【摘要】自20世紀(jì)下半葉以來，亞洲先后以日本、韓國、中國、印度等為代表，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的奇跡．但普遍奉行著經(jīng)濟(jì)增長優(yōu)先與低福利政策，國民福利普遍未能夠獲得同步發(fā)展。筆者認(rèn)為，21世紀(jì)是亞洲世紀(jì)．也將是亞洲國家普遍增進(jìn)國民福利的世紀(jì)，將國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果轉(zhuǎn)化成國民福利并保持同步發(fā)展，以及通過健全社會(huì)保障體系來擴(kuò)大公共支出、造福全體國民，最終建立公平、正義、共享型社會(huì)，將是亞洲國家在本世紀(jì)發(fā)展進(jìn)程中不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。

【關(guān)鍵詞】亞洲國家； 福利制度； 發(fā)展趨勢

【中圖分類號(hào)】D632．1【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A【文章編號(hào)】1007-1962(2009)18-0010-03

眾所周知。要將亞洲視為一個(gè)整體來加以考察是十分困難的事，因?yàn)閬喼薏粌H地域遼闊、人口眾多，而且各國之間發(fā)展極不平衡．影響社會(huì)福利制度的政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)因素等均有很大差異。如日本早已是公認(rèn)的發(fā)達(dá)國家．其不僅穩(wěn)居世界第二經(jīng)濟(jì)大國的地位近半個(gè)世紀(jì)，而且福利制度伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而日臻完善；韓國等亦在上世紀(jì)80年代即進(jìn)入新興工業(yè)化國家行列，國民福利亦得到了較快發(fā)展；其他多數(shù)國家還屬于較為落后的發(fā)展中國家。然而，亞洲多數(shù)國家畢竟有著相似的文化傳統(tǒng)與價(jià)值取向．并且大多處于快速工業(yè)化進(jìn)程之中，我們依然可以從宏觀上加以考察，并獲得一些基本的結(jié)論。

通過對(duì)亞洲一些國家福利制度歷史的考察，可以發(fā)現(xiàn)一些現(xiàn)象：

1．普遍奉行經(jīng)濟(jì)增長優(yōu)先與低福利政策的取向。與歐洲發(fā)達(dá)國家社會(huì)福利水平通常伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而同步提高的規(guī)律相比較，亞洲除日本外，大多數(shù)國家并未遵循這一規(guī)律。例如。戰(zhàn)后韓國、新加坡、中國香港和臺(tái)灣地區(qū)作為率先工業(yè)化的亞洲“四小龍”，就一直追求高經(jīng)濟(jì)增長而忽略社會(huì)福利的改善，長期將發(fā)展經(jīng)濟(jì)視為重中之重，注重儲(chǔ)蓄與發(fā)展，以小規(guī)模的社會(huì)福利公共開支作為其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢。后來進(jìn)入快速發(fā)展軌道的中國大陸地區(qū)、印度、印度尼西亞、馬來西亞、泰國、菲律賓等國家，亦不約而同地選擇了經(jīng)濟(jì)增長優(yōu)先的低福利政策取向。在增長優(yōu)先戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，人們將社會(huì)福利看成經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)擔(dān)，認(rèn)為健全的社會(huì)保障制度會(huì)降低勞動(dòng)生產(chǎn)率、削弱國際競爭力，甚至將福利與養(yǎng)懶漢等同起來，并將相對(duì)忽略正式的社會(huì)保障制度的保持低福利政策視為經(jīng)濟(jì)成功的重要原因。因此，我們看到的現(xiàn)象，便是在最近幾十年間，亞洲大多數(shù)國家的經(jīng)濟(jì)都在持續(xù)快速增長，而社會(huì)福利制度卻進(jìn)展緩慢，國民福利依然處于低水平狀態(tài)。據(jù)亞洲開發(fā)銀行在2008年5月14日發(fā)布的一份對(duì)亞洲各國政府社會(huì)福利開支的比較研究報(bào)告《社會(huì)保護(hù)指數(shù)》顯示，亞洲各國用于社會(huì)福利的平均開支低于GDP的5％，給予失業(yè)人口、老人、窮人和殘疾人的財(cái)政資助平均水平僅達(dá)到聯(lián)合國規(guī)定的35％?？梢?，增長優(yōu)先與低福利政策取向的直接后果，即是社會(huì)福利支出嚴(yán)重偏低，對(duì)國民福利保障嚴(yán)重不足。

2．社會(huì)保障覆蓋率低。普惠性弱，不公平性突出。除日本、韓國等極少數(shù)國家外，亞洲多數(shù)國家的社會(huì)保障覆蓋率都很低。以中國為例，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)只占應(yīng)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)的20％，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)亦在同齡人口中只占20％左右；即使是最低生活保障制度，亦僅有5％左右的人口直接受益；醫(yī)療保障體系建設(shè)步伐雖然在加快，但還有3億左右的城鄉(xiāng)人口缺乏醫(yī)療保障，而在農(nóng)村參加了合作醫(yī)療的鄉(xiāng)村居民實(shí)際得到的醫(yī)療保障待遇不足其醫(yī)療支出的1／3。在印度、印度尼西亞、馬來西亞、泰國、菲律賓、巴基斯坦、蒙古等國家，均可以發(fā)現(xiàn)類似的情形。與覆蓋率低并存的另一現(xiàn)象，是亞洲國家的社會(huì)保障制度的不公平性非常突出。各國的公務(wù)員普遍享有較高水平的福利保障，但普通勞動(dòng)者享受的福利保障卻非常有限，高水平福利保障、低水平福利保障與缺乏福利保障的群體現(xiàn)象．在同一個(gè)亞洲國家往往并存，其體現(xiàn)的往往是強(qiáng)者優(yōu)先、弱者居后的順序。折射出來的同樣是增長優(yōu)先戰(zhàn)略。

3．與就業(yè)、收入密切關(guān)聯(lián)而與公民權(quán)的關(guān)系并不緊密。盡管歐洲國家早期的社會(huì)保障是與就業(yè)、收入密切關(guān)聯(lián)的制度安排，但戰(zhàn)后卻日益與就業(yè)、收入有了距離，而與公民權(quán)直接相關(guān)?；诠駲?quán)的福利制度安排，必然是普惠的、公平的制度安排。然而，亞洲國家的社會(huì)保障普遍以社會(huì)保險(xiǎn)為中心。以勞動(dòng)者甚至只以公職人員為核心，國民獲得社會(huì)保障的最佳途徑是通過就業(yè)或者其收入不足以維持基本生存條件，而且往往是正規(guī)就業(yè)才較易獲得相應(yīng)的社會(huì)保障，這樣的制度安排其實(shí)同樣是基于增長優(yōu)先、效率優(yōu)先的發(fā)展取向，從而很自然地難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

4．福利制度的多樣性特征非常明顯。與歐洲國家相比，亞洲各國的福利制度其實(shí)有很大的差異。日本是一種亞洲型的福利國家，新加坡選擇了獨(dú)特的公積金模式．中國正在形成自己的混合型福利制度，其他國家在福利制度安排方面亦有很大差異。這一方面表明了亞洲國家在建設(shè)自己的福利制度時(shí)沒有盲從發(fā)達(dá)國家，另一方面也表明不同的國情對(duì)福利制度的客觀制約作用很大。

5．家庭保障和家庭成員之間的互助傳統(tǒng)影響深遠(yuǎn)。盡管在快速工業(yè)化進(jìn)程中，全球化思潮對(duì)亞洲人的影響非常大，但家庭保障作為亞洲共同的文化傳統(tǒng)，依然深刻地影響著社會(huì)成員的行為，進(jìn)而影響著福利制度安排及其政策取向。在中國，占總?cè)丝?0％以上的鄉(xiāng)村人口就主要依靠家庭成員之間的相互保障，無論自愿與否和是否具備保障能力，家庭都必須承擔(dān)起保障家庭成員的責(zé)任，在其他多數(shù)亞洲國家也是如此。這種傳統(tǒng)文化的積極影響是可以進(jìn)一步發(fā)揮家庭內(nèi)部的保障功能并在一定程度上增進(jìn)親情關(guān)系，但它也直接制約著福利制度的社會(huì)化與普惠化。并通常構(gòu)成亞洲一些國家延緩建立正式社會(huì)保障制度的最好理由。而在缺乏正式社會(huì)保障制度或者正式社會(huì)保障制度覆蓋率低、保障極為有限的條件下，人們不得不將家庭作為最主要的保障資源，并且完全可能因?yàn)榫S護(hù)一個(gè)家庭成員的生存與發(fā)展而損害另一個(gè)家庭成員的正常權(quán)益．從而從另一個(gè)側(cè)面造成對(duì)社會(huì)公正的損害。

6．人口老齡化與城鄉(xiāng)差距、貧富差距的擴(kuò)大化．構(gòu)成了亞洲國家福利制度的新挑戰(zhàn)。盡管亞洲總體上屬于年輕型，但越來越多的亞洲國家正在步日本后塵而進(jìn)入老年型社會(huì)，中國于2000年進(jìn)入老年社會(huì)，少子高齡化現(xiàn)象正在由日本等少數(shù)國家向更多的亞洲國家蔓延，同時(shí)鄉(xiāng)村的老齡化明顯快于城市老齡化，這是亞洲國家工業(yè)化進(jìn)程加快的必然結(jié)果。以中國為例，以億計(jì)的鄉(xiāng)村年輕人離開農(nóng)村而遷入城鎮(zhèn)，老年人口在農(nóng)村居民中的比重急劇上升；類似的現(xiàn)象在泰國、蒙古、印度尼西亞等國家同樣在大規(guī)模出現(xiàn)，并必然向更多的亞洲國家蔓延。然而，這些亞洲國家還未能夠?yàn)槔夏晟鐣?huì)的到來做好相應(yīng)的財(cái)政與服務(wù)體系的準(zhǔn)備。而伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)的增長，亞洲多數(shù)國家的城鄉(xiāng)差距與貧富差距在持續(xù)擴(kuò)大。中國的情形就十分明顯，正在快速發(fā)展中的其他亞洲國家也是如此。這些都是亞洲國家必須應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)。

那么，當(dāng)人類進(jìn)入21世紀(jì)以后，亞洲國家的福利制度何去何從?是仿效歐洲國家，還是向美國靠攏，抑或是走出自己的新路來?合理的答案，只能是在遵循福利制度客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，尋求適合本國國情的社會(huì)福利發(fā)展之路。

人類已經(jīng)進(jìn)入了21世紀(jì)，21世紀(jì)被稱為亞洲的世紀(jì)。在亞洲各國經(jīng)濟(jì)都在向前發(fā)展的大背景下，亞洲國家福利制度的未來發(fā)展亦必然表現(xiàn)出一些共同的趨勢。筆者認(rèn)為，有五個(gè)趨勢將不可逆轉(zhuǎn)：

1．調(diào)整發(fā)展理念，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果轉(zhuǎn)化為國民福利，并將人民帶入福利社會(huì)的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。日本早已是一個(gè)具有較高水平的福利社會(huì)。韓國、新加坡等新興工業(yè)化國家也正在將國民福利與國民經(jīng)濟(jì)同步增長列為國家發(fā)展的追求目標(biāo)。中國則明確提出科學(xué)發(fā)展觀、執(zhí)政為民、以人為本的施政理念。近幾年中國執(zhí)政黨與中央政府對(duì)社會(huì)保障制度建設(shè)高度重視，整個(gè)社會(huì)保障制度建設(shè)進(jìn)入了快車道。多個(gè)東盟國家亦在擴(kuò)大自己的福利支出。所有這些，都表明亞洲國家正在向歐洲健全的能夠體現(xiàn)民主和公民權(quán)益的福利制度靠攏。新自由主義取向的發(fā)展理念正在亞洲許多國家遭到挫折。這一方面是因?yàn)槿嗣竦囊罂偸浅掷m(xù)向上、向好的，民生問題升級(jí)的主要標(biāo)志就是對(duì)社會(huì)安全網(wǎng)的要求不斷攀升；另一方面也是亞洲國家長期奉行的增長優(yōu)先與低福利政策取向雖然在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期具有必要性，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后會(huì)引發(fā)出日益嚴(yán)重的社會(huì)問題．包括收入分配不公、貧富差距擴(kuò)大、不同社會(huì)階層與不同群體之間的利益沖突加劇等，這些問題必然直接影響著國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)和諧發(fā)展。

2．健全社會(huì)保障制度．大幅度擴(kuò)大社會(huì)福利開支．努力提高全民生活質(zhì)量的趨勢不可逆轉(zhuǎn)?；诙鄶?shù)亞洲國家過去長期采取低福利政策并導(dǎo)致保障不足的現(xiàn)實(shí)格局，人民對(duì)生活質(zhì)量持續(xù)提升的強(qiáng)烈要求與愿望，以及人口老齡化加速行進(jìn)與家庭保障功能的持續(xù)弱化，再加上各國對(duì)公民權(quán)的日益認(rèn)同、民主化進(jìn)程加快和國家財(cái)力的增強(qiáng)，可以肯定亞洲國家未來必定大幅度擴(kuò)大社會(huì)福利開支，并通過建設(shè)健全的福利制度來達(dá)到提高人民生活質(zhì)量的發(fā)展目標(biāo)。保障水平低下、覆蓋率低、不公平性等局面將會(huì)逐漸得到改變。

3．遵循公平、正義、共享的新價(jià)值觀，將大量被排斥在外的非正式部門就業(yè)人口和鄉(xiāng)村人口納入社會(huì)保障體系不可逆轉(zhuǎn)。從亞洲大多數(shù)國家的實(shí)踐可以看到，在非正式部門就業(yè)的人口和鄉(xiāng)村人口往往被排斥在正式的社會(huì)保障制度之外，這種排斥不僅進(jìn)一步放大了貧富差距與城鄉(xiāng)差距．而且嚴(yán)重違背了社會(huì)公平，并最終會(huì)損害效率，因此．公平、正義、共享將成為新世紀(jì)亞洲國家共同追求的核心價(jià)值．而統(tǒng)籌正式部門就業(yè)人口與非正式部門就業(yè)人口的福利制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的福利制度，即是消除社會(huì)不公和實(shí)現(xiàn)公平、正義、共享核心價(jià)值的必由之路。因此，盡管將非正式部門就業(yè)人口和鄉(xiāng)村人口納入正式社會(huì)保障體系面臨著諸多困難甚至障礙，但其趨勢已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)。

4．理性選擇福利制度．努力實(shí)現(xiàn)可持續(xù)福利社會(huì)的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。從亞洲各國對(duì)待福利制度異常小心謹(jǐn)慎來看．并不完全是排斥福利的結(jié)果，而是包含了理性選擇福利制度的成分在內(nèi)．因?yàn)楦＠膭傂栽鲩L規(guī)律和歐洲部分國家因福利水平過高而造成的一些并不完全正面的影響，客觀上告誡亞洲國家在設(shè)計(jì)自己的福利制度時(shí)需要理性。中國走漸進(jìn)改革的道路，強(qiáng)調(diào)尊重國情，其實(shí)也有著理性的考慮因素。因此，簡單模仿的時(shí)代已經(jīng)成為歷史，理性尋求可持續(xù)的福利社會(huì)發(fā)展道路的時(shí)代已經(jīng)到來。

5．傳統(tǒng)文化仍然會(huì)對(duì)亞洲國家福利制度安排產(chǎn)生直接影響，但這種影響持續(xù)下降之趨勢不可逆轉(zhuǎn)。以家為單位實(shí)行家庭成員之間的互助．是亞洲傳統(tǒng)文化的重要組成部分，這種文化還會(huì)繼續(xù)在國家發(fā)展與福利制度的建構(gòu)中發(fā)揮影響力。然而。社會(huì)福利作為公民權(quán)的一部分在亞洲國家正在被日益廣泛地接受，全球化帶來的獨(dú)立、自由價(jià)值觀日益深入人心．而傳統(tǒng)的家庭保障功能亦因?yàn)榧彝ヒ?guī)模日益小型化、家庭結(jié)構(gòu)多樣化和少子高齡化而持續(xù)弱化。在這樣的背景下，亞洲國家的福利制度建設(shè)，傳統(tǒng)的關(guān)于家庭與性別分工的深刻影響便必然不斷弱化。因此，尊重國情、尊重傳統(tǒng)雖然仍然應(yīng)當(dāng)是亞洲國家的考慮因素，但追求人類的普適價(jià)值，并通過公平、普惠的福利制度安排來促進(jìn)亞洲人民的全面、自由發(fā)展，已經(jīng)勢不可擋。

總之．21世紀(jì)被稱為亞洲的世紀(jì)．它不僅表現(xiàn)在亞洲各國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展方面，也將直接表現(xiàn)在福利已經(jīng)成為亞洲各國人民的普遍需求方面。因此，帶領(lǐng)人民走向福利社會(huì)，必定成為21世紀(jì)越來越多的亞洲國家的選擇。然而．歐洲與亞洲兩大洲畢竟處于不同的發(fā)展階段．亞洲國家的福利制度需要在保持理性的條件下，走循序漸進(jìn)的發(fā)展道路，而尊重國情與尊重福利制度的客觀發(fā)展規(guī)律．將構(gòu)成亞洲國家選擇福利制度的兩大現(xiàn)實(shí)影響因素．但國家愈是發(fā)展．就愈是可能向持續(xù)增進(jìn)國民福利的福利社會(huì)邁進(jìn)．國民經(jīng)濟(jì)與國民福利的同步發(fā)展必定會(huì)成為各國政府的自覺選擇。同時(shí)，還需要強(qiáng)調(diào)的是，亞洲國家的社會(huì)保障與福利制度將會(huì)有自己鮮明的特色，在這方面，以中國、日本、韓國等為代表的東亞國家已經(jīng)在自己的福利發(fā)展實(shí)踐中不同程度地打上了亞洲的烙印。

(本文作者：中國人民大學(xué)中國社會(huì)保障研究中心教授)

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