lái)，中科智擔(dān)保業(yè)務(wù)的代償率一直很低，與銀行合作需存繳的保證金比例也降到了零，但實(shí)際上，公司整體運(yùn)作不透明，代償率和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)均系造假。

今年4月，北京華鼎信用擔(dān)保有限責(zé)任公司因與北京農(nóng)村商業(yè)銀行人員合謀騙貸4.6億元，被檢察院查封，北京農(nóng)村商業(yè)銀行相關(guān)負(fù)責(zé)人已被查處。

6月24日剛公布的國(guó)家審計(jì)署報(bào)告則透露，某擔(dān)保公司利用虛假注資成立的公司從事非法擔(dān)?；顒?dòng)，與企業(yè)聯(lián)手從多家銀行騙取大量貸款，截至2008年5月，有17.3億元銀行資金面臨風(fēng)險(xiǎn)。

擔(dān)保公司的價(jià)值本是為他人增信，但在現(xiàn)實(shí)中，其自身信用從何而來(lái)?如何評(píng)定?其業(yè)務(wù)模式、操作規(guī)范，均受到嚴(yán)重質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

擔(dān)保公司的服務(wù)對(duì)象多為抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱、財(cái)務(wù)信息不健全、無(wú)法向銀行提供合格抵質(zhì)押品的中小企業(yè)和個(gè)人。這意味著，擔(dān)保公司要在信貸審查上比銀行更加專業(yè)、細(xì)致，才可控制風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)造收入，實(shí)際提供的是銀行中小企業(yè)信貸審查的“外包”服務(wù)。擔(dān)保公司除了收取2%的擔(dān)保費(fèi)，還常收取行政管理費(fèi)、貸款評(píng)估費(fèi)等費(fèi)用，并要求客戶提供足夠的反擔(dān)保和一定比例的保證金。

在實(shí)際運(yùn)作中，這一模式被大大突破。在融資擔(dān)保中，銀行會(huì)要求擔(dān)保公司提供比例不等的保證金(從零到30%)作為存款——這些資金多來(lái)自貸款企業(yè)。只要銀行接受低比例保證金，擔(dān)保公司就可“以小博大”為客戶擔(dān)保，賺取擔(dān)保金額2%的保費(fèi)收入，并吃掉企業(yè)上繳的保證金利息，甚至可以挪用這些保證金和自有資金，用于委托貸款、投資業(yè)務(wù)，獲取更高額利潤(rùn)。在經(jīng)濟(jì)周期上行階段，中小企業(yè)的不良率比較低，這種高杠桿的風(fēng)險(xiǎn)難以暴露，因而擔(dān)保公司有很強(qiáng)的動(dòng)力放大杠桿倍數(shù)，相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)放大。

“很多擔(dān)保公司是‘掛羊頭賣狗肉’。”一位市場(chǎng)資深人士直言，“擔(dān)保公司說(shuō)白了就是‘空手道’，只要說(shuō)服銀行降低保證金，就可以‘以小博大’?！?/p>

更糟糕的是，融資擔(dān)保長(zhǎng)期以來(lái)是監(jiān)管死角。一位監(jiān)管層人士分析稱，一方面，銀行為了防范信貸風(fēng)險(xiǎn)或者規(guī)避責(zé)任引入擔(dān)保公司，但沒(méi)有形成對(duì)擔(dān)保公司的風(fēng)控機(jī)制;另一方面，擔(dān)保公司沒(méi)有主管部門和完善的監(jiān)管機(jī)制，銀行也沒(méi)法監(jiān)測(cè)擔(dān)保公司的資產(chǎn)負(fù)債、擔(dān)保杠桿率和資金往來(lái)。總而言之，“現(xiàn)在的合作模式風(fēng)險(xiǎn)很大”。

尷尬的監(jiān)管

今年2月，銀監(jiān)會(huì)最終被確定為擔(dān)保業(yè)監(jiān)管的主要牽頭人。一位接近監(jiān)管層的人士頗為無(wú)奈地向《財(cái)經(jīng)》記者表示，擔(dān)保行業(yè)魚龍混雜，“一個(gè)省就注冊(cè)了數(shù)千家擔(dān)保公司。他們打通了銀行關(guān)系后，靠人際擔(dān)保和非正式關(guān)系的擔(dān)保做業(yè)務(wù)，追債常?？恐膊块T和‘黑社會(huì)’。很多擔(dān)保公司只有不到十個(gè)員工，根本談不上風(fēng)險(xiǎn)控制和公司治理?！?/p>

在此之前，擔(dān)保業(yè)一直是“九龍治水”——財(cái)政部、工信部、央行、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、勞動(dòng)部等，都擁有擔(dān)保業(yè)部分管理權(quán)限，但沒(méi)有監(jiān)管部門。出于對(duì)銀行和擔(dān)保公司合作風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)心，銀監(jiān)會(huì)曾在2006年5月下發(fā)文件，要求銀行只能與注冊(cè)資本在1億元以上的擔(dān)保公司合作。

這一文件的生命周期不到三年。今年2月初，國(guó)務(wù)院決定由銀監(jiān)會(huì)牽頭建立融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議(下稱聯(lián)席會(huì)議)，發(fā)改委、工信部、財(cái)政部、央行、工商總局、國(guó)務(wù)院法制辦等部門參加，研究制定融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的監(jiān)管框架。

銀監(jiān)會(huì)隨即在2月26日發(fā)布特急通知，取消前文限制，授權(quán)銀行根據(jù)授信業(yè)務(wù)的不同風(fēng)險(xiǎn)水平，自主選擇公司治理良好、風(fēng)險(xiǎn)控制力強(qiáng)、資本實(shí)力與其擔(dān)保額度相適應(yīng)的擔(dān)保公司開(kāi)展業(yè)務(wù)合作。

4月底，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)聯(lián)席會(huì)議成立。

然而，松散的聯(lián)席會(huì)議制度，能對(duì)擔(dān)保業(yè)監(jiān)管起到多大作用?多位業(yè)內(nèi)人士表示了擔(dān)憂:“聯(lián)席會(huì)議機(jī)制容易出現(xiàn)部門之間互相推諉。這種制度實(shí)質(zhì)上是在中國(guó)現(xiàn)行體制下，多個(gè)部門妥協(xié)的結(jié)果?！?/p>

《財(cái)經(jīng)》記者了解到，為了推進(jìn)這一改革，銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)決定新設(shè)一個(gè)部門，現(xiàn)黑龍江銀監(jiān)局局長(zhǎng)牛成立將調(diào)任北京，負(fù)責(zé)部際溝通協(xié)調(diào)，并研究具體監(jiān)管制度。去年底，銀監(jiān)會(huì)曾派人到江蘇、浙江、深圳等地摸底，調(diào)查擔(dān)保業(yè)真實(shí)狀況并提出改進(jìn)的政策建議。

“現(xiàn)在的問(wèn)題是，怎樣在非常個(gè)性化的擔(dān)保業(yè)里，找到一些普適性的規(guī)律，給監(jiān)管部門和各方反思和借鑒?！币晃唤咏y監(jiān)會(huì)的人士表示，聯(lián)席會(huì)議可以從行業(yè)規(guī)范、財(cái)政補(bǔ)助、風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制、會(huì)計(jì)處理、擔(dān)保余額監(jiān)測(cè)、補(bǔ)充完善擔(dān)保法等多方面著手，整頓擔(dān)保行業(yè)。

另外，值得注意的是，國(guó)務(wù)院上述文件并未明確將擔(dān)保機(jī)構(gòu)納入金融機(jī)構(gòu)范疇，其監(jiān)管責(zé)任也下放到地方政府，按“誰(shuí)審批設(shè)立、誰(shuí)負(fù)責(zé)監(jiān)管”確定擔(dān)保公司的具體監(jiān)管部門，地方政府制定并實(shí)施當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)險(xiǎn)防范和處置的具體辦法，負(fù)責(zé)設(shè)立審批、關(guān)閉和日常監(jiān)管。

一位國(guó)有擔(dān)保機(jī)構(gòu)人士認(rèn)為，政府注資的擔(dān)保公司，地方政府同時(shí)管準(zhǔn)入審批、日常監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)處置，既是出資人又是風(fēng)險(xiǎn)埋單人，這樣的監(jiān)管效果很難有效。目前商業(yè)性擔(dān)保公司只需在工商部門注冊(cè)，由于數(shù)量眾多，地方部門可能缺少人力、專業(yè)技術(shù)能力，對(duì)其進(jìn)行日常監(jiān)管。

多位政府人士和擔(dān)保業(yè)人士分析，目前恰好處在金融危機(jī)蔓延、中小企業(yè)融資難的敏感時(shí)點(diǎn)上，所以對(duì)擔(dān)保業(yè)還是以扶持、引導(dǎo)為主，系統(tǒng)的監(jiān)管和整頓還需再看情勢(shì)的發(fā)展。

政策性陷阱

以支持小企業(yè)為己任的擔(dān)保業(yè)究竟應(yīng)該遵循何種發(fā)展道路，目前尚無(wú)定論。

近期，中國(guó)陸續(xù)發(fā)布的相關(guān)政策著力點(diǎn)，還是加大財(cái)政資金扶持力度，擴(kuò)大擔(dān)保機(jī)構(gòu)規(guī)模和放大倍數(shù)，具體方式包括財(cái)政注資、加大補(bǔ)貼、稅收減免、簡(jiǎn)化貸款擔(dān)保手續(xù)、補(bǔ)貼擔(dān)保等。

在這一思路下，擔(dān)?；鸷驮贀?dān)保機(jī)構(gòu)以風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)者的身份在北京、陜西、廣東、江蘇等地紛紛亮相，規(guī)模從10億元到50億元不等，遠(yuǎn)超過(guò)此前擔(dān)保公司數(shù)千萬(wàn)元的規(guī)模。在政府看來(lái)，再擔(dān)保具有增強(qiáng)財(cái)政資金杠桿效應(yīng)、撬動(dòng)民間和銀行資金的效應(yīng)。

然而，再擔(dān)保公司的風(fēng)險(xiǎn)控制情況恰恰也難以預(yù)料。北京中小企業(yè)再擔(dān)保公司注冊(cè)資本10億元，成立半年，已經(jīng)累計(jì)簽訂了超過(guò)160億元的再擔(dān)保合同。

《財(cái)經(jīng)》經(jīng)濟(jì)學(xué)家陸磊認(rèn)為，目前各地運(yùn)行的擔(dān)保公司實(shí)力太弱，無(wú)法起到大規(guī)模地撬動(dòng)銀行資金進(jìn)入中小企業(yè)信貸領(lǐng)域的作用，在此基礎(chǔ)上介入再擔(dān)保，也很難推動(dòng)擔(dān)保公司和中小企業(yè)融資的發(fā)展。

一位國(guó)有擔(dān)保公司的高層認(rèn)為，“擔(dān)保說(shuō)到底是誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。政府總希望中小企業(yè)擔(dān)保公司能夠商業(yè)化運(yùn)作，通過(guò)補(bǔ)貼的方式讓擔(dān)保公司持續(xù)經(jīng)營(yíng)，這是很難辦到的?！奔词乖谠S多利率和金融體系市場(chǎng)化的國(guó)家，也多通過(guò)政策性擔(dān)保方式為政府希望扶持的中小企業(yè)服務(wù)。

上述人士認(rèn)為，政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府埋單化解，擔(dān)保公司僅提供專業(yè)服務(wù)賺取手續(xù)費(fèi)，政府可以選擇合作擔(dān)保公司，監(jiān)督其資金運(yùn)用、業(yè)務(wù)規(guī)范、是否合規(guī)操作，做好風(fēng)險(xiǎn)控制，以起到更好的財(cái)政資金放大作用。

而目前的情況是，由于政府資金的有限性，以及政策性擔(dān)保體系資金補(bǔ)充機(jī)制的不完善，政府注資的擔(dān)保公司雖然全國(guó)遍地開(kāi)花，但是在資金和人才上都有缺口，風(fēng)險(xiǎn)管理能力較差，運(yùn)行效率較低，加上政府以一些非流動(dòng)資產(chǎn)注資，實(shí)際擔(dān)保能力和放大倍數(shù)都很小，對(duì)中小企業(yè)貸款幫助有限，幾乎只能勉強(qiáng)盈利，且主要靠財(cái)政注資擴(kuò)大規(guī)模。

在今年的全國(guó)“兩會(huì)”上，多位來(lái)自各地的企業(yè)界人大代表、政協(xié)委員表示，目前政策性的擔(dān)保機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)者，為了不擔(dān)責(zé)任，不愿意給中小企業(yè)貸款;政企合作的擔(dān)保機(jī)構(gòu)則成為了部分大企業(yè)的“第二銀行”，這些企業(yè)利用擔(dān)保公司的杠桿效應(yīng)，主要是為本企業(yè)和關(guān)聯(lián)企業(yè)融資。為了維持經(jīng)營(yíng)，政策性擔(dān)保公司也會(huì)從事一些投資、委托貸款業(yè)務(wù)獲取收益。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融所所長(zhǎng)李揚(yáng)認(rèn)為，政策性擔(dān)保公司有特殊的資產(chǎn)負(fù)債表，并且和地方政府有著特殊關(guān)系，其擔(dān)保資金的運(yùn)行以及風(fēng)險(xiǎn)處置的方式都極為地方化，發(fā)展和監(jiān)管都是很大的難題。

“政府將貸款擔(dān)保作為解決中小企業(yè)融資的抓手，值得商榷。”陸磊亦表示，中小企業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)不符合銀行成熟穩(wěn)健的信貸原則，而擔(dān)保只是選拔出部分風(fēng)險(xiǎn)較低的中小企業(yè)增信融資，試圖用結(jié)構(gòu)性的手段解決宏觀的中小企業(yè)融資難問(wèn)題，效果難言樂(lè)觀?！安煌N類、不同性質(zhì)的企業(yè)，所需的融資方式是不同的。高風(fēng)險(xiǎn)的中小企業(yè)融資問(wèn)題，主要應(yīng)通過(guò)投資基金等直接投融資辦法來(lái)解決?！薄?/p>