【摘要】：云南省自然保護區(qū)的面積近幾年呈不斷擴大趨勢。但是，由于其保護和管理體系還不完善，尤其是環(huán)境保護行政立法的滯后，所以存在著大量需要進一步健全的法律問題。本文將從分析現(xiàn)行保護區(qū)立法和執(zhí)法中存在的問題入手，從旅游區(qū)保護，群眾參與立法等幾個層面論述其法律完善途徑。

【關鍵詞】：自然保護區(qū) 環(huán)境行政法 法律完善

基金項目：樂山師范學院青年教師項目(項目編號：s07012)

一、保護區(qū)的概念以及云南省自然保護區(qū)概況

依據(jù)《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》第二條的規(guī)定，自然保護區(qū)是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)，有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出的一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域。

云南省作為一個生物多樣性成分較高的邊疆省份，為保護其豐富多彩的生物資源。多樣的景觀背景，從建國起截至2000年底，共建立了各種自然保護區(qū)121個，其中有國家級保護區(qū)8個，面積達117萬公頃；省級保護區(qū)49個，面積達39萬公頃以及地方級保護區(qū)64個，保護區(qū)總面積達254萬公頃，占壘省土地面積的6.1％。云南的自然保護區(qū)以生態(tài)系統(tǒng)類和野生生物類為主，也有少量的自然遺跡類自然保護區(qū)。初步形成了多類型、多級別、多層次的自然保護區(qū)網(wǎng)絡。所建自然保護區(qū)無論從數(shù)量上還是從總面積上都居全國第一。

在自然保護區(qū)的法制建設方面，于1987年10月6日由省政府發(fā)布了《云南省森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理細則》，1997年12月3日由第八屆人大常委會第三十一次會議通過并頒布了《云南省自然保護區(qū)管理條例》，延用至今。與之配套的有關條例還有在此之前頒布實施的《云南省珍貴樹種保護條例》和《云南省陸生野生動物保護條例》等。此外，云南省政府和林業(yè)廳制定了有關野生動植物名目、補償野生動物造成的人身、財產(chǎn)損害等方面的行政規(guī)章。有關法律和法規(guī)的出臺，使云南省保護區(qū)的管理與保護步人了有法可依、有章可循的階段。與此同時，云南嚴厲打擊各種破壞野生動植物資源的犯罪行為共20000多件。云南省保護區(qū)的從業(yè)管理人員已達到3000A．以上，保護區(qū)的管理力量得以加強。

二、現(xiàn)行自然保護區(qū)法律制度分析

(一)、現(xiàn)行行政法律、政策和偏重保護而忽視發(fā)展

當前，我國涉及云南省自然保護區(qū)的行政法律法規(guī)主要有：《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》和《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》，云南省有《云南省自然保護區(qū)管理條例》和《云南省森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理細則》，這是保護區(qū)建立和管理的依據(jù)。但隨著國家和省內(nèi)經(jīng)濟條件的變化和發(fā)展，

基金項目：樂山師范學院青年教師項目(項目編號：s07012)

作者簡介：劉峰江，環(huán)境資源法學碩士，講師

這其中的許多規(guī)定已呈滯后狀態(tài)，遠遠不能滿足現(xiàn)代自然保護區(qū)的要求，沒有新的法律和條例來指導和保證，保護區(qū)無法繼續(xù)良性發(fā)展。所以．難以發(fā)揮其應有的活力，因此制定保護區(qū)法就顯得緊迫而任重道遠。

同時，有關自然保護區(qū)的政策和管理法規(guī)方面，僅針對區(qū)內(nèi)物種、歷史文化遺跡或各生態(tài)系統(tǒng)的保護與管理方面的政策和法律法規(guī)較多，而對于區(qū)內(nèi)有關資源的合理開發(fā)利用和周圍地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的法律法規(guī)則涉及較少。這表明政府在建設保護區(qū)的過程中尋求“保護”與“發(fā)展”間的平衡，然而，其最終的效果卻是偏“保護”而無“發(fā)展”。

(二)、實踐存在違反國家和地方的有關法律、法規(guī)對自然保護區(qū)的規(guī)定，擅自在自然保護區(qū)核心區(qū)或緩沖區(qū)進行不適宜的旅游開發(fā)

1994年制定的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》在其第十八條對核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)進行了定義，第二十七條規(guī)定禁止任何人進入自然保護區(qū)核心區(qū)，第二十八條規(guī)定禁止在自然保護區(qū)的緩沖區(qū)開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動，第二十九條規(guī)定了在國家實驗區(qū)開展參觀、旅游活動的具體審核辦法和程序。1997年頒布的《云南省自然保護區(qū)條例》第十四條對上述規(guī)定再次作了重申。但是，現(xiàn)實的情況是在核心區(qū)不僅有人進入，而且還被開發(fā)為主要的旅游景點。例如玉龍雪山大索道就位于保護區(qū)核心區(qū)，但玉龍雪山既是省級自然保護區(qū)、又是國家級風景名勝區(qū)，這種現(xiàn)象的存在表明了在目前的現(xiàn)實條件下，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的沖突與不協(xié)調(diào)，不同目的對同一資源在戰(zhàn)略上的差異，以及旅游開發(fā)對現(xiàn)行法律法規(guī)的挑戰(zhàn)。

(三)、政府及各相關部門參與自然保護區(qū)管理的人員的環(huán)境保護法律意識和素質(zhì)欠缺，導致資源保護與開發(fā)利用的矛盾突出

由于長期以來傳統(tǒng)的教育體制中環(huán)境教育的環(huán)節(jié)較為薄弱，導致人們在權衡經(jīng)濟利益和生態(tài)利益時，總將前者放在第一位。而眾多的保護區(qū)管理人員執(zhí)法時，對環(huán)境資源知識的缺乏也造成其管理工作的失效。很多管理人員不知道破壞的是什么樹種及其價值，更缺少生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的知識等等。社會各界沒有樹立可持續(xù)發(fā)展的思想，使得保護醫(yī)周圍森林過度采伐、濕地被開墾、草原退化…使保護區(qū)的自然環(huán)境發(fā)生改變，保護對象減少或喪失，失去保護價值。省內(nèi)有些地方政府和部門被眼前利益和局部利益驅動，片面強調(diào)資源的開發(fā)利用，在未經(jīng)嚴格科學論證和履行必要的審批程序的情況下，在保護區(qū)外圍和內(nèi)部進行盲目開發(fā)，超過了保護區(qū)的承受能力，對自然資源和生態(tài)系統(tǒng)造成嚴重破壞，甚至改變了保護區(qū)性質(zhì)或使其失去價值。

(四)、保護區(qū)的建立未能充分考慮到當?shù)鼐用竦慕?jīng)濟利益，從而降低了村民參與保護的積極性

當保護區(qū)建設必須依靠廣大村民的支持和投入時，村民們的參與保護的積極性就應在最大限度地被調(diào)動，因此他們的利益受損盡管是暫時的，但也不能忽視。由于保護區(qū)的建立，禁獵、禁伐和土地使用權屬的變更都會在短期內(nèi)給保護區(qū)周邊的村民帶來經(jīng)濟損失，如果沒有一定的補償或賠償制度，村民的這部分損失將被計人建設保護區(qū)的沉沒成本，而不能得到彌補。由于保護區(qū)周邊的村民整體的經(jīng)濟發(fā)展實力還很弱，迫于生計的壓力，村民們首先想到的是如何獲取最便宜的資源來維持其日常生活，而最便宜的資源多來自于保護區(qū)。一旦這些資源不能被利用，村民連參與保護的意識不會有，更談不上參與保護的積極性了。

(五)、自然保護區(qū)管理部門對旅游開發(fā)公司缺乏有效的監(jiān)督和指導

自然保護區(qū)與旅游事業(yè)之間的問題—直以來集中表現(xiàn)為保護和發(fā)展之間的矛盾，盡管保護區(qū)內(nèi)各種資源的相關部門都制定了不同的法律規(guī)范，但是在執(zhí)法過程中，由于不能正確反映資源的價值，使得很多旅游部門錯誤的認為砍了幾棵樹，破壞了幾畝草坪，提出個簡單的賠償辦法并兌現(xiàn)就算是對生態(tài)環(huán)境有所交代了。但是有些時候，生態(tài)效益和受害功能的恢復，是不能簡單用貨幣賠償來實現(xiàn)的。這表明政府及自然保護區(qū)管理部門在保護生物資源上缺乏強有力的宣傳引導和硬性規(guī)定。

三、對自然保護區(qū)法律制度完善的建議

(一)、因地制宜地制定具有云南省地方特點的統(tǒng)一的保護區(qū)行政管理法、并保持法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)。

傳統(tǒng)的自然保護方法，是依據(jù)《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國野生動物保護法》等一系列有關自然保護區(qū)管理和森林保護的法律法規(guī)，對違法者不同程度的違法行為進行處罰，打擊違法者。通過處罰違法行為震懾違法者來產(chǎn)生教育作用，潛在地感化違法者周圍的其他人不去進行違法活動，來實現(xiàn)對自然保護區(qū)自然資源保護。傳統(tǒng)自然保護方法是一種與廣大群眾交往、對話范圍較為狹窄的方法，其重打擊輕思想的封閉式的方法。這種工作方法要求保護區(qū)工作人員只面對違法者，不涉及與違法案件無關的群眾。與違法者之間不存在對話的可能性，也沒有必要與違法者之外的其他群眾進行對話。保護區(qū)擁有土地和各種各樣的資源，所有權和使用權涉及到國家、集體和個人等不同的關系；許多問題因為法律依據(jù)的不健全或缺乏而復雜難以解決。正確解決此類難題和矛盾的最佳途徑就是制定一個專門針對保護區(qū)問題的法律，一切依法辦事，用法律手段促進保護區(qū)事業(yè)的進一步發(fā)展。

(二)、加強和完善旅游區(qū)管理和開發(fā)方面法律、法規(guī)

首先，為避免出現(xiàn)既是自然保護區(qū)．又是旅游開發(fā)區(qū)這種情況的出現(xiàn)，可以根據(jù)地區(qū)的實際情況和發(fā)展戰(zhàn)略，選擇可行的保護模式和辦法，以避免旅游發(fā)展規(guī)劃與自然資源保護相關法律、法規(guī)的沖突。其次．在保護區(qū)設立環(huán)境評估監(jiān)測體系和環(huán)境影響評估。這一體系的建立將利于管理人員和保護醫(yī)周邊村民了解保護區(qū)內(nèi)資源的存量情況和變化情況，增加對珍稀物種的有關知識，并有針對性地實施保護策略。在保護區(qū)周邊進行開發(fā)活動時，必須事先對環(huán)境的影響做出評估，如果評估的結果不利于保護區(qū)的保護與管理，則此類開發(fā)活動應取消。此外，環(huán)境監(jiān)測體系的建立也應由專門的環(huán)保部門負責，這將有利于建立保護區(qū)內(nèi)的資源檔案，使保護區(qū)的建設進一步規(guī)范。第三、自然保護部門，包括環(huán)保等部門共同參與制定出合適的生態(tài)效益補償核算機制，從而在進行旅游開發(fā)時．能有效地進行指導和監(jiān)督。通過建立可行的生態(tài)效益補償體系，使破壞資源進行不合理旅游開發(fā)的成本增加，防止資源利用效率低下。在經(jīng)濟不可行的條件下，任何旅游開發(fā)都會主動退出保護區(qū)的范圍，從而從機制上實現(xiàn)對自然保護區(qū)的保護。

(三)、搞好公眾環(huán)境保護教育和能力建設，加強保護區(qū)管理者的素質(zhì)建設

過去，從地方傳來的消息大多是以犧牲環(huán)境為代價的采伐山林、陡坡開墾等；近來，出現(xiàn)不少要建立保護區(qū)、建立生物多樣性保護和恢復工程，建立生態(tài)示范區(qū)，申請加入生物圈保護區(qū)網(wǎng)絡，加人自然和文化遺產(chǎn)地名錄、濕地名錄等的報道。這充分說明了大力開展環(huán)境保護教育的重要性和迫切性。要搞好自然和自然資源保護這個事關子孫后代幸福的重要任務，不能只靠幾個人來辦，必須發(fā)動廣大群眾共同完成自然保護的重任。這就要求加強教育和宣傳，提高群眾對自然和保護區(qū)保護和合理利用重要性的認識。保護區(qū)應通過建立展覽館、陳列室、影視廳、培訓班和發(fā)展生態(tài)旅游等靈活多樣的形式，根據(jù)實際情況生動活潑地開展宣傳教育，發(fā)揮自己教育和培訓的功能，通過立法和政策廣泛介紹和傳播，促進規(guī)劃實現(xiàn)，并為決策者提供例證。例如應該樹立并加以宣傳資源有償?shù)挠^點，誰開發(fā)誰保護、誰利用誰補償?shù)挠^點等，并反應在政策和條例中。同時，保護區(qū)經(jīng)營管理的好壞，與保護區(qū)管理人員的素質(zhì)密切相關。管理人員如果缺乏專門的生物資源知識，對自己所管理的保護區(qū)的功能和保護對象缺乏認識和了解，也沒有同保護區(qū)周圍村民進行溝通的技能，使他們在制定保護措施時不能有很強的針對性，勢必造成保護區(qū)管理的不善。

(四)、盡快出臺針對保護區(qū)建立而造成的周邊利益受損群體的補償和賠償制度。完善監(jiān)督管理機制。

通過建立和改革補償制度保證當?shù)卮迕癖匦璧纳钋疤嵯?，保護區(qū)內(nèi)生物資源的保護與持續(xù)利用才能順利實施。補償就是要在公平的基礎上，根據(jù)其從事保護及其所提供給社會的各種效益，制定補償?shù)闹贫群娃k{擊。這樣有利于將村民的經(jīng)濟利益損失降低到最小程度，激發(fā)廣大村民參與保護的意識，使其專心一意從事保護工作。不必再考慮墾殖、狩獵、采收等破壞自然和保護區(qū)的活動。

完善監(jiān)督管理機制包括各行政管理部門之間依照法定職責行使其自然保護區(qū)方面的監(jiān)督管理權-環(huán)境保護部門負責自然資源保護的全面統(tǒng)一協(xié)調(diào)工作，在整體上協(xié)調(diào)各有關部門的自然資源保護行動。加強人大環(huán)境與資源保護委員會在保護區(qū)保護方面的作用．通過對保護醫(yī)法律法規(guī)條例執(zhí)行情況的檢查，糾正各種違法行為，對各行政管理部門的保護區(qū)保護工作進行實質(zhì)性的監(jiān)督，保證保護區(qū)相關法律規(guī)范的實施，以專門法律的形式確立保護區(qū)的監(jiān)督管理機制，明確各有關部門的職責范圍，統(tǒng)一協(xié)調(diào)方式和法律規(guī)范實施監(jiān)督程序；發(fā)揮最廣大群眾的力量，充分重視群眾監(jiān)督的重要性。