【摘要】從公共行政的發(fā)展歷程來(lái)看，特別是在工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，行政倫理的研究變得越來(lái)越重要。當(dāng)前，在踐行科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的大背景下，重新審視中國(guó)公共行政倫理具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義?？茖W(xué)發(fā)展觀和和諧社會(huì)所倡導(dǎo)的“以人為本”的理念與行政倫理的核心價(jià)值是一致的，同時(shí)也為行政倫理的重塑指明了方向并提供了強(qiáng)有力的支持。

【關(guān)鍵詞】科學(xué)發(fā)展觀； 和諧社會(huì)； 行政倫理； 失范

【中圖分類號(hào)】B82-051【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A【文章編號(hào)】1007-1962(2009)18-0018-03

行政倫理與和諧社會(huì)理性訴求的公度與通約在于追求工具理性和價(jià)值理性的有機(jī)契合。行政倫理所追求的工具理性和價(jià)值理性是構(gòu)建和諧社會(huì)、踐行科學(xué)發(fā)展觀的“理性雙翼”，只有將兩者有機(jī)結(jié)合，才能使和諧社會(huì)的構(gòu)建成為可能并且持續(xù)。和諧社會(huì)的核心目標(biāo)是追求社會(huì)的公平、正義以及秩序，這也是行政倫理的終極關(guān)懷。行政倫理與構(gòu)建和諧社會(huì)因共同的價(jià)值追求而緊密地聯(lián)系在一起。

一、以“服務(wù)型政府”為導(dǎo)向，重鑄公共行政價(jià)值

首先，要加強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)的回應(yīng)性。“服務(wù)型政府”是回應(yīng)人民需要的政府。一般來(lái)講，一種政治理念可分為兩個(gè)層次：一是作為國(guó)家社會(huì)政治生活層面的政治目標(biāo)；一是作為政治實(shí)踐中行政人員的價(jià)值觀?！叭齻€(gè)代表”中“我們黨要始終代表最廣大人民群眾的根本利益”以及“必須堅(jiān)持把人民的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿”的論斷，既是我們黨的執(zhí)政目標(biāo)，也是引導(dǎo)我國(guó)政府行政人員進(jìn)行政治實(shí)踐的基本原則。“執(zhí)政為民”是對(duì)上述論斷的濃縮，重點(diǎn)在“為民”上，即要求行政人員在思想深處樹立為人民服務(wù)的意識(shí)和為民行政的理念。這就要求政府及其行政人員必須本著“努力滿足公眾需要”的原則來(lái)開展行政實(shí)踐，努力滿足人們多樣化的需求和價(jià)值期望，并不斷加強(qiáng)與民眾之間的溝通和交流，了解他們真實(shí)的需求并且做出積極的回應(yīng)，做到“服務(wù)到位”。

其次，要重視人民參與，擴(kuò)大民主。具體做法是：第一，放權(quán)于基層，將科層制中被排斥在決策過(guò)程之外的基層團(tuán)體或個(gè)人引入到政府管理活動(dòng)中來(lái)，也就是要賦予這一部分人一定的參與權(quán)和決策權(quán)。政府是人民的政府，沒有人民的參與，政府始終是不完整的。鼓勵(lì)民眾參與既是民主政治發(fā)展的必然，又為政府決策科學(xué)化提供有力的支撐。第二，讓權(quán)于顧客。政府與民眾的關(guān)系不再是簡(jiǎn)單的管理者與被管理者的關(guān)系，而應(yīng)該是服務(wù)的提供者與顧客的關(guān)系。這樣一來(lái)，政府就必須給顧客更多的權(quán)利，讓他們能夠有充分的權(quán)利和空間來(lái)合理地表達(dá)自己的訴求。

再次，要勇于接受民眾的監(jiān)督。“服務(wù)型政府”是接受人民制約的政府。眾所周知，在傳統(tǒng)官僚政治下，政府的權(quán)力是不受制約的，常常是：國(guó)家把公共的權(quán)力變成支配公共的權(quán)力，從而使權(quán)力成為一種凌駕于社會(huì)之上的力量，權(quán)力是放蕩不羈的、不受制約與監(jiān)督的。而“服務(wù)型政府”根源于政府與社會(huì)之間的契約，其“權(quán)源”與“物源”的基礎(chǔ)決定了政府權(quán)力的人民意義?！胺?wù)型政府”中的“人民”不再僅僅是行政關(guān)系中的行政課題，不再僅僅處于完全被動(dòng)、絕對(duì)服從的地位，而是具有一定主體地位的、可以自由表達(dá)自身訴求的群體?！叭嗣裾钡睦砟罹蛢?nèi)涵著接受人民監(jiān)督與制約的合理成分。

二、以公共行政的基本邏輯為基準(zhǔn)，強(qiáng)化公共行政責(zé)任

“責(zé)任”這一范疇在公共行政領(lǐng)域的重要性在于：責(zé)任是民主政治的基本內(nèi)涵之一。為了強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的責(zé)任意識(shí)，必須要從以下幾個(gè)方面著手：第一，嚴(yán)格追究公共行政的消極責(zé)任。責(zé)任是有勝任能力的人在社會(huì)生活中應(yīng)盡的義務(wù)，以及對(duì)自己選擇的不良行為所造成的危害應(yīng)承受的后果。責(zé)任是不受個(gè)人意志支配的客觀規(guī)定，但是，責(zé)任的履行是受個(gè)人意志支配的主觀實(shí)踐。由于種種原因，在我國(guó)公共行政實(shí)踐中，失職、瀆職和不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，出現(xiàn)了“責(zé)任冷漠癥”的怪相，具體體現(xiàn)在：“權(quán)力對(duì)責(zé)任的回避”和“權(quán)力對(duì)責(zé)任的侵犯”兩種表現(xiàn)形式。這些怪相的存在，嚴(yán)重?fù)p壞了政府形象。因此，在公共行政實(shí)踐中。必須要不斷強(qiáng)化政府及其人員的道德責(zé)任、法律責(zé)任和政治責(zé)任，完善消極責(zé)任追究機(jī)制，努力做到“責(zé)有負(fù)”、“責(zé)能負(fù)”。真正實(shí)現(xiàn)行政人員將積極的責(zé)任內(nèi)化為個(gè)人信念，將責(zé)任的“他律”轉(zhuǎn)化為“自律”，不把責(zé)任看作是外在的負(fù)擔(dān)。當(dāng)公共行政人員面對(duì)責(zé)任，不是覺得“要我干”，而是覺得“我要干”時(shí)，就能形成“在其位、謀其政、盡其責(zé)”的良好公共行政風(fēng)氣。第二，依法規(guī)定公共行政的客觀責(zé)任。行政人員的客觀責(zé)任可以從三個(gè)方面來(lái)闡述：一是崗位責(zé)任。這是最基本的責(zé)任，要求行政一經(jīng)確立了行政職務(wù)關(guān)系，必須履行職務(wù)，不失職；必須遵循權(quán)限，不越權(quán)；必須符合法定目標(biāo)，不亂用職權(quán)；必須合理的行使自由裁量權(quán)，避免行政失當(dāng)。二是法律責(zé)任。法律責(zé)任即確保政府及其行政人員的行政行為符合法律。為此必須要遵循以下幾點(diǎn)基本的法律精神：行政合法；違法有責(zé)；越權(quán)無(wú)效。三是政治責(zé)任。由于國(guó)家性質(zhì)決定了政府就是人民的政府，因此，各級(jí)政府及其公務(wù)人員都要承擔(dān)對(duì)人民負(fù)責(zé)的政治責(zé)任。

三、以公共行政目標(biāo)為核心。提高公共行政效率

公共行政的使命就是“為民”，其終極目標(biāo)就是盡最大可能滿足社會(huì)民眾的各種訴求，通過(guò)優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和良好公共服務(wù)來(lái)促進(jìn)民眾訴求的實(shí)現(xiàn)。特別是在生產(chǎn)力水平不斷發(fā)展、人民生活水平不斷提高的情況下，民眾的需求日益呈現(xiàn)出多元化和個(gè)性化，這對(duì)政府及其他公共機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)水平和能力提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。為了有效滿足民眾的各種需求，提高行政效率就成為行政機(jī)關(guān)必須要面對(duì)的議題之一。政府應(yīng)該從這幾個(gè)方面進(jìn)行努力：

第一，進(jìn)一步深化行政體制的改革。首先要強(qiáng)化政府職能市場(chǎng)化改革，用市場(chǎng)的力量來(lái)改造政府的行政管理模式以促進(jìn)政府效率的提高。其次要積極改造政府的組織形式，逐步實(shí)現(xiàn)行政組織的扁平化。必須根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與信息技術(shù)發(fā)展的客觀要求，加快“組織再造”的步伐，改革傳統(tǒng)的科層制組織結(jié)構(gòu)，代之以扁平式、網(wǎng)絡(luò)式的組織形式，減少組織層次、加快信息傳遞的速度以提高管理效率。

第二，創(chuàng)新政府的運(yùn)行機(jī)制。一是以“權(quán)力公正”為實(shí)質(zhì)，建立權(quán)力公開與監(jiān)督機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)政府高效。行政權(quán)力的“公共性”決定了其“公正性”和“公開性”。在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的行政實(shí)踐中，行政權(quán)力的信息不對(duì)稱現(xiàn)象比較普遍，這種信息不對(duì)稱現(xiàn)象的前提就是權(quán)力的不公開、不透明，權(quán)力沒有暴露在陽(yáng)光下。在這種情況下，權(quán)力的暗箱操作極易違背其“公共性”與“公正性”立場(chǎng)，行政行為產(chǎn)生的效果就是負(fù)向的。所以要實(shí)現(xiàn)政府行為的有效性，必須建立起權(quán)力公開機(jī)制。只有權(quán)力公開了，監(jiān)督才能成為可能，才能對(duì)行政決策、執(zhí)行等過(guò)程進(jìn)行有效的監(jiān)控以保證效率的實(shí)現(xiàn)。二是以“官僚為公”為核心，建立行政評(píng)價(jià)與激勵(lì)機(jī)制，以追求行政高效。行政組織是公共組織，行政職位是公共的，不是家天下的。同樣，“官僚”作為行政權(quán)力的形式主體與行政體制承載主體決定其“公共人”的角色定位，“官僚為公”就成為行政活動(dòng)的基本信條。但是，“官僚為公”不會(huì)自動(dòng)發(fā)揮作用，它必須依靠相應(yīng)的政府運(yùn)行機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)。因此，在行政組織中必須要建立起一整套相應(yīng)的行政激勵(lì)與評(píng)價(jià)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)行政人員的積極性、主動(dòng)性與創(chuàng)造性，把行政人員對(duì)個(gè)人利益的追求融入對(duì)公共利益的追求中，以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。三是以“程序合法”為契機(jī)，建立行政程序法制化機(jī)制，以提高行政效率。行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張使得其與行政效率之間的矛盾越來(lái)越突出。程序和效率不僅在形式上有沖突，而且在實(shí)質(zhì)上也存在反差。雖然兩者之間有矛盾和沖突的地方，但是從深層次上看，科學(xué)的行政程序?qū)π姓示哂写龠M(jìn)和保障作用。行政事務(wù)的處理，往往會(huì)因?yàn)槿狈Τ掷m(xù)的約束而可快可慢，其效率的高低往往取決于領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注程度、辦事人員的自律程度，以及該事物是否處于“風(fēng)頭”上。因此，要保證行政效率的提高，必須要嚴(yán)格規(guī)定辦事程序，取消政府的隨意行為，加強(qiáng)行政程序的法制化建設(shè)，建立規(guī)范的辦事制度和辦事程序?？傊?，合理的行政程序是理性與經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合，如果能使行政程序的安排起到浪費(fèi)最小化、效果最大化，則有利于降低行政過(guò)程的成本，提高行政效率。

四、以公共行政主體為依托，改善公共行政作風(fēng)

一是要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變行政人員的工作作風(fēng)，大力弘揚(yáng)求真務(wù)實(shí)的精神。首先，在思想上求實(shí)，以解決“愿不愿”務(wù)實(shí)的問(wèn)題。求真務(wù)實(shí)是一種奉獻(xiàn)，是對(duì)人民群眾的無(wú)私奉獻(xiàn)，但同時(shí)它又是一種獲取，從人民群眾那里獲得良好的口碑。馬克思主義者認(rèn)為，作風(fēng)問(wèn)題說(shuō)到底是世界觀的問(wèn)題。目前，一些政府人員作風(fēng)不端正、作風(fēng)不務(wù)實(shí)，習(xí)慣于搞形式主義、官僚主義，而且屢禁不止，久治不愈，這在根本上也是世界觀的問(wèn)題，是世界觀、人生觀和價(jià)值觀偏移的必然結(jié)果。形式主義和官僚主義是求真務(wù)實(shí)的最大敵人。在黨的十五屆六中全會(huì)的《決定》明確指出，為了反對(duì)形式主義和官僚主義，必須堅(jiān)持密切聯(lián)系群眾，并把“深入群眾、深入實(shí)踐”作為杜絕形式主義和官僚主義一個(gè)必要的舉措加以強(qiáng)調(diào)，具有現(xiàn)實(shí)的意義?！吧钊肴罕姟⑸钊雽?shí)踐”其本質(zhì)就是要貫徹從群眾中來(lái)到群眾中去的工作路線。但是在實(shí)踐中，一部分行政人員往往是“身人”而不是“心人”，走走過(guò)場(chǎng)、搞搞形式等是常見的。因此，在日常的行政管理活動(dòng)中，必須要強(qiáng)化在實(shí)踐的基礎(chǔ)上將“身人”和“心人”相統(tǒng)一，堅(jiān)持調(diào)查要身入，研究則心人，調(diào)查研究就要身入和心人、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理論思考的辯證統(tǒng)一。其次，在工作上落實(shí)，以解決“敢不敢”務(wù)實(shí)的問(wèn)題。務(wù)實(shí)在實(shí)踐中往往會(huì)受到一定的阻力，特別是一些不良作風(fēng)的頑固性將會(huì)對(duì)求真務(wù)實(shí)的作風(fēng)形成巨大的沖擊。因此，緊抓工作落實(shí)是行政工作的落腳點(diǎn)，也是改善行政作風(fēng)的具體體現(xiàn)。行政人員必須要本著“為民”的原則，有膽量、有謀略的開展工作。再次，在作風(fēng)上扎實(shí)，以解決“能不能”務(wù)實(shí)的問(wèn)題。要做到作風(fēng)扎實(shí)，就必須要“三戒”：一戒“假”。就是不能弄虛作假、報(bào)喜不報(bào)憂，欺上瞞下。二戒“大”。就是不能好大喜功，不搞“形象工程”。要珍惜民力、傾聽民意，實(shí)實(shí)在在的關(guān)心老百姓。三戒“空”。要講落實(shí)而不是只提提口號(hào)、說(shuō)說(shuō)政策，不能只是以會(huì)議落實(shí)會(huì)議、以文件落實(shí)文件、以講話落實(shí)講話，而應(yīng)該面向社會(huì)的真實(shí)需要，提供有質(zhì)量的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。

二要不斷加強(qiáng)行政道德建設(shè)，凈化行政作風(fēng)。當(dāng)前，行政道德責(zé)任的缺失和道德失范在公共行政領(lǐng)域大量存在，嚴(yán)重?fù)p害了公眾利益，違背了社會(huì)公正，擾亂了正常的經(jīng)濟(jì)秩序，也損害了政府的權(quán)威和公信力。因此，在重塑行政倫理的過(guò)程中必須要不斷加強(qiáng)行政道德建設(shè)，給公共行政提供一個(gè)純潔的外部環(huán)境。首先，加強(qiáng)行政人格道德建設(shè)。人格是道德的重要組成部分，真正完善的公共行政道德人格，是公職人員這一道德主體實(shí)現(xiàn)自律的前提。在復(fù)雜的行政運(yùn)行體系中，行政人員的行政人格是行政體制公平和效率得以發(fā)揮的核心前提和必要保障。具備健全、高尚的行政人格，行政人員就會(huì)關(guān)心人民、愛護(hù)人民，以維護(hù)人民的利益為最高要求；就不會(huì)對(duì)人民的利益漠不關(guān)心，不會(huì)對(duì)群眾的疾苦冷眼旁觀。因此必須要采取各種措施來(lái)培育行政人員高尚的人格。其次，不斷加強(qiáng)行政人員的誠(chéng)信道德建設(shè)。誠(chéng)信是人的立世之本，也是現(xiàn)代公共行政體系合理性與合法性的基礎(chǔ)。一個(gè)具有誠(chéng)信的行政體系能夠增強(qiáng)社會(huì)民族的社會(huì)責(zé)任感、歸屬感和責(zé)任感，而行政失信則會(huì)導(dǎo)致社會(huì)民族普遍信心不足和對(duì)執(zhí)政者信任的喪失?？梢詮娜齻€(gè)緯度來(lái)加強(qiáng)誠(chéng)信道德建設(shè)：一是“真”，即要求行政行為公開、公正、透明，行政人員履行公務(wù)要求真務(wù)實(shí)，對(duì)人民群眾真誠(chéng)負(fù)責(zé)；二是“善”，即維護(hù)正義，依法行政、以民為本，施以善政；三是“和”，即努力實(shí)現(xiàn)人民群眾美好幸福的和諧社會(huì)理想。最后要加強(qiáng)行政法制道德建設(shè)，規(guī)范行政人員的行為。要保證行政制度體系的長(zhǎng)期規(guī)范、有效和健康，還必須要將其納入到法制建設(shè)的框架之中，把一部分道德的要求上升為法律上的權(quán)威約束，以更好發(fā)揮道德的約束力和感召力。道德的法制化和法制的道德化是現(xiàn)代社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)。通過(guò)法律讓道德法制化，其實(shí)質(zhì)就是要使行政主體的守信成為法律上的守信，道德上的公平正義成為法律上的公平正義，同時(shí)也有利于對(duì)不道德的行為進(jìn)行有效的制約和制裁。加快道德領(lǐng)域的立法已經(jīng)成為世界上許多國(guó)家的共同選擇，如韓國(guó)先有《公務(wù)員服務(wù)規(guī)定》(將公務(wù)員倫理道德規(guī)范化和系統(tǒng)化)，后有《韓國(guó)防止腐敗法》(真正意義的倫理性質(zhì)的立法)；美國(guó)的《美國(guó)政府倫理法》、日本的《國(guó)家公務(wù)員倫理法》等，都為我國(guó)的倫理立法提供了借鑒和參考。因此，加快制定相關(guān)的法律制度規(guī)范，確實(shí)保證倫理法制化建設(shè)，才能為社會(huì)提供一支廉政勤政優(yōu)政、不斷提高工作水平和效能的行政隊(duì)伍。

(作者單位：四川民族學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系)

責(zé)任編輯柳波