[摘要]我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度，具有明顯的“碎片化”特點，妨礙了不同職業(yè)群體之間的人員流動，不能有效發(fā)揮社會互濟功能，也不能有效應對養(yǎng)老保險面臨的財務困境。因此應藉事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革，重構中國的養(yǎng)老保險制度，打破城鄉(xiāng)界限和職業(yè)界限，建立基于國民身份的單一基本養(yǎng)老保險制度。

[關鍵詞]養(yǎng)老保險；改革；意義；方向

[中圖分類號]C913.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)11-0028-02

2009年新年伊始，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點啟動的消息。引起社會上的廣泛關注?；谥袊B(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革勢在必行。推行事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革并不能簡單地理解為減輕國家財政負擔，破除社會保障制度長期存在的“二元結構”，逐步建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋，人人皆有保障，才是改革的出發(fā)點和終極目的。

一、現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度改革勢在必行

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度構成復雜、模式多樣，分為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和農(nóng)村養(yǎng)老保險兩大類，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險又分為企業(yè)養(yǎng)老保險和機關事業(yè)單位退休制度兩種，共計有公務員、事業(yè)單位、企業(yè)、農(nóng)民工四種養(yǎng)老保障模式。這些養(yǎng)老保障模式費用來源不同、保障程度不一，彼此獨立，缺乏銜接，具有明顯的“碎片化”特點?！八槠钡闹贫仍O計，無助于體現(xiàn)公平公正，妨礙了不同職業(yè)群體之間的人員流動，不能有效發(fā)揮養(yǎng)老保險的社會互濟功能，也不能有效應對養(yǎng)老保險面臨的財務困境，革弊圖新已呈必然之勢。

(一)“碎片化”的養(yǎng)老保險制度導致待遇差距。

至上個世紀90年代，企業(yè)完成了養(yǎng)老保險制度改革，正式確立了“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”的養(yǎng)老保險模式：而國家機關和事業(yè)單位則未列入改革范圍，退休人員的養(yǎng)老金依舊由國家財政完全撥付，從而形成了養(yǎng)老資金來源上的“雙軌制”。企業(yè)職工的養(yǎng)老保險由企業(yè)和個人共同承擔，企業(yè)繳費一般不超過職工工資總額的20％，個人繳費比例為本人工資的8％，養(yǎng)老金與當?shù)厣鐣べY水平和生活水平掛鉤：國家機關和事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險費用是由國家和單位負擔，個人不繳費，養(yǎng)老金標準以本人工資為基數(shù)，按工齡長短核計發(fā)放。養(yǎng)老金的繳費和發(fā)放體制上存在的“雙軌制”，導致機關事業(yè)單位與企業(yè)退休人員的養(yǎng)老待遇差距逐漸拉開，退休前收入基本相當?shù)氖聵I(yè)單位職工和企業(yè)職工，退休后的收入差距可能相差兩倍甚至更多。事業(yè)單位職工特別是公務員養(yǎng)老被視為“游離”于社會保險制度之外，而享受另一種“超穩(wěn)定”、“超水平”養(yǎng)老方式的特殊群體。處在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體制邊緣的農(nóng)民工養(yǎng)老，由于繳費門檻高、跨區(qū)域轉移難及15年的繳費年限等政策限制，一直存在參保率低、退保率高等現(xiàn)實問題，實際上根本起不到養(yǎng)老的作用。截至2008年底，全國參加城保的農(nóng)民工2416萬人，只占在城鎮(zhèn)就業(yè)的2.3億農(nóng)民工的17％。

(二)“碎片化”的養(yǎng)老保險制度淤塞了社會成員的職業(yè)流動。

企業(yè)職工和機關事業(yè)單位工作人員及公務員在養(yǎng)老保險制度上的差別，不僅導致了他們退休后的待遇差距，還在相當程度上淤塞了這兩類職業(yè)之間的人員流動。企業(yè)職工調(diào)到機關或事業(yè)單位，已繳納的養(yǎng)老保險費無法銜接：機關事業(yè)單位工作人員調(diào)到企業(yè)，欠繳的養(yǎng)老保險費沒有來源，從而在客觀上形成并加劇了企業(yè)與行政事業(yè)單位之間的職業(yè)壁壘，嚴重妨礙了合理有序的人才流動。行政事業(yè)單位人員如果要離開，由于沒有建立個人養(yǎng)老保險賬戶，沒有個人養(yǎng)老保險金積累，原本退休后可以領取的退休金又沒有了，明智的選擇當然是留在行政單位不動；公務員選擇離開和退出原來工作單位，同樣意味著他將失去將來的養(yǎng)老保障；由于涉及相關人員的養(yǎng)老保障問題，政府機構在辭退公務員問題上顧忌重重，導致公務員退出機制不暢，形成公務員管理中“只進不出”的格局。

(三)“碎片化”的養(yǎng)老保險制度將使“城?！毕萑胴攧绽Ь?。

由于一些企業(yè)繳費不足和我國人口老齡化步伐加快，我國城市基本養(yǎng)老保險制度的財務平衡面臨的形勢不容樂觀。首先，由于傳統(tǒng)養(yǎng)老體制沒有提供資金積累，現(xiàn)行城市養(yǎng)老保險體制不得不面臨著龐大的資金缺口難題。根據(jù)勞動和社會保障部提供的情況，2005年我國城市養(yǎng)老金缺口2.5萬億元，在未來30年時間里將達到6萬億元。其次，在養(yǎng)老金缺口嚴重存在的情況下，統(tǒng)籌基金與個人賬戶的混賬管理只好挪用個人賬戶積累來填補養(yǎng)老金缺口，因此從一開始，新體制就面臨著個人賬戶“空賬”問題，并隨著時間推移日益加重。2000年我國養(yǎng)老金“空賬”達到360多億元，到了2005年底，“空賬”已達8000億元。再次，隨著中國人口老齡化進程的加快，2007年我國65歲以上老年人口為總人口的8.1％，2020年達到11.2％，到本世紀40年代將達到峰值3.2億人，占總人口的22％。隨著勞動年齡人口比例下降，我國社會的養(yǎng)老負擔將大大加重。上海是我國人口老齡化現(xiàn)象出現(xiàn)最早且老齡化程度最嚴重的城市，上海2007年“城?！敝贫荣狆B(yǎng)比為1.48:1，致使當年基金收支缺口達50億元。

二、我國養(yǎng)老保險體制改革的方向

事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革為重構中國的養(yǎng)老保險制度提供了契機，應藉此打破城鄉(xiāng)界限和職業(yè)界限，跨越戶籍制度的藩籬，建立基于國民身份的單一基本養(yǎng)老保險制度，不僅為公務員養(yǎng)老保險改革奠定基礎，也為2020年實現(xiàn)“全覆蓋”的社會保障體系創(chuàng)造條件。

(一)建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老制度。

建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老制度有助于進一步體現(xiàn)公平公正原則。公平的養(yǎng)老保障制度應該沒有身份的差異，無論是國家公務員、事業(yè)單位人員，還是企業(yè)員工、自由職業(yè)者，或是農(nóng)民工，各人均應承擔相同的自繳比例，到期均可以享受平等的社會養(yǎng)老標準。建立統(tǒng)一制度、統(tǒng)一規(guī)則的全國“大一統(tǒng)”的基本養(yǎng)老保險制度，推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面覆蓋、人人皆有保障、適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要的養(yǎng)老保障體系，符合建立和諧社會的政策需求，有助于維護社會穩(wěn)定，具有重大的戰(zhàn)略意義。其次，建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老制度，才是解決我國養(yǎng)老保障制度問題的根本之策。有媒體報道，事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的動因是財政負擔問題。若僅將減輕國家財政負擔作為事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的目標，事業(yè)單位養(yǎng)老改革，將成為“頭痛醫(yī)頭”的改革，將事業(yè)單位養(yǎng)老保險待遇降低到企業(yè)水平，而公務員養(yǎng)老改革卻不納入改革的范疇，必將增加事業(yè)單位養(yǎng)老改革的阻力。將事業(yè)單位養(yǎng)老改革、公務員養(yǎng)老改革、農(nóng)民工養(yǎng)老改革分而治之，我國養(yǎng)老制度的“碎片化”將從“二元”演變?yōu)椤叭薄八脑?，其面臨的問題和困境將更加嚴峻。

(二)縮減國家基本養(yǎng)老保險比重。

實行全國統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險制度，面臨的突出困難是基本養(yǎng)老金的標準問題。在事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度改革方案中，因提出“事業(yè)單位的養(yǎng)老金按照企業(yè)模式計發(fā)”，就引發(fā)了是“提高企業(yè)養(yǎng)老金水平”還是“降低事業(yè)單位養(yǎng)老金水平”的爭議。建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，把農(nóng)民工也納入全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老制度體系，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇給付的差距似乎更難以平衡。按照原有城鎮(zhèn)待遇標準，農(nóng)民居民養(yǎng)老金收入顯然提高，但是來自于農(nóng)民的繳費收入必然十分有限，制度財務必然是不可持續(xù)的；降低原有城鎮(zhèn)待遇標準，使得全體參保人員退休的待遇水平在中間取齊，農(nóng)民工的養(yǎng)老金待遇水平適當提高，城鎮(zhèn)居民退休收入?yún)s大幅下降。突破這一瓶頸的重要途徑是降低基本養(yǎng)老保險比重。縮減國家基本養(yǎng)老保險的水平，加強企業(yè)(職業(yè))補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險的作用，尤其是加大企業(yè)(職業(yè))補充養(yǎng)老保險的比重和作用，已經(jīng)成為世界各國養(yǎng)老保險制度改革的共同趨勢。我國也需要對養(yǎng)老保險體系進行結構調(diào)整，進一步縮減過高的基本養(yǎng)老保險水平，同時賦予企業(yè)(職業(yè))補充養(yǎng)老保險以更大的責任。根據(jù)我國現(xiàn)實和國際經(jīng)驗，可以將我國基本養(yǎng)老保險待遇的目標替代率由目前企業(yè)基本養(yǎng)老保險的58.5％降低為20％，略高于社會救濟的水平但能夠保障退休職工最低的基本生活，這樣就可以大大降低養(yǎng)老保險的門檻，有利于推動廣大農(nóng)民工加入全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋的社會保障目標；而農(nóng)民工的加入和養(yǎng)老保險覆蓋率的大幅度提高，又有利于解決城鎮(zhèn)勞動入口比例下降和老齡化給養(yǎng)老保險制度帶來的財務困境。在適當?shù)臅r候，基本養(yǎng)老的責任可以全部由政府承擔，國家給每一個退休的老人發(fā)一份吃飯的錢，真正實現(xiàn)“社會統(tǒng)籌國民化”。

(三)大力發(fā)展企業(yè)(職業(yè))補償養(yǎng)老保險。

養(yǎng)老保險制度改革的目的顯然不是降低養(yǎng)老金水平，而是調(diào)整整個養(yǎng)老保險體系的結構和養(yǎng)老金待遇的結構，將原來基本養(yǎng)老保險制度的部分責任轉移出來，由其他形式的養(yǎng)老保險制度來承擔。為了彌補統(tǒng)一制度后事業(yè)單位和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險待遇水平的下降，必須大力發(fā)展企業(yè)(職業(yè))年金作為補充養(yǎng)老保險及個人儲蓄性養(yǎng)老保險，尤其是企業(yè)(職業(yè))年金。實際上，我國在上世紀90年代以來的一系列改革政策中都提倡建立多層次的養(yǎng)老保險體系，即建立基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結合的三支柱養(yǎng)老保險體系。但是，由于作為補充養(yǎng)老保險的企業(yè)年金屬于自愿性的，缺乏相關政策規(guī)范，因此其覆蓋面和規(guī)模還很小，發(fā)展緩慢。做大企業(yè)(職業(yè))補充養(yǎng)老保險，一是將縮減基本養(yǎng)老保險后企事業(yè)減少的繳費比例增加到“企業(yè)(職業(yè))補充養(yǎng)老保險”中；二是將基本養(yǎng)老保險的個人賬戶部分剝離出來，合并到“企業(yè)(職業(yè))補充養(yǎng)老保險”中，使擴大后的企業(yè)(職業(yè))補充保險，達到養(yǎng)老金替代率的40％～60％左右。最終形成以基本養(yǎng)老保險為基礎、企業(yè)(職業(yè))補充養(yǎng)老保險為主體、輔之以一定的自愿性個人儲蓄養(yǎng)老保險的三支柱養(yǎng)老保險新體系。企業(yè)(職業(yè))補充養(yǎng)老保險實行完全的個人賬戶制和累積制，每個人擁有一個社會保障賬號，具有便攜性，有利于勞動力在不同職業(yè)和地區(qū)之間合理有序的流動；在待遇給付上，在企事業(yè)和個人繳費與未來受益之間建立密切的精算聯(lián)系，在設定的封頂線之下，較高的費基便可獲得較高的退休金，可以體現(xiàn)不同發(fā)展水平、不同群體、甚至不同個人之間的收入水平。如此一個各得其所、多繳多得、與個人利益密切相關的企業(yè)(職業(yè))補充養(yǎng)老制度，可以激發(fā)企事業(yè)和個人繳費的積極性，對企事業(yè)而言，企業(yè)(職業(yè))補充養(yǎng)老保險也是增強凝聚力的一種手段，有助于提高職工對企事業(yè)的歸屬感，促進企事業(yè)提高經(jīng)濟效益。

(作者單位：中國勞動關系學院)

責任編輯 于朝霞