[摘 要] 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展;保障農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，不僅是我國(guó)當(dāng)前財(cái)政工作的重點(diǎn)，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和全面建設(shè)和諧社會(huì)的重要任務(wù)和基本要求。但是當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下仍然是我國(guó)三農(nóng)問(wèn)題中的一個(gè)長(zhǎng)期癥結(jié)，對(duì)此，本文主要從制度層面來(lái)分析我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的困境，并提出保障農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的幾點(diǎn)建議。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村 公共產(chǎn)品 現(xiàn)狀 對(duì)策

根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，社會(huì)產(chǎn)品可分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。按照薩繆爾森在《公共支出的純理論》中的定義，純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)是這樣的產(chǎn)品或勞務(wù)，即每個(gè)人消費(fèi)這種物品或勞務(wù)不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該種產(chǎn)品或勞務(wù)的減少。而且公共產(chǎn)品或勞務(wù)具有與私人產(chǎn)品或勞務(wù)顯著不同的三個(gè)特征:效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性。凡是可以由個(gè)別消費(fèi)者所占有和享用，具有敵對(duì)性、排他性和可分性的產(chǎn)品就是私人產(chǎn)品。介于二者之間的產(chǎn)品稱(chēng)為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

農(nóng)村公共產(chǎn)品是公共產(chǎn)品的一個(gè)組成部分。所謂農(nóng)村公共產(chǎn)品是指由范圍不同的農(nóng)村居民消費(fèi)、享用的、具有排他性和公益性的各類(lèi)物質(zhì)或服務(wù)產(chǎn)品，涉及農(nóng)村公共設(shè)施、公共福利、公共服務(wù)等各個(gè)領(lǐng)域。具體包括:義務(wù)教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、社會(huì)保障、社會(huì)治安，文化、體育等社會(huì)事業(yè)，供水、供電、道路等各個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施，生態(tài)環(huán)境、環(huán)境綜合整治，防災(zāi)減災(zāi)、氣象、公共科技資源與服務(wù)、病蟲(chóng)防害，行政、法律和社會(huì)服務(wù)等。

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)。由于長(zhǎng)期的以農(nóng)補(bǔ)工的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使得農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足。1978年以來(lái)，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，廣大的農(nóng)村對(duì)公共產(chǎn)品具有強(qiáng)烈的依賴(lài)性。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品雖不斷增加，但與城市相比，與農(nóng)民實(shí)際需要相比，還有相當(dāng)大的差距。目前，農(nóng)村公共產(chǎn)品不僅總量短缺、總體質(zhì)量不高，供給不足，而且供求結(jié)構(gòu)不合理、層次和優(yōu)化度及現(xiàn)代化水平低，總體功能、效率低，供求矛盾突出，而且，新興、現(xiàn)代公共產(chǎn)品發(fā)展慢，尤其是城市型現(xiàn)代生活設(shè)施，如供氣、供熱、供水設(shè)施等發(fā)展幾乎尚未起步。為此，本文從制度層面來(lái)分析我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的困境，并提出保障農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的有效措施已迫在眉睫。

一、建立民主、科學(xué)的農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制和決策機(jī)制

在我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過(guò)程中實(shí)行的是“局外人”決策體制，公共產(chǎn)品的提供都是由政府或相關(guān)部門(mén)“為民做主”，忽視了農(nóng)民的真實(shí)需要和價(jià)值偏好，不能盡可能地滿足農(nóng)民的需要，使農(nóng)民滿意，不可能促進(jìn)農(nóng)村的長(zhǎng)久發(fā)展。即使部分農(nóng)民尤其農(nóng)村中的價(jià)值精英們意識(shí)到這一問(wèn)題，想極力地去表達(dá)民意，但是由于農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制和整合機(jī)制的缺位使農(nóng)民在利益博弈中處于弱勢(shì)群體地位，由此，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不能充分尊重廣大農(nóng)民的需求意愿，不能保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效性。所以，建立民主、科學(xué)的農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制和供給決策機(jī)制是農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的必然要求。

如果說(shuō)農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求決策的表述機(jī)制應(yīng)“自下而上”的話，那么農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策則應(yīng)是“自上而下”，只有形成“自下而上”與 “自上而下”相結(jié)合的暢通的決策模式才能客觀、真實(shí)地反映農(nóng)民的意愿，提供農(nóng)民迫切所需要的公共產(chǎn)品，滿足農(nóng)民的生產(chǎn)和生活需求。就目前而言，就是充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造，使廣大農(nóng)民積極有效的參與到公共產(chǎn)品決策過(guò)程中來(lái)。為此我們必須做好以下幾個(gè)方面:

1.農(nóng)民應(yīng)該大力發(fā)展能代表自己利益的民間組織來(lái)表達(dá)和維護(hù)自己的利益。大力發(fā)展農(nóng)村各類(lèi)民間組織的前提，是農(nóng)民要對(duì)自己的利益達(dá)成共識(shí)，并有結(jié)成利益共同體的愿望和沖動(dòng)，開(kāi)始自發(fā)地尋求發(fā)言權(quán)利。中國(guó)幾千年來(lái)的歷史發(fā)展表明，由于農(nóng)民的分散性和自身的局限性，農(nóng)民在歷朝歷代都是作為最大的“弱勢(shì)群體”而存在。當(dāng)今如果農(nóng)民不改變這種狀況，不加強(qiáng)自己的表達(dá)機(jī)制和整合機(jī)制的建設(shè)，在大市場(chǎng)和強(qiáng)政府以及多元的利益博弈之中，作為永遠(yuǎn)都會(huì)作為利益受損的一方。因此，首先應(yīng)該大力培養(yǎng)農(nóng)民的民主意識(shí)和農(nóng)村合作人才，參政議政的意識(shí)，提高農(nóng)民的整體素質(zhì)。盡量用一個(gè)聲音對(duì)外說(shuō)話，防止農(nóng)民的整體利益在內(nèi)耗中損失。這有助于農(nóng)民提高自己的形象，增強(qiáng)自己的談判力量，增強(qiáng)農(nóng)民攝取公共資源的能力。

2.暢通農(nóng)村社會(huì)利益表達(dá)的傳播渠道。農(nóng)村社會(huì)情緒產(chǎn)生的根本目的是農(nóng)民想把自己的真實(shí)意見(jiàn)通過(guò)各種渠道傳播出去，以期引起大眾特別是政府決策部門(mén)的重視，使問(wèn)題得到解決，而傳播渠道受阻是現(xiàn)在農(nóng)村社會(huì)利益表達(dá)不暢的重要原因。因此暢通農(nóng)村社會(huì)利益表達(dá)的傳播渠道是農(nóng)民利益表達(dá)的重要環(huán)節(jié)。首先，提高農(nóng)村的自組織能力，尤其是村委會(huì)等基層組織的能力，培養(yǎng)農(nóng)村地區(qū)的意見(jiàn)領(lǐng)袖暢通農(nóng)村社會(huì)利益表達(dá)的人及傳播鏈。其次，暢通農(nóng)村社會(huì)利益表達(dá)的組織傳播鏈。張靜曾提到“基層權(quán)威仍然壟斷著對(duì)上的信息傳播和對(duì)下的資源分配，國(guó)家只能通過(guò)報(bào)表和工作組了解情況?！备骷?jí)政府為了保護(hù)自己本級(jí)政府的利益勢(shì)必會(huì)采取一定的措施，符合自己利益的 就向上傳，不符合自己利益的就采取變通的策略甚至隱瞞消息，從而使農(nóng)民的利益不能最終進(jìn)入政策議程得以解決。因此，必須積極發(fā)揮各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督、檢查作用，確保農(nóng)民利益的充分表達(dá)，公共資源的合理使用;建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的聽(tīng)證制度，發(fā)揮廣大人民群眾的監(jiān)督作用。再次，充分發(fā)揮大眾傳播媒介的作用，暢通農(nóng)民利益表達(dá)的大眾傳播鏈。

3.實(shí)現(xiàn)村民自治，完善決策機(jī)制。完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策機(jī)制，充分體現(xiàn)農(nóng)民的意愿是村民自治引入的最初誘因，而目前由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向村級(jí)組織的滲透，村民委員會(huì)部分地失去了應(yīng)有的自治色彩，變成了農(nóng)村公共產(chǎn)品自上而下供給決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，扭曲了農(nóng)民的意愿。按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)法》(1998)第三條規(guī)定，作為社區(qū)自治性組織的村民委員會(huì)，其職責(zé)之一是提供社區(qū)內(nèi)人們需要的公共物品和公共服務(wù)。為此，一是明確劃分各級(jí)層政府和農(nóng)村社區(qū)村民自治組織供給公共產(chǎn)品的責(zé)任。二是必須進(jìn)一步完善村民委員會(huì)制度和鄉(xiāng)人民代表大會(huì)制度，采用直接民主與代議民主相結(jié)合的方法，由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對(duì)本社區(qū)公共產(chǎn)品的需求和供給進(jìn)行投票表決，以充分體現(xiàn)農(nóng)民的意見(jiàn)，并加強(qiáng)監(jiān)督。三是通過(guò)真正的民主選舉約束，使農(nóng)村社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策中真正為本地選民負(fù)責(zé)，把增進(jìn)本地選民的利益放在首位，深入了解農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的實(shí)際需求，加強(qiáng)可行性分析，避免脫離當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實(shí)際情況的公共產(chǎn)品供給決策。

二、建構(gòu)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的均衡的公共產(chǎn)品供給體制

長(zhǎng)期以來(lái)政府實(shí)行的重工輕農(nóng)政策形成了今天城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，同時(shí)造成了城鄉(xiāng)相對(duì)獨(dú)立的公共產(chǎn)品供給體系。這種供給制度主要表現(xiàn)為:城市所需的公共產(chǎn)品由政府包攬供給，所需資金主要由財(cái)政預(yù)算安排，而農(nóng)村所需的公共產(chǎn)品政府提供較少，許多方面主要由農(nóng)村基層負(fù)責(zé)提供，所需資金主要通過(guò)籌措方式解決，成本支出主要由農(nóng)村居民來(lái)承擔(dān)。隨著市場(chǎng)機(jī)制的確立，農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民作為弱勢(shì)群體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下處于十分不利的地位。因此應(yīng)按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，在公共產(chǎn)品的供應(yīng)上應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)平等的非歧視性原則，向城市和農(nóng)村提供大致均衡的公共產(chǎn)品，以加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。一是堅(jiān)持城鄉(xiāng)供給的統(tǒng)籌為原則，對(duì)城鄉(xiāng)供給逐步實(shí)行統(tǒng)一籌劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一待遇。相應(yīng)削減財(cái)政對(duì)城市公共產(chǎn)品的資金投入，將原來(lái)用于城市公共產(chǎn)品供給的部分財(cái)政資金，用于農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供。二是三是要按照公共產(chǎn)品的類(lèi)別、層次，明確區(qū)分政府與農(nóng)民各自承擔(dān)供給責(zé)任的公共產(chǎn)品類(lèi)別、范圍，合理劃分二者在公共產(chǎn)品成本支出上的責(zé)任界限，把應(yīng)由政府承擔(dān)供給責(zé)任的公共產(chǎn)品，劃歸政府承擔(dān)，所需資金、費(fèi)用納入規(guī)范的財(cái)政預(yù)算體系。

三、創(chuàng)新公共產(chǎn)品的財(cái)政體制

我國(guó)過(guò)去的財(cái)政體制，是一種向城市傾斜的財(cái)政體系和體制，從而使落后地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金更得不到有效保障。要增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，必須進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政體制改革的深化和創(chuàng)新。

1.加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)力度，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移性支付。在財(cái)政有限的約束條件下，財(cái)政資源配置的城市化和工業(yè)化傾向，加重了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的局面。因此，要改善、增加對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，就必須增強(qiáng)財(cái)政中支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所占的比重，增加財(cái)政的支農(nóng)力度，以及增加政府財(cái)政中對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性支出。

2.改善現(xiàn)有資金籌集模式，擴(kuò)寬資金籌集渠道。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立過(guò)程中，籌集資金的環(huán)境發(fā)生了很大改變，可供選擇的渠道、途徑和手段也是多樣的，并具有很大的彈性?；I集的主要渠道有:財(cái)政渠道，包括預(yù)算內(nèi)渠道和預(yù)算外渠道;市場(chǎng)渠道;其他渠道，包括非政府組織籌資渠道和因籌資手段多樣化而形成的渠道，如征稅、有償籌資，使用者付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)，減稅，讓利等手段。

3.完善公共財(cái)政評(píng)估體系，監(jiān)督財(cái)政落實(shí)情況。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過(guò)程中除決策制度存在缺陷外，目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度還存在一個(gè)缺陷，即農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督機(jī)制不健全。在支持農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過(guò)程中，公共財(cái)政存在被挪用、截留的現(xiàn)象，因此。需要組建專(zhuān)門(mén)小組對(duì)財(cái)政的具體落實(shí)做切實(shí)的監(jiān)督，防止財(cái)政的亂用。

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