[摘 要] 漢武帝一改漢初以來(lái)“量入為出，審慎平衡”的理財(cái)觀，轉(zhuǎn)向了“量出為入，積極有為” 的理財(cái)觀，使?jié)h初以來(lái)原本充裕的中央財(cái)政后備很快告罄，國(guó)家面臨經(jīng)濟(jì)社會(huì)總危機(jī)。漢昭帝恢復(fù)了“量入為出，審慎平衡”的理財(cái)觀，國(guó)家財(cái)政后備重新得以充裕，國(guó)家進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的新時(shí)期。這一過(guò)程表明“量入為出，審慎平衡”的理財(cái)觀具有普遍的指導(dǎo)意義，對(duì)于我國(guó)在經(jīng)濟(jì)全球化條件下建立財(cái)政后備制度具有重要的借鑒意義。

[關(guān)鍵詞] 理財(cái)觀 公共風(fēng)險(xiǎn) 財(cái)政后備制度 經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定

財(cái)政后備基金是專(zhuān)門(mén)用于應(yīng)對(duì)由于未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的不確定性可能引發(fā)的不可預(yù)見(jiàn)的新增預(yù)算支出責(zé)任和不可預(yù)見(jiàn)的預(yù)算收入變動(dòng)，在發(fā)生自然災(zāi)害、緊急情況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)的條件下確保財(cái)政經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行，將財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行納入中長(zhǎng)期穩(wěn)健平衡軌道的預(yù)算基金。財(cái)政后備基金的形式服從于財(cái)政后備基金應(yīng)對(duì)不可預(yù)見(jiàn)支出和不可預(yù)見(jiàn)收入變動(dòng)的職能，而不可預(yù)見(jiàn)的預(yù)算收支的變動(dòng)，是由經(jīng)濟(jì)全球化條件下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的不確定性決定的。鑒于財(cái)政后備基金的特殊職能，為了避免財(cái)政后備基金被一般性的經(jīng)常性支出所侵蝕，各級(jí)財(cái)政的立法機(jī)關(guān)必須通過(guò)建立財(cái)政后備基金制度加以管理。因此，財(cái)政后備制度是政府預(yù)算的特殊制度安排，具有財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行“內(nèi)在穩(wěn)定器”的功能。

國(guó)家財(cái)政體系的構(gòu)建和運(yùn)行歷來(lái)是在一定的理財(cái)觀指導(dǎo)下進(jìn)行的。在我國(guó)封建社會(huì)財(cái)政時(shí)期，“量入為出，審慎平衡”的理財(cái)觀對(duì)國(guó)家財(cái)政管理活動(dòng)曾產(chǎn)生過(guò)深遠(yuǎn)的的影響。但在漢武帝時(shí)期，國(guó)家奉行“量出為入，積極有為”的理財(cái)觀，受到生產(chǎn)力水平和抵御自然災(zāi)害能力的限制，最終使得原本充裕的國(guó)家財(cái)政后備耗竭，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)，其歷史的教訓(xùn)是值得汲取的。

一、漢武帝時(shí)期的國(guó)家理財(cái)觀與財(cái)政后備制度

漢武帝前141年即位時(shí)，漢興已61年。文景之治后出現(xiàn)的國(guó)力強(qiáng)盛、財(cái)政后備充裕的有利形勢(shì)為漢武帝平定邊疆和開(kāi)鑿蜀道創(chuàng)造了條件。漢武帝自即位起對(duì)南越、東越、東甌、朝鮮連續(xù)用兵20余年，并鑿?fù)ㄇв嗬锸衤泛?，?cái)政后備已大量消耗。到公元前122年漢取得對(duì)匈奴戰(zhàn)爭(zhēng)勝利，僅封賞即耗費(fèi)20多億錢(qián)，相當(dāng)于國(guó)家常年財(cái)政收入的一半。國(guó)家財(cái)政后備耗盡。為應(yīng)付日益擴(kuò)大的財(cái)政支出，漢武帝元狩三年(前120年)，國(guó)家實(shí)行了通過(guò)官營(yíng)鹽鐵和官營(yíng)商貿(mào)來(lái)籌集財(cái)政收入。

漢武帝時(shí)期在中央政權(quán)強(qiáng)有力的管理下，每當(dāng)國(guó)家出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)時(shí)都通過(guò)動(dòng)用國(guó)家財(cái)政后備資源和動(dòng)員潛在財(cái)政資源彌補(bǔ)新增加的支出。但在嚴(yán)峻的財(cái)政支出壓力下，國(guó)家所采用的增收措施往往是不可持續(xù)的。漢武帝時(shí)實(shí)行均輸平準(zhǔn)制度和鹽鐵專(zhuān)賣(mài)制度對(duì)解決當(dāng)時(shí)的財(cái)政危機(jī)起到了關(guān)鍵作用，但也產(chǎn)生了一些不利于農(nóng)業(yè)和工商業(yè)發(fā)展的負(fù)面影響。由于連年對(duì)匈奴和西域諸過(guò)作戰(zhàn)，即使通過(guò)這些“興利”的手段來(lái)獲取財(cái)政收入，也滿足不了日益擴(kuò)大的軍費(fèi)支出、行政管理支出需求?！俺行⑽渖莩抻啾?，師旅之后，海內(nèi)虛耗，戶口減半?！闭骱退哪?公元前89年)漢武帝下《輪臺(tái)罪己詔》，對(duì)連年征戰(zhàn)和奢侈靡費(fèi)加重人民稅賦徭役進(jìn)行了反思:“當(dāng)今務(wù)在禁苛暴，止擅賦，力本農(nóng)，修馬復(fù)令，以補(bǔ)缺，毋乏武備而已?！庇墒遣粡?fù)出軍。

為緩解長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)和財(cái)政擴(kuò)張?jiān)斐傻纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，漢昭帝始元六年(公元前81年)，國(guó)家恢復(fù)了“量入為出，審慎平衡”的理財(cái)觀，為恢復(fù)國(guó)家財(cái)政后備開(kāi)啟昭宣中興創(chuàng)造了先決條件。

到漢宣帝(前73年～前49年在位)時(shí)，“漢宣以來(lái)，百姓賦斂，一歲為四十萬(wàn)萬(wàn)，吏奉用其半，余二十萬(wàn)萬(wàn)，藏于都內(nèi)為禁錢(qián)。少府所領(lǐng)園池作務(wù)之入十三萬(wàn)萬(wàn)，以給宮室供養(yǎng)諸賞賜?！毙劢y(tǒng)治時(shí)期是漢朝武力最強(qiáng)盛、經(jīng)濟(jì)最繁榮的時(shí)候，因此史書(shū)對(duì)宣帝大為贊賞:“孝宣之治，信賞必罰，文治武功，可謂中興?！彼c前任漢昭帝劉弗陵的統(tǒng)治被并稱(chēng)為昭宣中興。

漢元帝(前49～前33年在位)繼承了昭宣時(shí)期“量入為出，審慎平衡”的理財(cái)思想，使得國(guó)家財(cái)政后備更加充裕，國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了漢興以來(lái)的鼎盛時(shí)期?！靶⒃实鄯畛写髽I(yè)，溫恭少欲。都內(nèi)錢(qián)四十萬(wàn)萬(wàn)，水衡錢(qián)二十五萬(wàn)萬(wàn)，少府錢(qián)十八萬(wàn)萬(wàn)?！睗h元帝時(shí)期國(guó)家財(cái)政后備約為40億錢(qián)，相當(dāng)于國(guó)家財(cái)政兩年的支出。

按照當(dāng)前秉承“量入為出，審慎平衡”理財(cái)觀的香港財(cái)政司的標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政后備大約相當(dāng)于十二個(gè)月的政府日常開(kāi)支所需。這表明漢元帝時(shí)國(guó)家財(cái)政后備已非常充裕。

二、漢武帝時(shí)期的理財(cái)觀與國(guó)家財(cái)政后備制度評(píng)析

1.漢武帝“量出為入，積極有為”的理財(cái)觀不具有可持續(xù)性。從歷史發(fā)展可持續(xù)的角度看，長(zhǎng)期奉行“量出為入，積極有為”的擴(kuò)張性財(cái)政政策，必然積累經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾和危機(jī)，自漢昭帝起逐步向漢初“量入為出，審慎平衡”的理財(cái)觀回歸，是符合財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律的。隨著漢昭帝恢復(fù)儒家審慎理財(cái)觀，西漢第二個(gè)昌盛時(shí)期昭宣中興開(kāi)啟了。隨著理財(cái)觀的轉(zhuǎn)變，國(guó)家財(cái)政后備變得充裕，財(cái)政后備制度也得到進(jìn)一步完善。

2.財(cái)政后備的根本來(lái)源是“量入為出，審慎平衡”理財(cái)觀下的財(cái)政結(jié)余，依靠官營(yíng)事業(yè)收入為不斷擴(kuò)大的財(cái)政支出籌集收入不具備可持續(xù)性。

國(guó)家大量的用度、連年的戰(zhàn)爭(zhēng)和大興道路、漕運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害使國(guó)家財(cái)政出現(xiàn)危機(jī)，財(cái)政后備枯竭。此后，漢與匈奴作戰(zhàn)時(shí)，只能依靠桑弘羊等“興利之臣”，采用均輸、鹽鐵專(zhuān)賣(mài)等辦法憑借國(guó)家的壟斷權(quán)籌集財(cái)政收入，甚至采用典官鬻爵、出貨除罪的手段籌集財(cái)政收入，使國(guó)家人才選舉制度廢弛，官民法制廉恥觀念喪失，利臣、賂選相交疊，加重了人民負(fù)擔(dān)，危害了社會(huì)穩(wěn)定。

3.在解決財(cái)政危機(jī)的過(guò)程中，漢武帝通過(guò)《緡錢(qián)令》加大對(duì)商賈征稅力度，雖然增加了財(cái)政收入，但對(duì)商賈過(guò)度征稅，也抑制了百姓積累財(cái)富，助長(zhǎng)了及時(shí)行樂(lè)不事積蓄之風(fēng)，損害了農(nóng)業(yè)和工商業(yè)之間的內(nèi)在平衡關(guān)系，不利于社會(huì)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展。

在國(guó)家財(cái)政后備體系的構(gòu)成中，民間的儲(chǔ)備也是政府儲(chǔ)備的必要補(bǔ)充和重要來(lái)源。如果為了充實(shí)國(guó)家財(cái)政后備而損害和剝奪了民間儲(chǔ)備，不但使國(guó)家后備失去了可靠的基礎(chǔ)和來(lái)源，也使得私人部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)更加容易轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)。

4.漢武帝時(shí)期軍費(fèi)支出、行政管理支出等非生產(chǎn)性支出膨脹，使國(guó)家財(cái)政始終沒(méi)有走上長(zhǎng)期持續(xù)、穩(wěn)定、平衡的軌道。在國(guó)家財(cái)力得以恢復(fù)的情況下，沒(méi)有把不可持續(xù)的一次性收入用于建立和充實(shí)財(cái)政后備，使得國(guó)家行政管理支出、軍費(fèi)支出愈加膨脹。在財(cái)政收入增加的時(shí)候，由于對(duì)增收的實(shí)質(zhì)沒(méi)有正確的認(rèn)識(shí)，中央沒(méi)有實(shí)行集中統(tǒng)一管理，更沒(méi)有建立集中統(tǒng)一的國(guó)家財(cái)政后備制度，而是將增收分散在各個(gè)官署、部門(mén)和皇家上林苑，助長(zhǎng)了上下奢靡之風(fēng)。

《史記·平準(zhǔn)書(shū)》中揭示的漢武帝時(shí)期財(cái)政后備由盛到衰、竭的過(guò)程，從反面證明，在“量出為入，積極有為”的國(guó)家理財(cái)觀下，一旦國(guó)家財(cái)政后備耗竭，軍費(fèi)、行政管理等非生產(chǎn)性支出又得不到制度性約束，國(guó)家財(cái)政就始終不能走上穩(wěn)健運(yùn)行的軌道，接踵而至的便是嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)。

三、漢武帝時(shí)期的國(guó)家理財(cái)觀與財(cái)政后備制度的借鑒意義

當(dāng)前，在世界金融危機(jī)的沖擊下，我國(guó)財(cái)政收入增幅明顯下降，甚至低于最近10年的平均增幅，2009年中央財(cái)政赤字更是達(dá)到了9500億元?dú)v史最高水平，建立和完善財(cái)政后備制度的任務(wù)十分迫切。近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政超收不斷增長(zhǎng)就包含著可能改變我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的公共風(fēng)險(xiǎn)因素的影響。這些公共風(fēng)險(xiǎn)因素包括對(duì)外貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)、人口風(fēng)險(xiǎn)、資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、制度變遷過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。這些公共風(fēng)險(xiǎn)因素在某一階段上，就像2003年～2008年9月財(cái)政經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)增長(zhǎng)的情況一樣，可能對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成正向的沖擊，帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加快，財(cái)政持續(xù)增收;在此后的階段上，就像2008年9月世界金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)的情況一樣，又可能對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成反向的沖擊，帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減慢甚至經(jīng)濟(jì)衰退，財(cái)政持續(xù)減收。因此，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中必須堅(jiān)持“量入為出，審慎平衡”的理財(cái)觀，建立財(cái)政后備基金制度。

漢武帝時(shí)期的理財(cái)觀和國(guó)家財(cái)政后備制度為我們?cè)诮?jīng)濟(jì)全球化的條件下建立戰(zhàn)略性財(cái)政后備制度提供了借鑒。

1.理財(cái)思想回歸“量入為出，審慎平衡”?，F(xiàn)行《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第三條規(guī)定 “各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”，第三十二條規(guī)定:“各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)政府預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害救災(zāi)開(kāi)支及其他難以預(yù)見(jiàn)的特殊開(kāi)支。”第三十四條規(guī)定:“各級(jí)政府預(yù)算的上年結(jié)余，可以在下年用于上年結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目的支出;有余額的，可以補(bǔ)充預(yù)算周轉(zhuǎn)金;再有余額的，可以用于下年必需的預(yù)算支出。”按這一規(guī)定，可優(yōu)先將上年財(cái)政結(jié)余用于上年結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目支出，在補(bǔ)充了預(yù)算周轉(zhuǎn)金之后，其余部分仍可用于下年必需的預(yù)算支出。

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》第二十二條的規(guī)定:“各級(jí)政府預(yù)算周轉(zhuǎn)金從本級(jí)政府預(yù)算的結(jié)余中設(shè)置和補(bǔ)充，其額度應(yīng)當(dāng)逐步達(dá)到本級(jí)政府預(yù)算支出總額的4%?！边@表明我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》相對(duì)于預(yù)算結(jié)余的穩(wěn)定調(diào)節(jié)作用而言，更強(qiáng)調(diào)財(cái)政結(jié)余對(duì)當(dāng)期財(cái)政支出的保障作用，從而在財(cái)政結(jié)余持續(xù)增加的期間不斷擴(kuò)張政府的財(cái)政支出，在結(jié)余減少和沒(méi)有結(jié)余甚至出現(xiàn)赤字的期間不斷收斂政府的財(cái)政支出，不利于實(shí)現(xiàn)各級(jí)預(yù)算中長(zhǎng)期穩(wěn)定平衡。在修訂《預(yù)算法》時(shí)應(yīng)在“量入為出，審慎平衡”的理財(cái)觀指導(dǎo)下增加關(guān)于建立財(cái)政后備制度的條款。

在經(jīng)濟(jì)全球化的條件下，應(yīng)當(dāng)賦予“量入為出，審慎平衡”的理財(cái)觀新的內(nèi)涵:量入為出，是把財(cái)政支出限定在財(cái)政收入長(zhǎng)期平均收入的限度內(nèi);審慎平衡，是指將超過(guò)長(zhǎng)期平均收入水平的當(dāng)期財(cái)政收入作為當(dāng)期財(cái)政結(jié)余轉(zhuǎn)入財(cái)政后備基金。

2.財(cái)政中長(zhǎng)期穩(wěn)健平衡模式下的公共預(yù)算結(jié)余和國(guó)有資產(chǎn)收益、不可再生資源的公共產(chǎn)權(quán)收入應(yīng)當(dāng)作為財(cái)政后備基金的收入來(lái)源。漢武帝時(shí)期將告緡獲得的一次性收入、通過(guò)官營(yíng)鹽鐵和大宗商品獲得的官營(yíng)經(jīng)濟(jì)收入與經(jīng)常性收入一樣作為當(dāng)期財(cái)政支出的來(lái)源，一方面促使政府財(cái)政支出不斷膨脹，另一方面損害了私人部門(mén)的經(jīng)濟(jì)效率，破壞了財(cái)政經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

3.中央地方之間，各類(lèi)財(cái)政后備基金之間應(yīng)當(dāng)互相調(diào)劑，統(tǒng)一管理，由中央財(cái)政集中財(cái)力干預(yù)和化解主要危機(jī)。漢武帝時(shí)即建立了從中央到地方的垂直管理的國(guó)家財(cái)政后備體系，必要時(shí)可調(diào)集郡國(guó)財(cái)政后備、帝室財(cái)政后備、巨商大賈后備來(lái)充實(shí)公共財(cái)政后備。在經(jīng)濟(jì)全球化條件下，通過(guò)拓展和深化政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策手段，建立起中央財(cái)政財(cái)政后備與地方財(cái)政后備基金、黃金外匯儲(chǔ)備、社會(huì)保險(xiǎn)基金、社會(huì)保障基金、主權(quán)財(cái)富基金、國(guó)有資本和公共產(chǎn)權(quán)收入預(yù)算、公共預(yù)算之間的制度協(xié)調(diào)機(jī)制，從整體上增強(qiáng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的內(nèi)在穩(wěn)定性。

4.完備的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度是財(cái)政后備基金制度發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的基礎(chǔ)。盡管武帝時(shí)期國(guó)家財(cái)政最終沒(méi)有實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政長(zhǎng)期穩(wěn)健平衡，但問(wèn)題并非只在國(guó)家財(cái)政后備制度本身，主要問(wèn)題還在于幣制混亂破壞了正常的市場(chǎng)交易秩序，國(guó)家干預(yù)過(guò)度對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行造成嚴(yán)重的效率損失，扭曲了財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的基本關(guān)系。

5.財(cái)政后備基金制度要與私人部門(mén)后備相協(xié)調(diào)。因?yàn)椋谙到y(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)因素的沖擊下，私人部門(mén)的收入和支出活動(dòng)同樣會(huì)出現(xiàn)劇烈的波動(dòng)。政府除了借助于戰(zhàn)略性財(cái)政后備制度進(jìn)行調(diào)節(jié)之外，通過(guò)完善制度激勵(lì)和倡導(dǎo)鼓勵(lì)私人部門(mén)(尤其是銀行部門(mén))建立必要的后備仍然是重要的。

參考文獻(xiàn):

[1]《漢書(shū)·昭帝紀(jì)》，班固.漢書(shū)[M].北京:中華書(shū)局點(diǎn)校本，1962

[2]《漢書(shū)·西域傳第六十六下》

[3]《太平御覽》卷627引桓譚《新論》

[4]《漢書(shū)·宣帝紀(jì)第八》

[5]《漢書(shū)·何武王嘉師丹傳第五十六》

[6]陳鑒林 參政議政:財(cái)政儲(chǔ)備非越多越好[N].香港商報(bào)，2007，04，06