【摘要】：城鄉(xiāng)公共服務均等化是落實科學發(fā)展觀、推進新農(nóng)村建設、實現(xiàn)社會經(jīng)濟持續(xù)快速增長的重大措施，是縮小城鄉(xiāng)差距的必然選擇。實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化必須著力解決目前農(nóng)村公共事業(yè)中存在的問題，促進農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展，提高農(nóng)村公共服務的水平和質量。

【關鍵詞】：城鄉(xiāng)、公共服務、均等化

2005年，黨在《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中，第一次提出了“公共服務均等化”的原則；2006年，黨的十六屆六中全會提出，要“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化”；2007年，十七大報告指出“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務均等化”，并明確指出公共服務體制改革的根本目標是提高公共服務水平、加快基本公共服務均等化。然而在我國的基礎教育、公共醫(yī)療、社會保障等基本公共服務在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的差距逐步拉大，特別是城鄉(xiāng)基本公共服務的不均等，已成為我國建設社會主義和諧社會進程中面臨的突出問題。然而，解決這類問題的最有效的方法，就是強化政府公共服務職能，加快農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)城多基本公共服務的均等化。

一、推進城鄉(xiāng)公共服務均等化的內(nèi)涵及意義

基本公共服務均等化，是讓全體社會成員享受水平大致相當?shù)幕竟卜?，保障每一個社會成員的基本生存權和發(fā)展權，保證社會公平公正。其中的重點就是城鄉(xiāng)之間基本公共服務的均等化，使農(nóng)民能夠享受和城市居民一樣的公共產(chǎn)品和公共服務。

推進城鄉(xiāng)公共服務均等化應以農(nóng)村為重點。一方面由于歷史和現(xiàn)實的原因，農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展不足。面臨著公共需求全面快速增長與公共服務嚴重缺失的突出矛盾：農(nóng)民難以獲得公共醫(yī)療．義務教育、最低保障等基本公共服務，井由此導致了他們最基本的生存權和發(fā)展權得不到保障。而另一方面，與城市公共服務相比，農(nóng)村因其在經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、地域環(huán)境、人文風俗的獨特性，在公共服務方面也有自己的范圍和要求，如農(nóng)業(yè)基礎設施建設、農(nóng)業(yè)技術培訓、病蟲害防治等都應納入到農(nóng)村的公共服務。

促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，是建設社會主義新農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化必然要求，是建設社會主義和諧社會，促進社會公平正義的重大舉措。我國進入新階段，著力推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，是一個涉及經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大問題。

二、推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化所面臨的困境

由于農(nóng)村的公共事業(yè)發(fā)展滯后，公共服務的水平、質量及覆蓋面都遠遠落后于城市，因此我們推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化所面臨的困境也主要集中在農(nóng)村，具體表現(xiàn)在以下幾點：

1 長期形成的城鄉(xiāng)二元體制，導致我國農(nóng)村公共服務和公共品在總量上嚴重不足。

長期以來，我國實行的是偏向城市的趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略，通過提取農(nóng)業(yè)剩余來支持工業(yè)資本和城市建設，在制度、政策及國家管理上把城市與農(nóng)村截然分開，逐步形成了城鄉(xiāng)二元體制。而在公共事業(yè)方面，城鄉(xiāng)也有著不同的制度和體系。城市公共服務及公共品基本上由國家財政提供，城市居民可以享受到范圍較廣質量較高的公共服務。而在農(nóng)村，公共服務及公共品的供給卻主要通過“繳費”的形式由農(nóng)民自己解決，由國家財政提供的公共服務非常有限。加之“三農(nóng)”的天然弱勢，使得農(nóng)村公共服務和公共品在總量上難以滿足需求。一是在硬件上，公共基礎設施總量不足且設施老化嚴重，道路橋梁、水利設施不等能滿足農(nóng)民的生產(chǎn)生活需要，二是在軟件上，農(nóng)業(yè)科技信息服務覆蓋面小，農(nóng)民技術培訓工作滯后，教育、醫(yī)療供給不足，社保制度不完善。

2 “自上而下”的決策機制，導致農(nóng)村公共服務的結構失衡。

我國農(nóng)村公共服務和公共品的供給決策主要是“自上而下”進行的，而且往往以政府文件和指令的形式下達。這就使得農(nóng)村公共服務的供給數(shù)量、種類、結構安排取決干上級政府的偏好，而這種偏好并不能直接有效的反應農(nóng)村及農(nóng)民對公共服務的真實需要，甚至是出現(xiàn)沖突和背離。而作為公共服務受眾的農(nóng)民卻沒有自身利益的訴求表達機制，真實的公共服務需要往往被忽視，這就導致公共服務的供給與需求脫節(jié)，結構失衡。

3 農(nóng)村公共事業(yè)面臨資金匱乏與資金使用低效率并存的尷尬。

我國1994年稅制改革以來，財權上收，事權下沉，省級財政與中央財政關系相對理順，而省級下財政關系混亂。上級政府往往通過一些制度安排，將下級財政的一部分轉移到上級財政，這樣，財政級次最低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，在與上級政府的博弈中必然處于不利地位，而用于農(nóng)村公共事業(yè)的資金則普遍不足。

轉移支付制度的不完善也加劇了農(nóng)村公共服務領域的資金短缺。當前農(nóng)村公共服務和公共品的投入有相當一部分是來自中央政府的轉移支付．現(xiàn)行的轉移支付制度中稅收返還形式占的比重過大，而一般性轉移支付比重過低。另外，這種轉移支付制度尚缺乏科學、標準、規(guī)范的預算程序，預算的透明度和剛性均不夠，資金安排隨意性大，各種撥款分配方法不科學，受人為因素影響大。對資金的監(jiān)管力度比較弱，部分國家專項資金被擠占、侵吞，非生產(chǎn)性耗費浪費了大量的支農(nóng)資金，真正用于農(nóng)村公共事業(yè)領域的資金有限。

在資金利用率方面，如前所述，農(nóng)村公共事業(yè)中存在供給與需求脫節(jié)的現(xiàn)象，這就使有限的公共服務的資金投入并不能滿足農(nóng)民的實際需要，無疑會降低資金的利用率；科層體制中由上而下的考核機制，使農(nóng)村公共服務明顯具有“短期化”和“政績化”色彩。資金往往都投向短期見效的項目，而長期項目的資金投入嚴重匱乏．

4 農(nóng)村中公共事業(yè)領域監(jiān)督機制不健金。在農(nóng)村公共服務領域政府是公共服務的提供者和管理者，同時又是監(jiān)管者，這種自我監(jiān)督，很容易導致監(jiān)管過程中的“走過場”，監(jiān)管乏力。由于在公共服務供給及管理上的信息不對稱，加上制度、技術上的原因，農(nóng)民長期缺乏有效的監(jiān)督權，而農(nóng)民自身也缺乏監(jiān)督意識。這就導致作為公共服務受眾的農(nóng)民，往往被排斥在監(jiān)管體制之外，沒有完善的利益訴求表達機制。監(jiān)督管理機制的不完善，加劇了公共服務總量上的不足及結構失衡以及資金使用的低效率。

三、推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的措施

1 推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以農(nóng)村為重點。

如上所述，推進城多基本公共服務均等化就要加快農(nóng)村經(jīng)濟和社會的發(fā)展，以農(nóng)村為重點，著重提高農(nóng)村公共服務水平。應轉變我國長期以來實行的重城市、輕農(nóng)村的政策，使原有的城市居民分享型的公共服務體制轉向城鄉(xiāng)居民共享性的公共服務體制，對在公共服務領域處于不利地位的農(nóng)民進行政策上的優(yōu)先扶持和資源上的傾斜配置，認真落實“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。城市支持農(nóng)村”和“多予少取放活”的方針，應在“多予”上多下功夫。而“予”只有放在“為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品”的意義上，才能為“以城帶鄉(xiāng)，以工促農(nóng)”的發(fā)展戰(zhàn)略找到切實的落腳點。

2 推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。應以市場為導向，以政府為主體，吸納社會力量，擴寬農(nóng)村公共服務和公共品的供給渠道。

在農(nóng)村公共事業(yè)領域，政府理應承擔供給責任，成為供給主體。這是因為農(nóng)村公共服務屬于“市場失靈”的范圍，公共產(chǎn)品的非排他性、非競爭性、“免費搭車”和交易成本等諸多因素的存在，在客觀上要求由政府提供。另一方面，農(nóng)村的自然情況和經(jīng)濟水平?jīng)Q定了農(nóng)村的生產(chǎn)規(guī)模較小并且經(jīng)營分散，農(nóng)村中的公共服務不可能由農(nóng)民自身提供，政府作為公共產(chǎn)品供給主體，首先要明確職能，建立權責對等的公共服務型政府。公共服務型政府的基本職能定位就是為社會提供公共服務，只有建立公共服務型政府才能在體制上保證政府在農(nóng)村公共服務的供給上不會缺位。

政府在農(nóng)村公共服務提供中占主體地位，并不等于政府是農(nóng)村公共服務中的唯一提供者。我國農(nóng)村地域廣闊，農(nóng)民對公共服務的需求量大，且差異性越來越明顯，單靠政府自身難以滿足要求。根據(jù)公共財政理論以及大部分農(nóng)村公共產(chǎn)品所具有的準公共產(chǎn)品性質，可以采用政府與市場混合的方式，以改變目前農(nóng)村公共服務供給渠道單一的狀況。因此，當務之急是積極探索農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制，促進單一的供給主體向多元化主體轉化，開拓新的公共產(chǎn)品供給渠道。

西方公共產(chǎn)品治理的多中心理論為我們提供了思路。發(fā)達國家農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給與治理往往都通過社會多元主體的有效整合，優(yōu)化其供給和治理績效。正如薩繆爾森指出的那樣“一種公共物品并不一定要由公共部門來提供，也可由私人部門來提供。”我國農(nóng)村中公共服務和公共品也可以有私人部門、農(nóng)村社區(qū)及非營利組織等來提供。

(1)對于那些產(chǎn)權明確、能引入市場化運作和進行排他性收費的公共物品，比如一些農(nóng)用固定資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)科技的推廣與服務等都可交給私人或企業(yè)來提供。我國幅員遼闊，廣大農(nóng)民對于公共服務的需求地域性差異明顯，而在同一地區(qū)之間的差異性也在增強。

(2)農(nóng)村社區(qū)可以發(fā)揮離農(nóng)民最近的優(yōu)勢，傾聽農(nóng)民的呼聲。為農(nóng)民提供更為有效的公共服務。如在社區(qū)范圍內(nèi)的公用設施的維修與管理等貼近百姓生活的公共服務由農(nóng)村社區(qū)來提供，成本更低、效率更高。

(3)非盈利組織又稱為非政府組織、第三部門等，因介于政府部門與私人部門之間而得名。非盈利組織是公民社會的重要組成部分，在公共服務供給方面，尤其是在關注社會弱勢群體或邊緣性社會群體方面，以及承擔微觀社會服務和管理職能方面具有很大的優(yōu)勢，非營利組織與政府配合會使公共服務的供給更有效率。

(4)公用事業(yè)的“民營化”。西方國家經(jīng)常通過合同外包的形式向私人或企業(yè)購買公共服務，以提高效率。具體而言，包括政府采購、契約外包、租賃、授予特許權、建設——經(jīng)營——轉讓方式以及公私伙伴關系等形式，提高公共服務的質量和效率。

當然，每種方式都有利有弊，都存在自身無法彌補的缺陷。我們應該堅持以政府為主導，同時鼓勵私人、企業(yè)及社會團體積極參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供中來。以緩解目前農(nóng)村公共服務領域中供給與需求的矛盾，同時提高供給的效率以及公共服務的質量。

3 推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，應建立農(nóng)民的利益訴求機制，在公共事業(yè)決策過程中充分發(fā)揮民主。

在公共事業(yè)的決策過程中．應加強基層民主制度建設，廣開言路，建立暢通的農(nóng)民利益訴求渠道，使農(nóng)民的真正需求能夠得到充分表達和應有的尊重，使“自上而下”的決策機制轉變?yōu)椤白韵露稀钡臎Q策機制。農(nóng)民作為農(nóng)村公共服務的受眾，最為了解自身需要什么樣的公共服務，什么樣的公共服務能為自己帶來切實利益。農(nóng)民還可以通過“農(nóng)民協(xié)會”、“村民互助協(xié)會”等民間組織吸收整合農(nóng)民意愿，形成統(tǒng)一的利益訴求，在決策過程中掌握更多的話語權。吸納更多的農(nóng)民參與決策，能夠提高供給與需求的匹配度，防止無效公共服務的過度供給和農(nóng)民急需公共服務的供給不足，提高資源的利用效率和農(nóng)民的滿意度。

4 推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，應逐步完善農(nóng)村金融財政制度，給予農(nóng)村公共服務充足的資金保證。

農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展的資金主要還是要依靠國家財政。在目前全面建設小康社會和進行新農(nóng)村建設的形勢下，公共財政應重點向農(nóng)村傾斜和延伸，同時建立各種支農(nóng)的金融制度，形成完善的金融體系，為農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展投入更多的資金，為農(nóng)村提供更多更好的公共服務。

首先，要擴大公共財政在農(nóng)村的覆蓋范圍，調(diào)整財政支農(nóng)結構，建立健全財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制，不斷增加對農(nóng)村公共事業(yè)的投入，改善農(nóng)村的金融服務，加快形成促進農(nóng)村發(fā)展的投融資體制，強化政府對農(nóng)村的公共服務。

第二，要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合理的事權、財權，做到“一級事權，一級財權”，使事權與財權相匹配。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，使其主要職能轉移到發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，為農(nóng)民提供公共服務上來。同時應合理劃分中央與地方，地方各級政府之間的稅收權限，根據(jù)所承擔的責任賦予相應的財政權力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正成為相對獨立的預算住戶提和財政主體，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)有足夠的財政負擔當?shù)氐霓r(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展所需必要資金。

第三，還應對現(xiàn)有的轉移支付制度進行完善。擴大財政轉移支付的范圍，增加轉移支付的數(shù)量，加大對貧困地區(qū)的財政轉移支付力度，轉移支付要考慮財政能力與財政支出兩者的需求，建立針對農(nóng)村基層政府的轉移支付框架，促進地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的均衡發(fā)展。另外還應加強對于轉移支付的管理，減少人為因素和隨意性，使轉移支付更具有科學性，發(fā)揮更大的作用。

5 推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，應健全農(nóng)村公共事業(yè)中的監(jiān)督機制，以保證有限的財政投入的規(guī)范化使用和保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給和高效治理。

由此，農(nóng)村的公共事業(yè)應從廣度和深度上大幅提高農(nóng)民的參與水平，加強基層政府工作的透明度，使農(nóng)民在決策，實施，管理等各個環(huán)節(jié)上都能進行有效的監(jiān)督，而要做到這一點，就應加強農(nóng)村的民主法制建設，培養(yǎng)農(nóng)民的現(xiàn)代公民意識和民主法制意識，引導、鼓勵他們積極參與到對公共事業(yè)的監(jiān)督管理活動中去。