[摘要]農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體制建設(shè)事關(guān)國計民生。由于農(nóng)村人口眾多，國家財力有限，地區(qū)發(fā)展不平衡等因素制約，我國既不可能簡單選擇高水平的福利型模式，又不能采取完全自助型模式。應(yīng)充分調(diào)動國家、集體、農(nóng)民各方面積極性，統(tǒng)籌考慮，精心設(shè)計，建立符合我國國情的農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村養(yǎng)老保障制度；社會保險；模式選擇

[中圖分類號]F323.89 [文獻標識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)11-0024-04

黨的十七屆三中全會指出，我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。并提出健全農(nóng)村社會保障體系，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，創(chuàng)造條件探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度有效銜接辦法。2008年中央經(jīng)濟工作會議和溫家寶總理2009年政府工作報告均要求今年開始按10％的覆蓋面試點建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)到2020年社會保障制度覆蓋所有城鄉(xiāng)居民的目標。這是一項事關(guān)國計民生的重大社會制度建設(shè)，為此，我們在農(nóng)村改革發(fā)展專題研究中，重點對構(gòu)建新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，到江西、四川等地進行了調(diào)研，并與有關(guān)部門和專家學者進行了研討，現(xiàn)就研究情況報告如下：

一、國內(nèi)外農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度比較

從世界各國的一般情況看，農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度建立都要落后于其他群體的養(yǎng)老制度，滯后時間平均為55年。其建立制度的背景，一是各國在工業(yè)化、城市化過程中，普遍面臨農(nóng)村勞動力大量向城市轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口老齡化程度高于城市、傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障難以為繼、農(nóng)民面臨老年貧困等諸多問題；二是一些國家為了實施促進農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營、推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的農(nóng)業(yè)政策，需要通過建立農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，使老年農(nóng)民轉(zhuǎn)讓農(nóng)場、退出農(nóng)業(yè)；三是自由平等等社會核心價值理念以及政府社會保障責任的普遍性，需要把農(nóng)民納入社會養(yǎng)老保障范圍。但是，由于各國政治經(jīng)濟社會歷史情況的不同，農(nóng)民養(yǎng)老保障的制度模式也不同。國內(nèi)一些地方根據(jù)各自實際情況也探索了不同的保障辦法。

(一)國外農(nóng)村社會養(yǎng)老制度模式及特點。

國外農(nóng)村養(yǎng)老保障制度基本可以分為以下三種模式。

1 德國——“投保資助型”養(yǎng)老保障制度。

1957年聯(lián)邦德國頒布的《農(nóng)民老年救濟法》將農(nóng)民納入法定強制的養(yǎng)老保險制度，1995年這一體制也被運用到民主德國。其主要任務(wù)在于，給予投保的農(nóng)場主(包括其配偶)、共同勞作的家屬及其遺屬在出現(xiàn)諸如年老、喪失勞動能力和死亡時養(yǎng)老金形式的現(xiàn)金支付，為老年農(nóng)民和過早喪失勞動能力的農(nóng)民提供基本生活保障(鄭春榮：《德國農(nóng)村養(yǎng)老保險體制分析》，《德國研究》，2002年第4期)。德國農(nóng)村養(yǎng)老保險體系實行現(xiàn)收現(xiàn)付模式，遵循的“援助自助者”原則，資金部分來源于投保人繳納的保險費，但很大一部分來源于聯(lián)邦政府的補貼。政府勞動與社會保障部負責對農(nóng)民養(yǎng)老保險實行統(tǒng)一立法和管理監(jiān)督，微觀運作由各州專門的農(nóng)民養(yǎng)老保險機構(gòu)負責，實行自治管理。目前，德國共有13家農(nóng)村養(yǎng)老保險機構(gòu)，并組建了一個全國性的農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)總聯(lián)合會。

2 瑞典——“福利型”養(yǎng)老保障制度。

瑞典無論城鄉(xiāng)居民，只要達到規(guī)定的年齡就可享受國家的養(yǎng)老金，是典型的“福利型”養(yǎng)老保障模式。養(yǎng)老金的來源主要為國家的稅收，保險基金實行“現(xiàn)收現(xiàn)付”。沒有積累。國家成立統(tǒng)一的社會保障委員會負責管理全國的社會保障。加拿大、瑞典、丹麥、澳大利亞、新西蘭等屬于這種情況。

另一類是南美的阿根廷、巴西、智利、烏拉圭、玻利維亞，非洲的博茨瓦納、納米比亞、南非、毛里求斯，亞洲的印度等國家，由于農(nóng)民等低收入群體普遍比較貧困，繳費能力弱，也實行非繳費性的養(yǎng)老保障制度。

3 新加坡——“自助型”養(yǎng)老保障制度。

“自助型”養(yǎng)老保障制度是一種個人繳費、完全積累的社會保障形式，主要以新加坡的中央公積金制為代表。這種模式通過國家立法以強制儲蓄的方式，要求所有雇主、雇員按照工資收入的一定比例向中央公積金局繳納公積金，由中央公積金局按照每個月應(yīng)付的利息一并打人個人的公積金賬戶，專項儲存。這種保障制度將個人退休時可享受的福利待遇和自身努力緊密聯(lián)系在一起，具有較強的社會激勵作用。中央公積金管理局是法定的中央公積金的管理部門，隸屬于國家勞工部。

上述三種模式各有特色?！案＠汀蹦Ｊ街匾暪剑w現(xiàn)了“福利國家”給全體國民的福利待遇，能最大限度地擴大覆蓋面，防止老年貧困，其缺陷是易誘發(fā)個人責任感的缺失。保險開支占國民生產(chǎn)總值的比重隨著人口老齡化的加劇逐年上升，導致政府負擔過重?！白灾汀蹦Ｊ綄嵭袀€人完全積累的籌資方式，對國家財政的依賴度低，受人口老齡化的影響較小，并能幫助國家經(jīng)濟發(fā)展。但缺點在于受保人之間不存在收入再分配，不能風險共擔?！巴侗ＹY助型”模式的養(yǎng)老金來源廣泛，體現(xiàn)了社會保險的公平目標。同時實行現(xiàn)收現(xiàn)付，增強了社會保險基金的互濟性，其保障水平和保障程度較高。但該模式的正常運轉(zhuǎn)是以個人較強的繳費能力以及政府堅實的財政后盾作為擔保，因而需要經(jīng)濟和社會發(fā)展達到一定的水平。

借鑒國外的經(jīng)驗，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式的選擇，需要考慮中國農(nóng)村人口較多、國家財力有限、地區(qū)發(fā)展不平衡等因素，充分調(diào)動農(nóng)民、集體和國家各方面的積極性。

(二)國內(nèi)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀及經(jīng)驗教訓。

1 老農(nóng)保制度的反思。

1992年，民政部制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老基本方案》，開始在有條件的地方推廣農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作。該制度實行以個人繳費為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持的籌資模式和建立個人賬戶、儲備積累的保險模式。此種農(nóng)村養(yǎng)老保險存在著以下問題：一是不具備社會保險的特征，養(yǎng)老保險資金幾乎完全來源于個人：二是保障水平低；三是基金管理以縣級為統(tǒng)籌單位，管理水平低，保值增值難。1999年，由于種種原因，國務(wù)院決定對已有的農(nóng)村養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)實行清理整頓。

2 新農(nóng)保制度的探索。

近年來，一些地區(qū)逐漸探索新農(nóng)保制度，為我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的全面建立積累了有益實踐經(jīng)驗。

蘇南模式。實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合模式，統(tǒng)籌建立老年養(yǎng)老補貼。以政府高補貼和實行“一個體系，兩種制度”，建立與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險相互銜接的預(yù)留通道為特征。堅持“個人負擔、集體補貼、財政補助”的原則，繳費按當?shù)厣夏贽r(nóng)民純收入25％左右或參照上年城市企業(yè)職工平均繳費工資基數(shù)的50％的20％左右確定，個人負擔40％左右，集體和財政負擔60％左右，對純農(nóng)戶和弱勢群體實行財政補貼。蘇南模式是在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達和城市化進程加快的前提下形成的，代表了中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展趨勢。由于政府的高補貼，調(diào)動了農(nóng)民參保的積極性；通過解決農(nóng)保和城保的銜接問題，較好地解決了城市化進程中的“三農(nóng)”問題。但這一模式的財政壓力較大。

北京、寶雞模式。實行個人賬戶和基礎(chǔ)養(yǎng)老金(政府養(yǎng)老補貼)相結(jié)合的模式。北京參保農(nóng)民繳費滿15年，最低繳費標準為本區(qū)縣上年農(nóng)民人均純收入的10％(2008年年繳費950元～970元)，男滿60周歲、女滿55周歲，便可享受“個人賬戶加280元基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。寶雞市農(nóng)民繳費為參保農(nóng)民所在縣(區(qū))農(nóng)民人均純收入的10％～30％，(平均繳費標準為245元／年)。參保農(nóng)民可根據(jù)自己的經(jīng)濟承受能力自由選擇。北京、寶雞模式的特點主要有：一是財政補“出口”，基礎(chǔ)養(yǎng)老金或政府養(yǎng)老補貼由財政補貼，寶雞還對完全喪失勞動能力的農(nóng)村貧困殘疾人養(yǎng)老保險費給予補貼。二是個人繳費、集體補助和財政補貼全部記入個人賬戶，實行完全積累、實賬管理，基金所有權(quán)清晰，便于查詢、轉(zhuǎn)移、繼承。三是捆綁式繳費。寶雞年滿60周歲以上人員享受養(yǎng)老保險待遇時，其符合參保條件的家庭成員(配偶，兒子、兒媳、上門女婿及配偶)須按規(guī)定參保繳費。這種體現(xiàn)普惠式的制度安排，又把繳費作為新農(nóng)保制度的核心，而不盲從于政府完全承擔農(nóng)村老年人口生活費用的福利制度，體現(xiàn)了公平和效率相結(jié)合的原則。四是北京市強調(diào)城鄉(xiāng)居民享受同樣的待遇，打破了以往城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民各自參加養(yǎng)老保險的二元障礙。

東莞模式。實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶結(jié)合模式，集體補助作用突出。保費由市、鎮(zhèn)、村和個人共同負擔。農(nóng)民基本養(yǎng)老金與繳費基數(shù)和繳費年限掛鉤，并隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平變化做適當?shù)闹笖?shù)變動。農(nóng)民的繳費基數(shù)按每人每月400元核定，每年遞增2.5％。繳費比例為11％，集體負擔6％，個人負擔5％。繳納比例個人部分每五年增加1％，直至達到14％并保持不變。東莞由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達、集體經(jīng)濟實力雄厚，村委會除承擔原來集體所應(yīng)該承擔的部分外，還承擔個人繳費部分，市財政補貼力度也比其他地區(qū)要高得多。

通江模式。實行多方式籌資的個人賬戶養(yǎng)老保險模式，采取“農(nóng)民個人繳費為主、集體補助為輔、政府適度補貼”的辦法。針對農(nóng)民現(xiàn)金收入不足的情況，一是采取“糧食換保障”的方式，利用國家給農(nóng)民兌現(xiàn)糧食直補資金的有利時機，按照自愿、公開原則，對實行“糧食換保障”的農(nóng)產(chǎn)以社為單位造冊統(tǒng)計，統(tǒng)一辦理。二是為吸引骨干人才，政府對特殊人群給予參保補貼。三是開展“獎金換保單”活動。近年來，該縣在設(shè)置的各項獎勵中全面推行獎金換養(yǎng)老保單的方式，推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保障工作。四是創(chuàng)新個人賬戶功能?？h農(nóng)保局與縣信用合作社推出保單質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)。在養(yǎng)老金發(fā)放標準上，按照個人賬戶積累總額，實行保底彈性的計發(fā)辦法。同時，建立了儲備調(diào)劑金賬戶，適時對領(lǐng)取養(yǎng)老保險金人員的待遇進行調(diào)整，使養(yǎng)老保險金水平與經(jīng)濟發(fā)展水平保持同步，以增加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的吸引力。

以上一些地方大膽探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，取得了許多有益的經(jīng)驗。如建立各方面能夠承擔和有基本保障功能的個人繳費、集體補助和政府補貼等多種籌資分擔機制；待遇保障調(diào)整機制；公平效率結(jié)合機制；基金有效運行管理機制，以及與其他領(lǐng)域政策功能互動機制等。當然，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的試點也存在著仍需解決的問題：一是試點工作缺乏全國統(tǒng)一性的政策，各地模式不統(tǒng)一，大規(guī)模推廣有一定難度；二是財政補貼水平參差不齊，缺乏財政資金支持的地區(qū)農(nóng)民的參保意愿比較低；三是在基金的投資管理政策不完善，基金保值增值難。

二、全面建立新農(nóng)保制度應(yīng)把握的基本原則和有關(guān)政策

建立新農(nóng)保制度，要符合中國農(nóng)村人口多、經(jīng)濟負擔能力有限、地區(qū)不平衡等基本國情，要借鑒和吸取國內(nèi)外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立和發(fā)展的經(jīng)驗教訓，兼顧當前與長遠。

(一)堅持低門檻、廣覆蓋，?；尽⒖沙掷m(xù)，要自愿、便轉(zhuǎn)移的基本原則。

低門檻，廣覆蓋。新農(nóng)保作為一種資源，其稀缺性決定了在對這種資源進行分配時必須追求公正性的原則。要通過“低水平，廣覆蓋”，使更多需要老年保障的農(nóng)民老有所養(yǎng)，老有所依。農(nóng)民繳費和政府補助宜低水平起步。從各地試點情況看，籌資標準按照農(nóng)民人均純收入的4％～10％，由各地根據(jù)實際情況自行選擇籌資比例應(yīng)該比較合適可行，或設(shè)置不同的標準由農(nóng)民根據(jù)各自情況自行選擇不同繳費，多交多得。

?；尽⒖沙掷m(xù)。新農(nóng)保制度應(yīng)該自始至終以滿足農(nóng)民的現(xiàn)實需求為中心。我國是發(fā)展中的國家，“?；荆沙掷m(xù)”的原則是權(quán)衡農(nóng)民基本需要和我國經(jīng)濟現(xiàn)實和長遠發(fā)展能力的合理選擇，應(yīng)走異于西方諸國“高福利”的道路的發(fā)展型福利體制。保障待遇和政府補助要量力而行，農(nóng)村養(yǎng)老保障待遇水平應(yīng)兼顧各方面收入分配水平，適當高于農(nóng)村低保水平，以人均純收入30％～40％為宜。財政補助基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放“出口”的辦法，使得政府補助的資金效益直接，農(nóng)民直接受益，是比較現(xiàn)實可行的選擇，同時政府應(yīng)考慮對個人繳費困難的人員予以補助。

要自愿、便轉(zhuǎn)移。制度建立初期，要尊重農(nóng)民的意愿，參保應(yīng)采取自愿原則，便轉(zhuǎn)移的特點則使得農(nóng)民在不同區(qū)域之間以及城鄉(xiāng)之間流動過程，車受的養(yǎng)老保障能夠順利銜接，這是實現(xiàn)建立覆蓋城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度的必然要求。同時針對目前我國農(nóng)村的各方面人員素質(zhì)和管理水平，還要采取簡便易行的辦法，可及、便利、見實效。

(二)堅持個人繳費、集體補助和政府補貼的多元籌資原則。

新農(nóng)?；I資應(yīng)集個人、集體和國家三者的力量，在整個社會不同人之間以及社會不同代際之間，實現(xiàn)風險共擔。這既是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險作為一種社會保險制度的基本籌資方式，也是各方面合理分擔的責任要求，體現(xiàn)了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險社會共濟的屬性，確定了公共財政的投入責任和政府對農(nóng)民的引導、激勵和扶持，從而使新農(nóng)保制度的風險防范能力更強，保障能力更足。

(三)堅持基本養(yǎng)老保險與土地養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老、集體組織養(yǎng)老相結(jié)合的原則。

目前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度仍處在探索階段，制度的建立和完善需一定時間。做為一個發(fā)展中的人口大國，城市化水平相對滯后，農(nóng)民數(shù)量龐大，國家財力有限，且地區(qū)發(fā)展不平衡。因此，現(xiàn)階段社會養(yǎng)老保障還難以完全替代家庭保障。調(diào)查顯示，子女供養(yǎng)在農(nóng)村中的重要地位顯而易見。土地是農(nóng)民的“衣食之源，生存之本”，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)、土地生產(chǎn)率的提高，將更有利于土地保障功能的發(fā)揮，也將是對基本養(yǎng)老保險的極大補充。家庭和社區(qū)是老人生活的重要組成部分。所以，應(yīng)堅持基本養(yǎng)老保險與家庭、土地、集體組織養(yǎng)老相結(jié)合多層次的養(yǎng)老保障體系。

(四)堅持與農(nóng)民工養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障、五保供養(yǎng)、農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶持政策等農(nóng)村養(yǎng)老保障制度相銜接的原則。

新農(nóng)保制度應(yīng)該主要立足于建立針對純粹務(wù)農(nóng)農(nóng)民的創(chuàng)新模式，同時還必須全面地考慮到農(nóng)民身份變化可能帶來的保障銜接問題，避免制度出現(xiàn)人員覆蓋時的盲區(qū)和疊區(qū)。新農(nóng)保制度力圖解決的是基本涵蓋所有農(nóng)民在內(nèi)的養(yǎng)老問題，而現(xiàn)有的五保供養(yǎng)制度和最低生活保障制度解決的是貧困人群的養(yǎng)老和基本生活保障問題，計劃生育家庭獎勵扶持政策解決的是對國家和社會作出貢獻的部分人員的補償性和獎勵性養(yǎng)老保障補助，所以要做好這些制度間的統(tǒng)籌平衡銜接。同時要與農(nóng)民工養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障和老農(nóng)保等制度做好銜接通道，切實保障農(nóng)民在制度建設(shè)和變革時期的權(quán)益。

三、有關(guān)意見和建議

近三年應(yīng)該是我國新農(nóng)保制度建設(shè)初創(chuàng)時期，這對中國的現(xiàn)今和未來都有著至關(guān)重要的經(jīng)濟社會和政治影響，應(yīng)統(tǒng)籌考慮，精心設(shè)計，妥善解決制度建設(shè)過程面臨的有關(guān)問題。為此，提出如下意見和建議：

(一)避免碎片化，統(tǒng)籌制度設(shè)計。

一是要有包容性、過渡性。城市化、工業(yè)化將使中國農(nóng)村的人口不斷減少，其身份變換頻繁，考慮二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，城保職工和農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險制度一時難以整合，但要顧及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，新農(nóng)保制度要考慮與城保相對獨立，又可以相互轉(zhuǎn)換的模式，應(yīng)當有利于與城保、工保(農(nóng)民工養(yǎng)老保險)、土保(被征地農(nóng)民基本生活保障)等其他制度的合理銜接和順利過渡，其覆蓋面應(yīng)考慮城鄉(xiāng)無保障居民，從而為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障打好基礎(chǔ)。農(nóng)民工和失地農(nóng)民養(yǎng)老保險都不應(yīng)成為與農(nóng)保并駕齊驅(qū)的制度，但要盡快制定有關(guān)參保辦法。

二是要有銜接性、進退性。目前我國農(nóng)村已經(jīng)有一些帶有養(yǎng)老性質(zhì)的基本生活保障制度，其中有救濟性的“五保戶”供養(yǎng)制度、農(nóng)村最低生活保障制度，有獎勵性的計劃生育獎勵扶持等制度。新農(nóng)保制度的建立可能暫時不能代替這些制度，但要有銜接，要從整體收入分配格局考慮平衡，使其與農(nóng)村家庭養(yǎng)老、個人儲蓄、商業(yè)保險等組成完整的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系?？傊贫炔荒芴?，不能太亂。

(二)補貼加賬戶，創(chuàng)新制度模式。

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度模式的選擇應(yīng)體現(xiàn)中國農(nóng)村特殊的制度環(huán)境。建議參照許多國家承擔對公民基本保障責任的做法，通過實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金(老年津貼)，建立政府對農(nóng)村老人的直補機制，從而體現(xiàn)社會公平性、福利性。同時發(fā)揮激勵功能，通過建立繳費“個人賬戶”，鼓勵多繳多得。采取“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的制度模式，基金由個人繳費、集體補助、財政補貼構(gòu)成，納入財政專戶實行收支兩條線管理。財政補助采取“補出口”的方式，按基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)額補助。總之通過建立以個人繳費為主、集體合理補助和政府適當補貼等多渠道的籌資機制，明確責任，實現(xiàn)輸血和造血機制并舉，建立有中國特色的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。

(三)合理確定資金來源，多渠道籌資。

鑒于農(nóng)村人口眾多，農(nóng)民收入較低，國家財力有限的情況，新農(nóng)保制度建立之初的籌資應(yīng)低水平起步，逐步提高保障水平。尤其需要統(tǒng)籌研究國家保障資金的穩(wěn)定和持續(xù)來源問題。

一是開征新稅種。如開征高消費稅，對購買別墅、高檔汽車、游艇以及高爾夫等高消費行為加收高消費稅，為二次分配提供財力支持?？裳芯块_征煙草稅、資源稅，既可降低不健康行為以及石油、煤炭、電力等資源性行業(yè)憑借壟斷地位取得的高收入。有助于社會公平，同時為社會福利籌集資金。

二是劃撥部分國有資產(chǎn)充實社會福利資金來源。通過建立和完善國有資本金預(yù)算，可籌集部分資金用于社會福利。還可考慮將國有土地出讓收益的一部分用于社會保障福利。

三是增加發(fā)行社會福利彩票籌資。2007年，國家從1000多億元的社會福利和體育彩票銷售收入中取得的公益金分別達217億元和127億元。1994年以來上述兩種彩票銷售收入快速增長，目前仍有發(fā)行社會福利彩票的籌資空間。

(四)切實抓好試點推廣，允許探索創(chuàng)新。

2009年在全國選擇10％的縣(市、區(qū))開展新農(nóng)保試點應(yīng)允許各試點縣(市、區(qū))在按照中央有關(guān)部門下發(fā)的指導意見做好相關(guān)工作的基礎(chǔ)上，開展制度創(chuàng)新。中央要及時了解試點情況建立自我校正機制。有些地方開展的糧食和土地換社保的實踐探索以及新農(nóng)?；鹳~戶功能的創(chuàng)新性實踐，應(yīng)予以繼續(xù)探索和關(guān)注。

(五)管理監(jiān)督和操作功能的分工整合。

在橫向上，目前在農(nóng)村的社會事務(wù)管理中有低保救災(zāi)的民政部門、合作醫(yī)療的衛(wèi)生部門、計劃生育的計生部門等，應(yīng)統(tǒng)籌考慮，能整合的盡量整合。在縱向上。試點階段以縣級統(tǒng)籌為主，制度推開后要盡量提高統(tǒng)籌層次。在手段上，為滿足流動性和管理個人賬戶的需要，要同時考慮利用先進信息手段進行管理，信息卡最好是標準化、統(tǒng)一化和唯一化，從而有利于流動性、便攜性和自主性，還有規(guī)范性和透明性。此外還要嚴格執(zhí)行收支兩條線管理和社會化發(fā)放制度，確保制度有效安全運行。

(六)大力發(fā)展社區(qū)和社會養(yǎng)老服務(wù)保障。

社會保障主要有經(jīng)濟保障和服務(wù)保障。長期以來，中國社會保障制度建立和完善過程中，在制度設(shè)計和執(zhí)行上，過分偏重于資金保障，而忽略了服務(wù)保障。目前國家在規(guī)劃農(nóng)村社區(qū)體系建設(shè)時，應(yīng)考慮社區(qū)和社會化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，制定相應(yīng)的財稅政策鼓勵社會投資舉辦或公辦民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。這也是擴內(nèi)需的增長點。

(本文作者：財政部社會保障司司長)

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