摘要:我國進(jìn)行了各項(xiàng)政府預(yù)算改革，如綜合財(cái)政預(yù)算、部門預(yù)算，成效是有的，但距離社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求還很遠(yuǎn)，采取有效手段不斷完善我國政府預(yù)算支出管理成為當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞:政府預(yù)算;支出管理;有效手段

1 引言

合理的公共支出結(jié)構(gòu)政策是國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的強(qiáng)大杠桿。針對我國當(dāng)前面臨的矛盾和問題，按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)必須進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，其核心是解決財(cái)政支出“越位”與“缺位”的矛盾，力求通過改革和政策調(diào)整，著力建立起一個(gè)支出合理增長、內(nèi)部結(jié)構(gòu)有保有壓、能夠有效地規(guī)范支出行為、管理方式符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)要求的支出結(jié)構(gòu)框架。

2財(cái)政支出管理和控制機(jī)制存在問題

政府預(yù)算本是規(guī)范支出管理最重要、最有效的一項(xiàng)法律制度，是支出管理的基本依據(jù)，但預(yù)算執(zhí)行中的隨意性與長官意志太大，預(yù)算約束軟化的狀況相當(dāng)嚴(yán)重。我國自 1995 年起已正式頒布了《預(yù)算法》，但實(shí)際執(zhí)行情況并不理想。有的地方未按法定程序隨意調(diào)整預(yù)算，支出預(yù)算追加頻繁;有的地方隨意開減收增支的口子，以人代法的現(xiàn)象屢屢發(fā)生;一些部門和單位不按規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算和財(cái)政制度，擅自擴(kuò)大開支范圍，提高開支標(biāo)準(zhǔn)，改變支出用途。此外，多年來預(yù)算支出分配一直沿用“基數(shù)加增長”的辦法，這已被實(shí)踐證明是不科學(xué)的，存在很多弊端:一是以往年支出實(shí)績?yōu)橐罁?jù)確定支出指標(biāo)，以承認(rèn)既得利益為前提，固化了原有利益分配格局，因而固化了原有財(cái)政供給范圍和支出結(jié)構(gòu)，不利于財(cái)政供給范圍的科學(xué)界定和支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化。二是“基數(shù)加增長”缺乏科學(xué)依據(jù)，忽視了社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢的變化，往往使該支的無法支，影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。同時(shí)往往出現(xiàn)事后被迫調(diào)整支出預(yù)算的現(xiàn)象，使支出預(yù)算失去了應(yīng)有的嚴(yán)肅性。三是“基數(shù)加增長”不能客觀、公正、公平地對待各個(gè)預(yù)算單位，使原來厲行節(jié)約的單位少支，大手大腳的單位多支。還有一點(diǎn)需要引起注意，即財(cái)政支出中法定支出膨脹，“以法壓法”、法與法“打架”的現(xiàn)象十分突出，財(cái)政無所適從，平衡壓力加大，這實(shí)質(zhì)上也是財(cái)政支出管理和控制機(jī)制不健全的一個(gè)突出表現(xiàn)?！额A(yù)算法》是財(cái)政部門的一個(gè)“根本大法”，但國家同時(shí)以法律、法規(guī)形式，確立了不少法定支出項(xiàng)目，如農(nóng)業(yè)、教育、科技、計(jì)生、文化宣傳等，要求財(cái)政對這些法定支出項(xiàng)目必須保證一定的數(shù)量和增長水平。法定支出的設(shè)立，對保證一些重點(diǎn)事業(yè)的發(fā)展，確實(shí)發(fā)揮了積極作用，但法定支出過多和過亂，也使有限的財(cái)政資金被瓜分和肢解，為切實(shí)貫徹“預(yù)算法”設(shè)置了障礙。

3財(cái)政支出管理措施分析

3.1 政府部門預(yù)算支出原則

政府部門預(yù)算支出原則是為達(dá)到科學(xué)運(yùn)用財(cái)政資金，滿足國家完成各項(xiàng)職能的需要的目的，財(cái)政支出的安排應(yīng)體現(xiàn)以下原則:

1、量入為出。財(cái)政收入和財(cái)政支出始終存在數(shù)量上的矛盾，脫離財(cái)政收入的數(shù)量界限盲目擴(kuò)大財(cái)政支出，勢必嚴(yán)重影響國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，因此，財(cái)政支出的安排應(yīng)在財(cái)政收入允許的范圍內(nèi)，避免出現(xiàn)大幅度的財(cái)政赤字。

2、統(tǒng)籌兼顧。國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)各部門和國家各行政管理部門的事業(yè)發(fā)展需要大量的資金，財(cái)政收入與支出在數(shù)量上的矛盾不僅體現(xiàn)在總額上，還體現(xiàn)在有限的財(cái)政資金在各部門之間的分配。財(cái)政支出的安排要處理好積累性支出與消費(fèi)性支出的關(guān)系、生產(chǎn)性支出與非生產(chǎn)性

支出的關(guān)系，做到統(tǒng)籌兼顧，全面安排。

3、講求效益。財(cái)政支出的效益體現(xiàn)在財(cái)政投資的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兩個(gè)方面，為保證有限的財(cái)政資金最大限度的特點(diǎn)，對有經(jīng)濟(jì)效益而不需要財(cái)政扶持的單位，要做到無償撥款和有償使用相結(jié)合，財(cái)政資金投入與單位自籌資金相結(jié)合，資金安排和日后的財(cái)政監(jiān)督相結(jié)合。還要建立健全嚴(yán)格的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算體系，按規(guī)定的考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，提高資金使用效率。

3.2建立政府部門預(yù)算支出透明制度

從“委托代理”的模式來看，國民是“委托人”，政府是“代理人”。但國民與政府間的委托代理關(guān)系顯然有別于其他委托代理關(guān)系:一是國民對政府的廣泛而分散“持有”。由于政府是被國民廣泛且分散“持有”，每個(gè)國民從政府那里收集信息的動(dòng)力就容易降低。只有通過構(gòu)建透明的公共財(cái)政，“委托人”對“代理人”的調(diào)查驗(yàn)證才能實(shí)現(xiàn)和有效率，人民才能對公共物品和服務(wù)的供給查錯(cuò)防弊，才有“發(fā)言”的依據(jù)和改善公共治理的愿望。在很多國家，政府接受公民預(yù)算組織的存在，將其視為合作者，這些組織對于政府預(yù)算也發(fā)揮著越來越重要的作用。一方面他們的參與使公眾對預(yù)算有了更多的了解、參與和監(jiān)督的機(jī)會(huì)，另一方面他們的工作改善了預(yù)算的決策和執(zhí)行效果。這些公民預(yù)算組織的工作為完善預(yù)算制度，提高預(yù)算透明度提供了很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

我國也應(yīng)設(shè)立這樣的公民預(yù)算組織，吸收公民參與、精簡、優(yōu)化預(yù)算，廣泛聽取民眾的意見，了解各方需求，以期提高預(yù)算執(zhí)行的績效。政府應(yīng)建立公民的參與互動(dòng)，這些行為通常是政府和立法機(jī)構(gòu)所不及的，但卻是可以起到優(yōu)化預(yù)算的效果。拉丁美洲和歐洲一些城市的成功應(yīng)用證實(shí)了這一點(diǎn)。這種做法一方面可以增強(qiáng)政府支出的透明度，有利于公眾對其支出效果進(jìn)行監(jiān)督;另一方面公民預(yù)算組織也可以和公民以及各利益群體之間保持比較密切、穩(wěn)定的關(guān)系，所以，他們有能力提供有關(guān)公民的最貼切的信息和非政府組織對于預(yù)算的期望，對支出效果進(jìn)行跟蹤并對項(xiàng)目效益進(jìn)行有效分析。

3.3控制行政人員和經(jīng)費(fèi)的膨脹

1、在財(cái)政內(nèi)部全面實(shí)行“下管一級”的管理辦法。

也就是上級財(cái)政對下級財(cái)政的行政經(jīng)費(fèi)總量限額、行政人員編制及人均行政支出綜合定額提出控制指標(biāo)，進(jìn)行動(dòng)態(tài)考核，輔之以一定的獎(jiǎng)罰措施。其目的和作用在于建立一種制約和控制機(jī)制，形成從中央到地方一級抓一級、一級管一級的管理格局，使行政費(fèi)支出保持一個(gè)合理的水平，實(shí)現(xiàn)行政費(fèi)管理的科學(xué)化和規(guī)范化。與此同時(shí)，財(cái)政對各類行政單位還需全面實(shí)行“經(jīng)費(fèi)定額包干”辦法，這樣才能使控制行政費(fèi)的工作進(jìn)一步落到實(shí)處。

2、建立有效的政府公務(wù)員系列的競爭機(jī)制。這不僅包括公務(wù)人員的公開考試錄用制度，而且要逐步推行機(jī)關(guān)干部的辭退制度，改變行政機(jī)關(guān)人員只進(jìn)不出的現(xiàn)象，這樣就把動(dòng)力和壓力有機(jī)地結(jié)合在一起，有助于提高行政效率，這實(shí)際上是一種與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理體制。

3.4進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)公共性開支

改革以來，隨著國家財(cái)力的大量分散，不僅導(dǎo)致財(cái)政投資急劇下降，而且連社會(huì)公共性支出的最低需求也難以保證。這種狀況如果繼續(xù)維持下去，最終對經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將會(huì)形成很大的影響和制約，社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展將是一句空話。因此，從宏觀角度考慮，今后我國的財(cái)政支出政策必須切實(shí)強(qiáng)化社會(huì)公共性開支。當(dāng)然，應(yīng)該看到，我國作為一個(gè)發(fā)展中國家，和西方工業(yè)國相比處于不同的發(fā)展階段，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力及財(cái)政實(shí)力方面都存在顯著的差距，因此，未來強(qiáng)化社會(huì)公共性支出也有一個(gè)量力而行的問題，不能超過國家的承受能力。

3.5強(qiáng)化國家重要產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的財(cái)政投資

在我國未來財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程中，僅僅重視社會(huì)公共性支出是不夠的，還必須重視政府財(cái)政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資。國際經(jīng)驗(yàn)表明，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系中，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的力度日漸增強(qiáng)，而財(cái)政投資是實(shí)現(xiàn)國家政策意圖和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，這是銀行信貸政策所不能代替的。從我國的實(shí)際看，在經(jīng)濟(jì)改革中，隨著國民收入分配格局的變化和銀行信貸資金的相應(yīng)擴(kuò)大，銀行適當(dāng)參與投資是必要的，但銀行過分?jǐn)U張投資性貸款或者說銀行信貸資金日益財(cái)政化，這不僅給宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來隱患，加劇重復(fù)建設(shè)和結(jié)構(gòu)失調(diào)，而且銀行的不良債務(wù)份額急劇上升，從長遠(yuǎn)看也會(huì)阻礙金融體制改革的深化。因此，今后國家的宏觀調(diào)控必須改變過分依賴銀行的傾向，加大財(cái)政投資的力度，充分發(fā)揮財(cái)政政策在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整中的重要作用。

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