【摘要】：效率，原義是物理學(xué)中的學(xué)術(shù)概念，是指能量轉(zhuǎn)換的比率。自19世紀(jì)起效率便被運(yùn)用到了企業(yè)管理中，表示為投入和產(chǎn)出之比，用來衡量工廠的盈利狀況。效率是公共行政的核心價(jià)值，效率中心主義也是管理型政府模式的重要價(jià)值體系。本文主要闡述了效率中心主義的理論依據(jù)、堅(jiān)持這一原則容易走向的誤區(qū)、對(duì)效率中心主義的評(píng)價(jià)三個(gè)方面的內(nèi)容，從而使讀者對(duì)于這一概念有個(gè)大概的了解。

【關(guān)鍵詞】：管理型政府模式效率中心主義

管理型政府模式興起于19世紀(jì)末20世紀(jì)初西方資本主義國家由自由資本主義向壟斷資本主義過渡的時(shí)期。它的產(chǎn)生對(duì)于資本主義國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的作用。

從管理型政府模式的理論建構(gòu)來看，“政治一行政二分”理論是其發(fā)展的理論基石，它主張將行政從政治中分離出來，行政負(fù)責(zé)國家意志的執(zhí)行。官僚制理論是建立在“理性官僚制”基礎(chǔ)之上的，管理型政府模式從官僚制理論中汲取了豐富的養(yǎng)分。效率中心主義是從這些理論中抽象出來的理性原則，對(duì)效率中心主義進(jìn)行分析是評(píng)價(jià)管理型政府模式利弊得失的有效方式。

一、效率中心主義的理論依據(jù)

效率中心主義在管理型政府模式中起到了支撐的作用，它“凸顯出一種科學(xué)主義的定位與價(jià)值傾向，它關(guān)注的主要是行政的功能合理性而不是組織的終極目的和價(jià)值”．它以效率為核心理念，而公平、責(zé)任等價(jià)值則被效率至上的理念所遮掩。要了解管理型政府模式的運(yùn)行狀況，加強(qiáng)對(duì)效率中心主義的關(guān)注是十分必要的。效率中心主義是在公共行政學(xué)的發(fā)展過程中逐步形成的，它在伍德羅 威爾遜和F.J.古德諾的“政治一行政”二分法、泰勒的科學(xué)管理理論、馬克斯韋伯的官僚制組織理論中得到很好的體現(xiàn)。效率至上是傳統(tǒng)公共行政的核心，也成為管理型政府模式的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。盧瑟古力克認(rèn)為“在行政科學(xué)中(無論是公共行政，還是私人行政)，基本的‘善’就是效率。行政科學(xué)的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗來完成手頭的工作。因此，效率是行政管理的價(jià)值尺度中的頭號(hào)公理，效率也是行政科學(xué)的大廈得以建立起來的價(jià)值基石?！?/p>

1887年，美國政治和行政學(xué)家伍德羅 威爾遜在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表了《行政之研究》一文，最早提出了“政治一行政”二分的概念。1900年美國政治學(xué)家F.J.古德諾在《政治與行政》一書中，提出政治行政兩分法。他們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把行政管理從政治學(xué)的范疇中獨(dú)立出來，政治負(fù)責(zé)政策的制定，行政負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行。威爾遜還提出政府是社會(huì)公共事務(wù)的唯一合法承擔(dān)者，其他社會(huì)組織不能承擔(dān)。因此，以經(jīng)濟(jì)和效率為核心理念的傳統(tǒng)公共行政也成為一個(gè)純事務(wù)性的問題。

馬克斯·韋伯認(rèn)為官僚集權(quán)組織是最有效率的組織形式，他認(rèn)為官僚集權(quán)組織之所以能夠保持高效率，主要是因?yàn)椋核鼘?shí)行分工，明確規(guī)定每一個(gè)成員的權(quán)力和責(zé)任，并且把這些權(quán)力和責(zé)任作為正式職責(zé)而使之合法化，它通過正式考試或者訓(xùn)練教育而獲得的技術(shù)資格來挑選組織中的成員，一般情況下，所有擔(dān)任公職的人員都是任命的；行政管理人員領(lǐng)取固定的薪金，他們是專職的工作人員；行政管理人員耍遵守組織中規(guī)定的規(guī)則和紀(jì)律等。官僚集權(quán)組織擁有的等級(jí)分工、選拔人員實(shí)行功績制、穩(wěn)定工作職位、實(shí)行非人格化的制度等特征使其成為了最有效率的組織形式，滿足了傳統(tǒng)公共行政對(duì)于效率的追求。

效率是科學(xué)管理理論的核心和所追求的首要目標(biāo)。泰勒在《科學(xué)管理原理》一書中，提出了一系列科學(xué)管理原則和方法，這些原則方法都是以提高工廠工作效率為最終目標(biāo)的，使工人發(fā)揮共最大的工作潛能，取得最高的效率。被譽(yù)為“法國科學(xué)管理之父”的亨利法約爾在其著作《工業(yè)管理與一般管理》中提出了具有普遍意義的十四項(xiàng)原則：指揮的統(tǒng)一性原則、等級(jí)系列原則、控制幅度、集權(quán)原則、責(zé)任原則、分工原則、紀(jì)律原則、命令的統(tǒng)一性原則、個(gè)別利益服從整體利益原則、報(bào)酬原則、秩序原則、公正原則、保持人員穩(wěn)定原則、首創(chuàng)精神和集體精神原則。這樣，從企業(yè)管理中發(fā)展起來的科學(xué)管理理論從管理原則、管理方法上給公共行政對(duì)效率的追求提供了借鑒。

二、堅(jiān)持效率中心主義容易走向的誤區(qū)

1、堅(jiān)持效率中心主義使活動(dòng)關(guān)注過程而忽視效果。正如戴維奧斯本和特德蓋布勒在其著作《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門》中所描述的，“官僚主義的政府由于不衡量效果，也就很少取得效果。他們?cè)诠步逃匣ㄙM(fèi)的錢越來越多，但是考試分?jǐn)?shù)差和退學(xué)率幾乎沒有改觀。它們?cè)跒榻邮芫葷?jì)的人舉辦職業(yè)訓(xùn)練上花費(fèi)的錢越來越多，但是福利救濟(jì)開支卻不斷增加。它們?cè)诰旌捅O(jiān)獄上花費(fèi)的錢越來越多，但是犯罪率繼續(xù)在上升。官僚主義的政府由于掌握有關(guān)效果的信息很少，也就根據(jù)其他情況支付其雇員的工作報(bào)酬，即根據(jù)他們的資歷、他們掌握的預(yù)算資金的多少和人員的多少，以及他們權(quán)力的大小支付薪酬。于是，它們的雇員便竭力維護(hù)自己的職位，搞自己的‘獨(dú)立王國’，謀求擴(kuò)大預(yù)算，爭(zhēng)取更多的人員和更大的權(quán)力?！?/p>

2、堅(jiān)持效率中心主義容易使人形成為達(dá)目的不擇手段的心態(tài)。政府工作的目標(biāo)性和時(shí)間性非常強(qiáng)，能否按時(shí)、有效地完成工作任務(wù)，與行政人員的切身利益(晉升、獎(jiǎng)勵(lì)等)密切相關(guān)。在利益權(quán)衡之下，行政人員有時(shí)會(huì)不惜利用一些負(fù)面手段來達(dá)成目標(biāo)。日本管理學(xué)家占部都美指出：“如果按照效率原則探索實(shí)現(xiàn)目的之合理手段，會(huì)有發(fā)生‘為了目的不擇手段’這種反社會(huì)行為的危險(xiǎn)?！惫艘仓赋觥按罅康男姓?shí)踐證明：行政機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)它們認(rèn)為緊迫的目的的熱情，會(huì)使它們看不清它們的職能．而且還會(huì)使它們認(rèn)為憲法對(duì)它們的限制以及對(duì)個(gè)人權(quán)利的保障，在面對(duì)它們熱情努力實(shí)現(xiàn)其所認(rèn)為的最為重要的政府目標(biāo)時(shí)，都應(yīng)當(dāng)讓路。”

3、堅(jiān)持效率中心主義使人偏向行為的事實(shí)和結(jié)果，而忽視其價(jià)值因素。西蒙認(rèn)為，任何決策都包括其事實(shí)因素和價(jià)值因素兩方面。其中事實(shí)是手段，價(jià)值是目的。在決策中不能只關(guān)注行為的事實(shí)和結(jié)果，而忽視其對(duì)社會(huì)的價(jià)值。政府在施政過程中，有時(shí)只考慮行政行為的過程和結(jié)果滿意，至于該行為是否是社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在需求，則不予關(guān)心。最后，才發(fā)現(xiàn)政府花費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力所做的都是些不該做，做不好的事情。

4、堅(jiān)持效率中心主義容易產(chǎn)生“政績工程”和數(shù)字虛假現(xiàn)象。在管理型政府模式下，效率是評(píng)價(jià)政府績效的全局性、綜合性的指標(biāo)。由于政府的績效評(píng)價(jià)與行政官員的晉升有著密切的聯(lián)系，在利益的驅(qū)使下，一些官員大力招商引資，隨意占用農(nóng)民耕地和住房用地。只看到眼前的利益，忽視了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益，更加不顧廣大農(nóng)民的切身利益，這些所謂的政績工程完壘忽視了行政行為的價(jià)值前提，不僅損害了政府形象也降低了政府工作的效率。在行政的最終效益很難確認(rèn)和統(tǒng)計(jì)的情況下，政府只能憑借一些活動(dòng)的次數(shù)及數(shù)量來作為評(píng)價(jià)政府績效的指標(biāo)，如地方產(chǎn)值、人均收入或者破案的數(shù)量、交通事故發(fā)生率等。由于評(píng)價(jià)的結(jié)果關(guān)系到被評(píng)價(jià)者的切身利益，因此在績效評(píng)價(jià)中的統(tǒng)計(jì)數(shù)字往往會(huì)出現(xiàn)虛假數(shù)字現(xiàn)象。

三、對(duì)效率中心主義的批判

效率是管理型政府模式的核心價(jià)值體系，蘊(yùn)含效率至上理念的威爾遜一韋伯模式和泰勒的科學(xué)管理理論在一定時(shí)期內(nèi)所發(fā)揮的作用是積極的。行政學(xué)家將科學(xué)管理理論中的許多原理、原則、方法吸收并運(yùn)用到政府公共行政的研究中去。他們?cè)诳茖W(xué)管理理論的影響下，提出了政府管理的一些規(guī)則、制度等，來指導(dǎo)行政工作，極大地提高了政府的工作效率。韋伯的官僚集權(quán)組織憑借其高效率的組織特征，把西方國家從大蕭條和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的深淵中拯救了出來，因此官僚制成為當(dāng)時(shí)最炙手可熱的政府組織俸制，甚至至今許多國家的政府管理中還存在官僚制的足跡。但是隨著政治、經(jīng)濟(jì)等外部環(huán)境的變遷，這些模式和理論不再適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，逐漸遭到人們的質(zhì)疑。

從學(xué)術(shù)角度來看，“政治一行政二分”理論將行政從政治中獨(dú)立出來，這意味著行政學(xué)作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科得到了廣泛的認(rèn)同。威爾遜和古德諾主張政府應(yīng)將其管理重點(diǎn)放在行政事務(wù)的管理上，這使得行政變成一個(gè)中立的技術(shù)體系，行政工作完全與政治領(lǐng)域相脫離。公務(wù)員制度的建立就是貫徹政治一行政二分理念的結(jié)果，同時(shí)它又鞏固了政治一行政二分理論的地位。但是隨著理論和實(shí)踐的發(fā)展，大家發(fā)現(xiàn)把政治和行政二者絕對(duì)的分離開來，對(duì)于政府工作是非常有害的。在政府管理實(shí)踐中政治與行政的協(xié)調(diào)是非常必要的，二者的統(tǒng)一是政府管理有序進(jìn)行的前提和保障。將政治和行政完全對(duì)立起來的結(jié)果只能是政府工作的紊亂、功能的衰退和效率的下降。

管理型政府模式將官僚制作為其組織體制，現(xiàn)代工業(yè)文明強(qiáng)調(diào)組織工作的理性化和規(guī)范化，為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，不惜一切代價(jià)。在嚴(yán)格的等級(jí)分工、剛性的組織規(guī)章、鐵面無私的工作紀(jì)律下，員工完全沒有自由可言。長期在這樣的環(huán)境下工作，員工的工作熱情和積極性受到壓制，工作對(duì)于員工而言變得毫無意義。這樣則會(huì)導(dǎo)致工作效率的降低。現(xiàn)實(shí)生活中的人事制度遠(yuǎn)沒有韋伯設(shè)想的那么理想，它在體制上更加僵化，人員更為冗繁，部門精英數(shù)量稀缺。在這種閑適的組織體制下，政府的功能日益衰退。同時(shí)在隊(duì)伍中也形成了一批懶人，而終身雇傭制又使得這些人無法被淘汰，這樣就不利于組織內(nèi)部新鮮血液的注入，從而阻礙了組織的發(fā)展。由此可見，對(duì)效率的無上推崇可能會(huì)導(dǎo)致工作的無效率。

官僚制倡導(dǎo)技術(shù)一效率優(yōu)勢(shì)，但在現(xiàn)實(shí)生活中常常達(dá)不到預(yù)期的效果。官僚集權(quán)組織在縱向和橫向上進(jìn)行等級(jí)劃分和部門分工。在縱向上，層層等級(jí)組成高高的金字塔，上級(jí)對(duì)下級(jí)授權(quán)，下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，只有位于金字塔頂端的決策者才能綜合了解全部的信息從而做出正確的決策。在橫向上，官僚組織實(shí)行部門分工，各部門各司其職，相互封閉，由于缺乏溝通而難以合作。由此可見，信息在上下傳輸?shù)倪^程中，既要經(jīng)歷漫長的逐級(jí)審批過程，又要克服各部門間的勾心斗角。這樣既降低了信包傳遞的速度又使得信息的真實(shí)性大打折扣。隨著壘球化、信息化時(shí)代的到來，信息量逐漸增大，信息也更加復(fù)雜化，這會(huì)使得追求機(jī)械效率的官僚制應(yīng)接不暇，其原有的優(yōu)勢(shì)也將一點(diǎn)一點(diǎn)喪失。

官僚制把效率作為公共行政的第一號(hào)公理，這種效率只考慮以客觀的、可計(jì)量的方法來達(dá)到目的，注重手段的合理性，而忽視實(shí)施后的效益，即目的的合理性。這種把手段作為目的的行為，也背離了官僚制追求效率的初衷。公共行政屬于社會(huì)系統(tǒng)中的一部分，它不能僅把效率作為其首要的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注對(duì)于公平、責(zé)任等價(jià)值的追求。當(dāng)把公共行政放到社會(huì)系統(tǒng)這個(gè)大環(huán)境中時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮到效率與公共利益、個(gè)人利益、平等自由等社會(huì)價(jià)值觀念的內(nèi)在聯(lián)系。政府要講究效率，但是把效率放在績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的第一位是不科學(xué)的，政府績效的評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該包括經(jīng)濟(jì)、效率、效益以及公平、責(zé)任等指標(biāo)。因?yàn)檎鳛檎麄€(gè)社會(huì)的管理者，它的工作影響到社會(huì)系統(tǒng)中的每個(gè)成員，因此單以經(jīng)濟(jì)和效率作為評(píng)價(jià)政府工作的指標(biāo)是不壘面的。

總之，效率中心主義作為管理型政府模式的重要原則，它在管理型政府模式的建構(gòu)過程中也起到過積極的作用。不朽的理論是要經(jīng)得住時(shí)間考驗(yàn)的，效率中心主義雖然已被當(dāng)今政府管理理念所淘汰，但是它產(chǎn)生、發(fā)展、衰退的整個(gè)過程已經(jīng)記錄在了人類發(fā)展的史冊(cè)里，供后人借鑒。