【摘要】泛市場化改革不適用于基礎(chǔ)性、公共性科教文衛(wèi)部門。這是因?yàn)椋菏袌龌母锊焕谶@些部門事業(yè)的發(fā)展，并且可能帶來不利的社會政治后果。即使是實(shí)行“新公共管理”的發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)，也并未在這些領(lǐng)域推行市場化導(dǎo)向的改革。對于基礎(chǔ)性、公共性的科教文衛(wèi)公共物品，政府必須擔(dān)負(fù)起提供者的責(zé)任。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位改革； 新公共管理； 市場化；公共物品供應(yīng)

【中圖分類號】F287.5【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1007-1962(2009)18-0027-03

事業(yè)單位改革是我國行政體制改革的重要內(nèi)容。近年來，事業(yè)單位的分類改革，對于調(diào)動事業(yè)單位的積極性，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，發(fā)揮了積極作用。但是，目前我們對事業(yè)單位改革的認(rèn)識仍然不是十分清晰，目標(biāo)也不是非常明確，仍存在各種各樣的改革設(shè)想。其中有一種改革思潮尤其需要引起重視和警惕，這就是事業(yè)單位改革的泛市場化取向：除了對一些經(jīng)營性事業(yè)單位進(jìn)行市場化的改革外，在我國基礎(chǔ)性、公共性的科教文衛(wèi)事業(yè)單位也推行以市場化為導(dǎo)向的改革。我們認(rèn)為，某些公用事業(yè)領(lǐng)域的市場化改革，對提高工作效率，改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量具有積極作用。但是，在基礎(chǔ)性、公共性的科教文衛(wèi)事業(yè)進(jìn)行市場化導(dǎo)向的改革，是對發(fā)端于西方國家的公共部門改革的誤讀，可能會導(dǎo)致嚴(yán)重后果，使我國事業(yè)單位改革誤入歧途。

一、公共物品供應(yīng)的市場化是西方新自由主義意識形態(tài)的產(chǎn)物

上世紀(jì)80年代以來，在西方公共部門改革中，興起了一股“新公共管理”運(yùn)動。新公共管理運(yùn)動的主要內(nèi)容包括市場化、私有化、放松管制、顧客導(dǎo)向、效率至上、簽約外包(購買服務(wù))、強(qiáng)調(diào)競爭、管理主義、企業(yè)型政府和新責(zé)任制等。在新公共管理思想的指導(dǎo)下，西方國家針對公共部門和公用事業(yè)進(jìn)行了“去國家化”或私有化改革，將一些公共服務(wù)領(lǐng)域推向了市場，將企業(yè)管理的理念運(yùn)用到政府管理中，使得一些公共管理的內(nèi)容和形式發(fā)生了很大變化。

新公共管理政府改革的一個(gè)重要思想來源是二戰(zhàn)后西方自由主義思潮的興起。這一思潮的主要代表人物有哈耶克、弗里德曼、盧卡斯、布坎南和科斯等。政界的主要代表則有撒切爾夫人和里根等。隨著20世紀(jì)70年代以來凱恩斯主義的衰落和經(jīng)濟(jì)全球化、自由化，以哈耶克和芝加哥學(xué)派等為代表的自由主義思想得到了高度重視，他們反對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、反對社會主義、反對福利國家政策，主張低稅收、減少政府赤字和市場化或私有化的改革，對新公共管理運(yùn)動產(chǎn)生了深刻影響。由此，也使新公共管理思潮具有了意識形態(tài)色彩。美國學(xué)者普利特就認(rèn)為，“管理主義(新公共管理)是一種新保守主義或新自由主義的公共管理哲學(xué)，是右翼政府或者新右派的公共管理綱領(lǐng)；它以公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，濫用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法，是經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國主義向公共部門管理領(lǐng)域的擴(kuò)張。

在新公共管理看來，政府也像企業(yè)一樣，完全是利益最大化的，并不會把公共利益、公共服務(wù)和公共服務(wù)精神放在重要位置。因此，新公共管理提出削弱政府的要求。事實(shí)上，新公共管理運(yùn)動并沒有取得符合預(yù)期的效果，如果我們看一下里根政府和撒切爾夫人政府時(shí)期的財(cái)政狀況，就會發(fā)現(xiàn)這一時(shí)期所謂的“讓政府縮水”僅是一句空頭的口號，這一時(shí)期政府本身的總開支實(shí)際上并未縮減，被削減的是有關(guān)公眾福祉的各項(xiàng)開支。因此，新公共管理未實(shí)現(xiàn)減少政府開支的目標(biāo)，反而導(dǎo)致了“政府空心化”的問題，造成各部門公共服務(wù)責(zé)任和服務(wù)精神的迷失。

歸根結(jié)底，新公共管理思潮片面地將公共部門假定為利益最大化的主體，并依此假定提出了公共部門改革的各種主張，完全無視公共部門所具有的公共服務(wù)責(zé)任和意識，是對政府理論的一種誤導(dǎo)。這種思想觀念，更不符合我國對政府性質(zhì)的定義以及由此建立的關(guān)于政府合法性的意識形態(tài)基礎(chǔ)。

二、泛市場化改革不利于科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展，并且可能動搖國家上層建筑根基。帶來不利的社會政治后果

在新自由主義改革思潮的影響下。一些人不加區(qū)分地鼓吹公共事業(yè)的市場化、私有化。我國一些政府部門也在新自由主義改革思潮的影響下，對一些公共部門進(jìn)行了私有化改革，把一些公共服務(wù)推向了市場。隨著改革的深入，科教文衛(wèi)等傳統(tǒng)的基礎(chǔ)性公共事業(yè)也開始試行市場化導(dǎo)向的改革，表現(xiàn)在：減少這些公共部門的財(cái)政投入，降低這些單位職員本來不高的福利待遇和財(cái)政負(fù)擔(dān)比例，改變公共部門的性質(zhì)，通過購買服務(wù)，變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”，“養(yǎng)機(jī)構(gòu)”為“養(yǎng)項(xiàng)目”，甚至將本應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)性、公共性科教文衛(wèi)事業(yè)單位轉(zhuǎn)企，等等。

客觀地講，一些公共服務(wù)供應(yīng)的市場化可以提高公共物品的供應(yīng)效率。如機(jī)關(guān)后勤市場化改革，企業(yè)福利的市場化改革，一些公共設(shè)施、市政公用事業(yè)供應(yīng)的市場化改革等，都可以引入適當(dāng)?shù)母偁帣C(jī)制，提高公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應(yīng)效率。但是，在基礎(chǔ)性、公共性的科教文衛(wèi)事業(yè)領(lǐng)域，市場化導(dǎo)向的改革則不一定能夠提高產(chǎn)出效率和供應(yīng)效率：相反，還可能帶來不利的社會政治后果。

這是因?yàn)?，市場在這些物品的供應(yīng)方面存在失靈，可能造成供應(yīng)不足和失敗。而市場化機(jī)制尤其不適用于基礎(chǔ)性、公共性的教學(xué)研究部門。

第一，基礎(chǔ)性、公共性研究單位不能用市場化、企業(yè)化的方式進(jìn)行管理和評價(jià)。基礎(chǔ)性公共性的研究投入大、周期長、結(jié)果不確定，不能用急功近利的成果統(tǒng)計(jì)進(jìn)行評價(jià)，也不宜用直接產(chǎn)生了多少經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行評價(jià)。如果急功近利地用短期成果來衡量，永遠(yuǎn)也出不了像樣的成果，只能維持那些短平快，小打小鬧，低水平的重復(fù)研究，還可能助長弄虛作假和學(xué)術(shù)腐敗。近年來，研究評價(jià)上的急功近利，已經(jīng)對我國的科學(xué)研究產(chǎn)生了相當(dāng)負(fù)面的影響。

第二，降低基礎(chǔ)性、公共性研究機(jī)構(gòu)科研人員的待遇，極大地挫傷了科研人員的工作積極性，不利于科研人員安心工作，也不利于研究機(jī)構(gòu)吸引一流的人才。人才是國家的第一資源，科學(xué)研究需要一流的人才，也凝聚了大批知識精英，理應(yīng)獲得較好的福利待遇。但是，經(jīng)過幾次工資津貼改革。事業(yè)單位科研人員的福利待遇已經(jīng)較大幅度低于相應(yīng)級別公務(wù)員水平：即將進(jìn)行試點(diǎn)的事業(yè)單位養(yǎng)老金改革，意將基礎(chǔ)性、公共性研究人員的退休待遇與企業(yè)退休人員的待遇劃一，也存在過于簡單的問題。因?yàn)槭聵I(yè)單位科研人員在職期間沒有享受企業(yè)人員在職期間市場化的待遇，如果退休后的養(yǎng)老金又要與企業(yè)員工劃一，是對事業(yè)單位員工的雙重不公平。這種降低基礎(chǔ)性科研事業(yè)單位人員待遇的改革，將大大降低這些單位對人才的吸引力，極大地動搖基礎(chǔ)性、公共性科研單位的事業(yè)根基。如果一個(gè)國家一流人才都不愿從事科研工作，將動搖國家科技和知識創(chuàng)新的基礎(chǔ)。

第三，“養(yǎng)事不養(yǎng)人”、“養(yǎng)項(xiàng)目不養(yǎng)機(jī)構(gòu)”等購買服務(wù)的改革，買得來一次性消費(fèi)的產(chǎn)品，買不來大師和巨著?！靶鹿补芾怼钡摹百徺I服務(wù)”在一般的公共物品領(lǐng)域不會導(dǎo)致大的問題，比如公共設(shè)施、社區(qū)服務(wù)的提供，在設(shè)定了服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)之后，由誰來具體承擔(dān)不會帶來產(chǎn)品消費(fèi)價(jià)值的損失。但是，科研單位“養(yǎng)事不養(yǎng)人”、“養(yǎng)項(xiàng)目不養(yǎng)機(jī)構(gòu)”的做法則可能導(dǎo)致其他的負(fù)面效應(yīng)。因?yàn)榭蒲惺聵I(yè)在“養(yǎng)事”、“養(yǎng)項(xiàng)目”的同時(shí)，還要“培養(yǎng)和造就人才”，而要培養(yǎng)和造就人才，造就大師，就必須養(yǎng)人、養(yǎng)機(jī)構(gòu)。因?yàn)榭茖W(xué)研究需要長期的積累，如果不養(yǎng)人，科研人員為了生存，可能整天為“爭項(xiàng)目”奔波，或者今天參加這個(gè)項(xiàng)目、明天參加那個(gè)項(xiàng)目，難以確保他們安下心來，長期堅(jiān)持自己專業(yè)領(lǐng)域的研究工作，也就難以保證出大的成果和大的專家、學(xué)者。如果科研事業(yè)單位改革的結(jié)果是既不能出大成果，也不能出大學(xué)者，那這種改革就是不應(yīng)該的。

第四，“購買服務(wù)”、“養(yǎng)事不養(yǎng)人”、“養(yǎng)項(xiàng)目不養(yǎng)機(jī)構(gòu)”的做法，將架空國家或地區(qū)“軟實(shí)力”的組織和人才基礎(chǔ)，嚴(yán)重影響國家文化和意識形態(tài)實(shí)力?；A(chǔ)性、公共性科學(xué)研究，尤其是社會科學(xué)研究機(jī)構(gòu)和人員，是國家政治上層建筑的重要組成部分，公共性社會科學(xué)教學(xué)研究機(jī)構(gòu)是國家意識形態(tài)的最重要載體?！梆B(yǎng)事不養(yǎng)人”、“養(yǎng)項(xiàng)目不養(yǎng)機(jī)構(gòu)”的改革，將從根本上動搖國家意識形態(tài)的實(shí)體基礎(chǔ)。將影響我國的意識形態(tài)安全，也將嚴(yán)重影響國家的軟實(shí)力。

三、在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家或地區(qū)。核心的公共性、基礎(chǔ)性科教文衛(wèi)事業(yè)仍由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，并沒有推行“去公共化”的改革

雖然市場經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)，經(jīng)濟(jì)市場化程度高，在公共服務(wù)領(lǐng)域推行了一些“新公共管理”的改革，但是，在這些國家和地區(qū)，基礎(chǔ)性、公共性的科教文衛(wèi)事業(yè)仍然主要由國家和地方政府公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。

在日本，科教文衛(wèi)機(jī)構(gòu)工作人員在身份上屬于國家公務(wù)員，享受國家公務(wù)員工資和社會待遇，日本中小學(xué)教員的平均月工資約為40萬日元，與一般公務(wù)員大致相當(dāng)；大學(xué)和高等研究機(jī)構(gòu)的教授和研究人員的工資待遇則比中小學(xué)教員更高，其中教授為60萬-120萬日元／月，副教授為40萬～70萬日元／月。在美國和英法等OECD國家，科教文衛(wèi)公共物品也主要由政府負(fù)擔(dān)。按照聯(lián)合國教科文組織《全球教育摘要2007》的數(shù)據(jù)，北美和西歐的學(xué)齡人口只占全球的不到10％，其公共教育開支占全球的58％。美國的公共醫(yī)療和社會保健開支也主要由政府負(fù)擔(dān)，美國的國家衛(wèi)生研究中心——國家衛(wèi)生研究所(NIH)，也是完全由政府經(jīng)營的，從事基礎(chǔ)性的醫(yī)學(xué)研究，2006財(cái)政年度的預(yù)算經(jīng)費(fèi)達(dá)286億美元。研究所的研究人員均享受國家公務(wù)員的待遇。在香港和新加坡，公共性的科教文衛(wèi)事業(yè)也基本由政府負(fù)擔(dān)。其公共性的科教文衛(wèi)事業(yè)開支占其總開支的一半左右。香港的中小學(xué)教師，都享有較高的工資和社會福利待遇，大學(xué)教授的工資待遇在全球具有競爭力，吸引到了高水平的人才。新加坡的情況也跟香港類似。

上述國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，在“新自由主義”政治和經(jīng)濟(jì)改革肇始的市場經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)，其基礎(chǔ)性、公共性的科教文衛(wèi)部門都沒有市場化、沒有推行所謂“養(yǎng)事不養(yǎng)人”、“養(yǎng)項(xiàng)目不養(yǎng)機(jī)構(gòu)”的改革。這些部門的開支，都占了政府公共開支的很大比例，并且在市場化改革中沒有降低；這些部門的職員待遇也沒有因?yàn)槭袌龌母锒档?。因?yàn)檫@是政府的職責(zé)。政府在市場經(jīng)濟(jì)下的職責(zé)正是興辦那些市場和市場化所不能興辦的事業(yè)，提供通過市場所不能提供的公共物品。

四、政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起作為科教文衛(wèi)公共物品提供者的責(zé)任

近年來進(jìn)行的一些關(guān)于科教文衛(wèi)事業(yè)單位的改革，簡單地搬用西方新自由主義的改革主張，幾乎所有的人都在討論政府公用事業(yè)的市場化改革，但是很少有人深入探討公用事業(yè)市場化改革的理論基礎(chǔ)和邊界是什么?如果沒有深入分析這些改革主張的理論背景、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、適用條件和范圍等，將市場化改革泛化到自由主義經(jīng)濟(jì)世界都沒有市場化的公共物品供應(yīng)領(lǐng)域，無疑是誤入了歧途。

我們看到，即使那些市場化程度很高的西方國家，他們的政府也沒有為了削減開支而將公共性、基礎(chǔ)性科教文衛(wèi)部門市場化。我們的國家性質(zhì)，以及我們構(gòu)建公共服務(wù)型政府的承諾，使得我們更沒有理由將這些核心的公共部門“去公共化”，否則，建設(shè)公共服務(wù)型政府就無從談起。

討論新公共管理和新自由主義政府改革思潮的問題，并不是反對改革，而是強(qiáng)調(diào)要謹(jǐn)慎地對待改革。不能把一些帶有意識形態(tài)傾向的改革思潮和主張奉若神明，不加分析地加以運(yùn)用，為改革而改革，忘卻了改革的真正目的。醫(yī)療、住房、高等教育領(lǐng)域的過度市場化改革已經(jīng)出現(xiàn)了問題，我們不能再在基礎(chǔ)性、公共性的科教文衛(wèi)事業(yè)領(lǐng)域推行市場化導(dǎo)向或者說“去公共化”性質(zhì)的改革。如此，將是政府的失職，也將從根本上動搖作為國家實(shí)力重要載體的科教文衛(wèi)公共部門。

(作者單位：深圳市社會科學(xué)院；中國社會科學(xué)院政治學(xué)所)

責(zé)任編輯史小今