[摘 要] 失業(yè)業(yè)保險(xiǎn)制度是社會(huì)保障中與就業(yè)關(guān)系最為密切相關(guān)的政策，本文從中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題入手，分析了現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度對(duì)就業(yè)的抑制作用，然后借鑒世界各國(guó)在促進(jìn)就業(yè)上的積極有效的措施和經(jīng)驗(yàn)，提出了不僅從理念上創(chuàng)新，而且從制度上和法律上引到促進(jìn)就業(yè)的價(jià)值取向。

[關(guān)鍵詞] 失業(yè)保險(xiǎn) 促進(jìn)就業(yè) 抑制就業(yè) 隱性就業(yè) 職業(yè)培訓(xùn)

一、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)與就業(yè)的相關(guān)性

失業(yè)保險(xiǎn)是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的重要組成部分，失業(yè)保險(xiǎn)的價(jià)值取向是各個(gè)組成部分的綜合反映，不同的制度項(xiàng)目，其內(nèi)在含義和社會(huì)效果不同。是強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平的生活保障功能，還是強(qiáng)調(diào)注重效率的就業(yè)導(dǎo)向的功能，我們面臨著抉擇。目前我國(guó)在失業(yè)保險(xiǎn)上壓力重重，失業(yè)保險(xiǎn)的目標(biāo)是保障失業(yè)者在失業(yè)期間的基本生活即發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的“輸血功能”，而最終目標(biāo)是促進(jìn)失業(yè)者再就業(yè)，發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的“造血功能”。但現(xiàn)實(shí)情況是無(wú)論前者還是后者，無(wú)論是理念還是在現(xiàn)實(shí)中都存在諸多問(wèn)題，一方面眾多失業(yè)者生活水平較低，有違于建設(shè)和諧社會(huì)所倡導(dǎo)的理念，另一方面經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化造成大量失業(yè)，特別是新的《勞動(dòng)合同法》的問(wèn)世，以及城市化加劇造成勞動(dòng)力供需矛盾加劇，再加上受全球金融危機(jī)影響，失業(yè)成為更加沉重的話題，從而更加顯現(xiàn)出我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)在促進(jìn)就業(yè)方面的不足。

1.現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)際享受者有限

客觀的說(shuō)失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面狹窄，過(guò)去源于制度本身。新的《勞動(dòng)合同法》改變了這一現(xiàn)實(shí)，將各種用工形式都納入失業(yè)保險(xiǎn)，這在理論上能夠擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的資金來(lái)源，強(qiáng)調(diào)了社會(huì)公平性。而實(shí)際上全國(guó)各地在法律的實(shí)施方面不盡如人意，執(zhí)行起來(lái)十分困難，各地的失業(yè)保險(xiǎn)條例依然存在和使用，新的《勞動(dòng)合同法》難于執(zhí)行。對(duì)非正規(guī)就業(yè)人員的保障實(shí)際上是失靈的，全國(guó)外出農(nóng)民工總量規(guī)模巨大 ，《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，城市企事業(yè)單位招用的農(nóng)民合同制工人應(yīng)當(dāng)參加保險(xiǎn)，但農(nóng)民工參保個(gè)人不交費(fèi)，從而實(shí)際上大多數(shù)未參保。因?yàn)檫@是一個(gè)始終處于高度動(dòng)態(tài)變化的群體，將他們納入失業(yè)保險(xiǎn)，在短期內(nèi)的確會(huì)擴(kuò)大繳費(fèi)來(lái)源，但在長(zhǎng)期內(nèi)可能使保險(xiǎn)金支出大幅增加。實(shí)際上加劇了失業(yè)，因?yàn)槠髽I(yè)在用工方面會(huì)在很大程度上考慮用工成本，從而減少用工。目前農(nóng)民工大量閑置很能說(shuō)明問(wèn)題，政府正在采取必要的疏導(dǎo)。

2.現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度保障水平較低

在制度執(zhí)行中，各地規(guī)定的失業(yè)保險(xiǎn)金水平普遍相對(duì)較低，僅略高于城市低保，無(wú)法達(dá)到城市生活的基本要求。一方面隨著失業(yè)率的不斷提高和失業(yè)人員的不斷增加，這種有限的失業(yè)保障能力進(jìn)一步下降。另一方面，能夠享受失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)及其有限，把握的相對(duì)嚴(yán)格，必須是繳費(fèi)加上失業(yè)登記的人員，從而保障面有限。導(dǎo)致了過(guò)低的失業(yè)保障金不僅無(wú)法解決失業(yè)者的基本生活，而且引起了隱性就業(yè)。大量的隱性就業(yè)，使得他們?cè)谌〉妮^低工資收入的同時(shí)也領(lǐng)取了失業(yè)保險(xiǎn)金。由于缺乏有效的審核監(jiān)督機(jī)制，使得這部分人的行為不僅影響了失業(yè)保險(xiǎn)金的公平性，而且造成本來(lái)微薄的失業(yè)保險(xiǎn)金的流失，使失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制運(yùn)行更加困難，影響了制度的效率性。

3.現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度的效用不足

我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度采取市、縣級(jí)統(tǒng)籌管理的方式，從而導(dǎo)致了保險(xiǎn)金的積累出現(xiàn)了地區(qū)性的差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)征多支少。相反經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)征少支多。這種差異性不利于統(tǒng)一制度和集中現(xiàn)金，不利于促進(jìn)再就業(yè)基金的社會(huì)互濟(jì)性的發(fā)揮。不能體現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)制度的社會(huì)性和統(tǒng)一性。出現(xiàn)了一些老工業(yè)城市因失業(yè)問(wèn)題較突出而失業(yè)保險(xiǎn)金嚴(yán)重缺失，而一些新工業(yè)城市問(wèn)題相對(duì)寬松些，失業(yè)保險(xiǎn)金出現(xiàn)了較多結(jié)余，相互之間得不到有效的調(diào)劑使用，降低了失業(yè)保險(xiǎn)的調(diào)劑功能和穩(wěn)定功能。特別是目前許多地方對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)金的認(rèn)識(shí)極其有限，一些管理部門擠占挪用失業(yè)保險(xiǎn)金的現(xiàn)象非常普遍，這在一定程度上影響了失業(yè)保險(xiǎn)金的效用。

二、現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度對(duì)就業(yè)的抑制作用

失業(yè)保險(xiǎn)體系應(yīng)該是最大限度的促進(jìn)就業(yè)，就業(yè)是最好的社會(huì)保障。目前現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)在就業(yè)的促進(jìn)上是缺乏主動(dòng)性，對(duì)就業(yè)有抑制效應(yīng)，失業(yè)保險(xiǎn)與就業(yè)尚未形成良性互動(dòng)機(jī)制。面對(duì)金融危機(jī)造成的大量失業(yè)，各企業(yè)只是延遲繳納保險(xiǎn)金而已。

1.促進(jìn)就業(yè)功能的有限性

中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)建立伊始，就明確了失業(yè)保險(xiǎn)與就業(yè)促進(jìn)相結(jié)合的功能，其后實(shí)施了再就業(yè)工程，強(qiáng)調(diào)了失業(yè)保險(xiǎn)金對(duì)促進(jìn)失業(yè)者再就業(yè)的作用。使得失業(yè)保險(xiǎn)始終圍繞著保障生活和促進(jìn)就業(yè)的發(fā)展。然而卻在制度的設(shè)計(jì)上明顯不足，實(shí)施者主要是政府和部分企業(yè)。實(shí)施者管理職能分散對(duì)市場(chǎng)信息反應(yīng)不靈敏，政策效率低下、花費(fèi)不少但效果甚微。在已經(jīng)實(shí)施再就業(yè)的失業(yè)人員中，不僅只有部分失業(yè)者得到培訓(xùn)，而且大多數(shù)認(rèn)為培訓(xùn)對(duì)它們目前就業(yè)沒(méi)有太大影響，由于培訓(xùn)內(nèi)容與就業(yè)需求結(jié)合不緊，導(dǎo)致培訓(xùn)后供求差距大，既不能滿足勞動(dòng)力市場(chǎng)需求，又造成資源浪費(fèi)。再就業(yè)速成低級(jí)培訓(xùn)多，技能和經(jīng)驗(yàn)的傳授少，從而在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，就業(yè)培訓(xùn)效率亟待提升。

2.促進(jìn)就業(yè)方面資金投入欠缺

隨著失業(yè)保險(xiǎn)金支出規(guī)模的擴(kuò)大，如何加強(qiáng)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)金的監(jiān)督管理，充分發(fā)揮其使用效率是當(dāng)務(wù)之急。目前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金的運(yùn)作缺乏透明度，監(jiān)督管理不利使得基金常常被用于平衡財(cái)政運(yùn)算、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦公費(fèi)等?；馃o(wú)法有效保值增值，總量就難以有利擴(kuò)張。再加上失業(yè)人員規(guī)模的影響，用于促進(jìn)就業(yè)方面明顯不足?？偟膩?lái)說(shuō)，目前我國(guó)在失業(yè)保險(xiǎn)金的支出上存在的主要問(wèn)題是使用結(jié)構(gòu)不合理，管理費(fèi)支出比例過(guò)大，而失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放比例低，真正用于促進(jìn)就業(yè)方面微乎甚微。

3.籌資方式促使企業(yè)減少雇用

目前，我國(guó)的失業(yè)費(fèi)率為3%，企業(yè)按工資總額的2%繳納，個(gè)人按工資總額的1%繳納。這樣的做法有鼓勵(lì)企業(yè)減少用工之嫌。在工資總額既定的情況下，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在新《勞動(dòng)合同法》運(yùn)作下，效益好的企業(yè)更傾向于“高工資，低就業(yè)”。較高的工資水平，一方面可以吸收到能力強(qiáng)的勞動(dòng)者，提高員工工作積極性，樹立企業(yè)形象。另一方面，相應(yīng)減少失業(yè)保險(xiǎn)金的支出成本。另外，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金是以工資總額為基準(zhǔn)的，忽視了行業(yè)之間、企業(yè)之間在雇用水平上的差異性，難以調(diào)動(dòng)失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)主體的積極性。對(duì)效益好的行業(yè)或企業(yè)來(lái)說(shuō)，職工失業(yè)率低，領(lǐng)取的失業(yè)金少，繳納按工資總額的統(tǒng)一比例交。這些行業(yè)或企業(yè)常常把繳納失業(yè)保險(xiǎn)金看作是對(duì)效益差、失業(yè)率高的行業(yè)或企業(yè)的無(wú)償補(bǔ)貼。因此，破壞了責(zé)任對(duì)等原則，企業(yè)為減少費(fèi)用，從而減少雇用。

4.失業(yè)保險(xiǎn)金的支付機(jī)制抑制就業(yè)

一方面，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金的給付水平低，給付期限長(zhǎng)達(dá)24個(gè)月，而且給付期間是平均的。這必然會(huì)抑制失業(yè)者積極就業(yè)。盡管我國(guó)在這方面進(jìn)行了幾次調(diào)整，但仍然處于低水平狀態(tài)。應(yīng)該看到我國(guó)保險(xiǎn)金的支付機(jī)制，沒(méi)有起到激勵(lì)失業(yè)者積極尋找工作的作用。其實(shí)失業(yè)保險(xiǎn)待遇應(yīng)與領(lǐng)取時(shí)間掛鉤，隨著領(lǐng)取時(shí)間的延長(zhǎng)，額度應(yīng)逐漸降低，這樣有利于加快失業(yè)者積極尋找工作的步伐。另一方面，工資收入對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)金的全替代抑制失業(yè)者低工資就業(yè)，如果一個(gè)失業(yè)者實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，意味著他將失去享受失業(yè)保險(xiǎn)的資格，與其接受較低工資，不如選擇失業(yè)保險(xiǎn)，從而采取隱形就業(yè)。

三、國(guó)際上失業(yè)保險(xiǎn)制度的差異性分析

世界上失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展一直呈現(xiàn)地區(qū)和項(xiàng)目的不平衡，大約有七十多個(gè)國(guó)家建立了正式的獨(dú)立的失業(yè)保險(xiǎn)制度，雖然遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展，但是許多國(guó)家還是充分發(fā)揮了失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的功能。

1.制定靈活合理的給付標(biāo)準(zhǔn)促使尋找就業(yè)機(jī)會(huì)

方法是改革失業(yè)保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)，拉大失業(yè)保險(xiǎn)待遇的差距，根據(jù)失業(yè)期的長(zhǎng)短來(lái)給付，失業(yè)期越短給付額越高，如阿根廷、比利時(shí)這些國(guó)家制訂了合理的給付標(biāo)準(zhǔn)，提前就業(yè)可獲得就業(yè)補(bǔ)助。有些國(guó)家還規(guī)定了在享受失業(yè)保險(xiǎn)期的法定給付期內(nèi)，失業(yè)者如果找到工作，失業(yè)者便可得到一部分尚未支付的保險(xiǎn)金。如日本、加拿大和英國(guó)分別將失業(yè)保險(xiǎn)改為就業(yè)保險(xiǎn)和求職津貼，并將失業(yè)津貼的發(fā)放同就業(yè)安置緊密結(jié)合起來(lái)實(shí)行統(tǒng)一管理。此外，歐洲許多國(guó)家對(duì)從事就業(yè)質(zhì)量較低的非技能職業(yè)者，失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)適當(dāng)補(bǔ)貼。

2.抑制企業(yè)解雇行為來(lái)達(dá)到穩(wěn)定就業(yè)的目的

美國(guó)、日本和韓國(guó)在這方面進(jìn)行了有意的探索，美國(guó)采取了浮動(dòng)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的做法。即企業(yè)解雇的人越多，所繳納的保險(xiǎn)費(fèi)率愈高，最高高達(dá)工人工資的10%以上，日本、韓國(guó)為穩(wěn)定就業(yè)，對(duì)于不景氣的而被迫縮小經(jīng)營(yíng)規(guī)模的行業(yè)和企業(yè)，在不裁員的情況下予以資助和提供長(zhǎng)期低息貸款，對(duì)于創(chuàng)造出大量就業(yè)崗位和在困難地區(qū)創(chuàng)辦企業(yè)的予以補(bǔ)助。

3.職業(yè)培訓(xùn)成為促進(jìn)就業(yè)的有效途徑

世界各國(guó)為實(shí)現(xiàn)就業(yè)目標(biāo)，將職業(yè)培訓(xùn)作為失業(yè)保險(xiǎn)工作的重點(diǎn)，從而為失業(yè)人員創(chuàng)造文化條件技能。英國(guó)對(duì)參加培訓(xùn)并取得證書的失業(yè)人員分別按等級(jí)增加失業(yè)保險(xiǎn)金的給付。美國(guó)與此不同的是，對(duì)參加培訓(xùn)并取得證書的失業(yè)人員適當(dāng)延長(zhǎng)失業(yè)保險(xiǎn)金的給付期，德國(guó)則對(duì)參加培訓(xùn)的人員提供必要的生活補(bǔ)貼。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，德國(guó)培養(yǎng)一線工人平均花費(fèi)約20萬(wàn)元人民幣，西方國(guó)家對(duì)職業(yè)教育的高度重視，一方面提高了失業(yè)隊(duì)伍的素質(zhì)，，促進(jìn)了就業(yè)水平的提高，另一方面顯示了政府對(duì)他們的關(guān)心，從心理上增加了凝聚力和積極就業(yè)的愿望，建議我國(guó)增加培訓(xùn)資金的投入。

四、國(guó)際失業(yè)保險(xiǎn)制度給予的啟示

世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，單存強(qiáng)調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)的生活保障功能，很難解決日益嚴(yán)峻的失業(yè)問(wèn)題，必須發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)中的抑制失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)的功能，這樣才能穩(wěn)定社會(huì)，保障失業(yè)者的生活。為此結(jié)合我國(guó)的具體情況和國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手:

1.從改變理念來(lái)突出就業(yè)導(dǎo)向

失業(yè)保險(xiǎn)是通過(guò)提高現(xiàn)金援助，為失業(yè)者求職取得緩沖時(shí)間，使得其有時(shí)間從新尋找適合自己的崗位。多少年來(lái)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)采取的重救濟(jì)輕扶持的策略。我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金的認(rèn)定，給付方面規(guī)定的很細(xì)，但過(guò)于呆板、教條和僵化。不僅給付期固定過(guò)長(zhǎng)，而且達(dá)不到“ 救急”的目的。 所以要改變理念，明確失業(yè)保險(xiǎn)不僅僅是單純的經(jīng)濟(jì)援助，更重要的是通過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)金的使用來(lái)促進(jìn)就業(yè)發(fā)揮其“造血功能”。

2.從制度和法律上引導(dǎo)促進(jìn)就業(yè)的價(jià)值取向

調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)金的使用范圍，除將失業(yè)保險(xiǎn)金用于職業(yè)培訓(xùn)外，還可以將其用以鼓勵(lì)企業(yè)招聘失業(yè)人員，對(duì)于創(chuàng)造出規(guī)模就業(yè)崗位企業(yè)給予等比例的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于自主創(chuàng)業(yè)者除了提供技術(shù)支持咨詢服務(wù)外，給予無(wú)息或低息貸款，并用失業(yè)保險(xiǎn)金給予一定程度的擔(dān)保。另外，資助一些條件差的企業(yè)，幫助其改善就業(yè)環(huán)境，減少解雇員工情況的發(fā)生，對(duì)企業(yè)轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)所需設(shè)施提供長(zhǎng)期低息貸款，以抑制企業(yè)解雇行為，達(dá)到既減輕失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)又促進(jìn)就業(yè)的目的。

3.改變恒定給付和縮短給付期

目前，世界上大多數(shù)國(guó)家的給付期不超過(guò)1年。從我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金的給付水平看，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金的給付期較長(zhǎng)，給付水平低，而且失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放缺乏彈性。我國(guó)目前的給付期為兩年，支付時(shí)間過(guò)長(zhǎng)容易造成隱性就業(yè)，或有意延長(zhǎng)等待時(shí)間，加重失業(yè)保險(xiǎn)金的負(fù)擔(dān)，降低失業(yè)保險(xiǎn)金的使用水平。為此，要促進(jìn)失業(yè)者積極就業(yè)，一方面必須縮短失業(yè)保險(xiǎn)給付期，另一方面在失業(yè)保險(xiǎn)給付期內(nèi)，隨著失業(yè)時(shí)間的延長(zhǎng)，按照失業(yè)保險(xiǎn)金遞減規(guī)律給付，特別是對(duì)于提前就業(yè)者給予補(bǔ)貼。

4.實(shí)行差別費(fèi)率和不同行業(yè)的繳費(fèi)體系

我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)一直實(shí)行統(tǒng)一的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，即無(wú)論企業(yè)解雇人員多少都繳納統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，從而造成了解雇率高的企業(yè)對(duì)解雇率低的企業(yè)進(jìn)行單項(xiàng)補(bǔ)償?shù)母窬郑瑥亩档驼麄€(gè)社會(huì)資源配置效率和福利水平。所以對(duì)于遭遇金融危機(jī)或突發(fā)原因而被迫縮小規(guī)模的企業(yè)，不僅不裁員而自我消化和加強(qiáng)培訓(xùn)新技術(shù)的企業(yè)，應(yīng)用失業(yè)保險(xiǎn)給予一定數(shù)額的補(bǔ)貼，幫助他們暫渡難關(guān)。另一方面，在各行業(yè)不同失業(yè)率的基礎(chǔ)上，講各行業(yè)的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率與該行業(yè)的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)程度結(jié)合起來(lái)，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)程度越高的行業(yè)，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)也相應(yīng)越高，同時(shí)對(duì)就業(yè)密度高的行業(yè)給予一定的優(yōu)惠費(fèi)率。

綜上所述，我們不僅要改變理念，幫助失業(yè)者樹立正確的擇業(yè)觀，將失業(yè)保險(xiǎn)水平與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相適應(yīng)，還要調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)金的支出結(jié)構(gòu)，加大就業(yè)導(dǎo)向，引導(dǎo)企業(yè)改變理念和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)他們樹立符合市場(chǎng)就業(yè)規(guī)模需求的價(jià)值觀念，變被動(dòng)失業(yè)生活保障，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的促進(jìn)就業(yè)以適應(yīng)我國(guó)就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化。

參考文獻(xiàn):

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